梳理?；贩ㄒ?guī) 建言體制機(jī)制

文/馬大慶 王如君 魏利軍 多英全 畢明樹

目前，國(guó)際上已知的化學(xué)品有10 萬多種，我國(guó)已登記的有3 萬多種。由原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管總局牽頭組織相關(guān)10 個(gè)部委制定的《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄（2015 版）》共收錄危險(xiǎn)化學(xué)品2 828 種，其中劇毒化學(xué)品148 種。當(dāng)前中國(guó)化工市場(chǎng)占世界化工市場(chǎng)的40%，預(yù)計(jì)到2030 年將達(dá)到50%。中國(guó)是世界第一的化學(xué)品制造國(guó)，遙遙領(lǐng)先于其他國(guó)家，2018 年中國(guó)化工行業(yè)銷售額幾乎等同于歐盟、美國(guó)、日本的銷售總和。全國(guó)共有危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位20 余萬家,化工生產(chǎn)企業(yè)9.6 萬家，分布在全國(guó)31 個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。截至2022 年1 月，經(jīng)省級(jí)部門認(rèn)定的化工園區(qū)（化工集中區(qū)）602 家，有300 余家省級(jí)及以上化工園區(qū)。

危險(xiǎn)化學(xué)品作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)最基本的生產(chǎn)資料，具有產(chǎn)業(yè)規(guī)?？偭看蟆⑸婕靶袠I(yè)領(lǐng)域多、分布區(qū)域范圍廣、安全管理鏈條長(zhǎng)、涉及監(jiān)管部門多，以及事故發(fā)展快、危害后果大、影響范圍廣等特點(diǎn)。2016 年6 月，國(guó)務(wù)院安委會(huì)下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《涉及危險(xiǎn)化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)品種目錄》（以下簡(jiǎn)稱《目錄》）的通知，《目錄》對(duì)GB/T 4754—2011《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》所有的20 個(gè)門類、95 個(gè)大類進(jìn)行了全面梳理和辨識(shí)，其中的15個(gè)門類和68 個(gè)大類涉及危險(xiǎn)化學(xué)品，分別占國(guó)民經(jīng)濟(jì)門類的3/4 和大類的2/3。《目錄》顯示，不僅采礦業(yè)、制造業(yè)等工業(yè)生產(chǎn)中存在危險(xiǎn)化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn)，而且農(nóng)業(yè)種植使用農(nóng)藥、油墨印刷、餐飲燃?xì)?、學(xué)校實(shí)驗(yàn)室等第一產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)中的危險(xiǎn)化學(xué)品風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。

自2002 年《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》實(shí)施以來，全國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全保持了總體穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢(shì)，但重特大事故依然時(shí)有發(fā)生，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失。近幾年，清華大學(xué)、北京交通大學(xué)、南京航空航天大學(xué)等高?；瘜W(xué)實(shí)驗(yàn)室發(fā)生的火災(zāi)爆炸事故，以及湖北十堰“6·13”重大燃?xì)獗ㄊ鹿实热細(xì)獍踩鹿?，暴露出危險(xiǎn)化學(xué)品在安全監(jiān)管體制和機(jī)制方面仍存在一些問題。

本文較系統(tǒng)地研究了涉及危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理的部門以及監(jiān)管部門責(zé)任清單，分析了目前我國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管法律法規(guī)和體制存在的問題，并據(jù)此提出相關(guān)對(duì)策建議，以期為危險(xiǎn)化學(xué)品相關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步修訂和完善提供指導(dǎo)借鑒。

危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理部門

根據(jù)《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第591 號(hào)）第六條，賦予應(yīng)急管理部門、公安機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管部門、生態(tài)環(huán)境部門、交通運(yùn)輸部門、衛(wèi)生健康部門、郵政管理部門等8 個(gè)部門履行危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用、經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)陌踩O(jiān)督管理，第十一條要求國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化主管部門以及國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門依據(jù)各自職責(zé)，負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存的行業(yè)規(guī)劃和布局。

為進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化部門協(xié)作配合，提高安全監(jiān)管工作效率，國(guó)務(wù)院同意建立危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)監(jiān)管部際聯(lián)席會(huì)議制度，聯(lián)席會(huì)議由應(yīng)急部、工業(yè)和信息化部、公安部、交通運(yùn)輸部等25 個(gè)部門和單位組成。為加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)下設(shè)了危險(xiǎn)化學(xué)品安全專業(yè)委員會(huì)。

《危險(xiǎn)化學(xué)品目錄（2015 版）》由原國(guó)家安全監(jiān)管總局會(huì)同工業(yè)和信息化部、公安部、原環(huán)境保護(hù)部、交通運(yùn)輸部、原農(nóng)業(yè)部、原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家鐵路局、中國(guó)民用航空局等10 個(gè)部門制定。

在《中華人民共和國(guó)危險(xiǎn)化學(xué)品安全法（征求意見稿）》中，賦予了應(yīng)急管理部門、公安機(jī)關(guān)、市場(chǎng)監(jiān)管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、交通運(yùn)輸主管部門、衛(wèi)生健康部門、自然資源部門、工業(yè)和信息化部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、海關(guān)主管部門等10 個(gè)部門的具體職責(zé)，以及根據(jù)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的原則，賦予了其他部門依照各自職責(zé)對(duì)有關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的危險(xiǎn)化學(xué)品履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)。相較于《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》，增加了自然資源部門、工業(yè)和信息化部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、海關(guān)主管部門等4 個(gè)部門的具體職責(zé)。

危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管部門責(zé)任清單

以《安全生產(chǎn)法》《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院以及有關(guān)部門的相關(guān)文件為依據(jù)，參考《國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)關(guān)于印發(fā)〈國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位安全生產(chǎn)工作任務(wù)分工〉的通知》，筆者系統(tǒng)梳理了涉及危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管的相關(guān)部門的責(zé)任清單，如表1 所示，以助于明晰危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系。

表1 危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管責(zé)任清單

危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管法律法規(guī)和體制存在的問題

各行業(yè)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理標(biāo)準(zhǔn)不一

各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的主管部門依據(jù)本部門主要法律法規(guī)，針對(duì)各自所管轄行業(yè)特點(diǎn)，從不同角度、不同環(huán)節(jié)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全提出了不同的要求，由此造成各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理要求模糊不清、標(biāo)準(zhǔn)不一的現(xiàn)狀。

危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管部門不清

聯(lián)席會(huì)議由25 個(gè)部門和單位組成，而《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》只給出了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、公安機(jī)關(guān)等8 個(gè)負(fù)有危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門，不能有效貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)“管行業(yè)必須管安全”的重要指示精神。

監(jiān)管重復(fù)、交叉和監(jiān)管空白問題突出

在公路運(yùn)輸、管道運(yùn)輸、廢棄處置等環(huán)節(jié)，存在監(jiān)管重復(fù)、交叉或不清等問題；特定區(qū)域（港口、碼頭、航空港、鐵路貨場(chǎng)、保稅區(qū)、海關(guān)監(jiān)管區(qū)等區(qū)域）危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管存在部門職責(zé)交叉，界限不清等問題。

化工園區(qū)（化工集中區(qū)）的安全規(guī)劃與管理，工業(yè)和信息化部門、生態(tài)環(huán)境部門、應(yīng)急管理部門都出臺(tái)過相關(guān)文件進(jìn)行規(guī)范管理，但在上位法上仍缺少化工園區(qū)安全管理的法律依據(jù)。

一些新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，如醇基燃料、輕烴燃料和沼氣等農(nóng)村燃?xì)獾墓芾恚娚探?jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品，快遞危險(xiǎn)化學(xué)品等，《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》等現(xiàn)有法規(guī)沒有明確對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的具體部門和監(jiān)管范圍（界限）。

源頭管控力度不足

在化工園區(qū)、危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目選址規(guī)劃以及周邊的土地利用規(guī)劃中，未考慮化工園區(qū)、危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目和周邊土地建設(shè)項(xiàng)目在安全風(fēng)險(xiǎn)方面的相互影響，未能從源頭上將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受范圍內(nèi)，造成負(fù)有安全生產(chǎn)安全監(jiān)管職責(zé)的部門在事中和事后的監(jiān)管難度加大。

非企業(yè)類單位存在監(jiān)管空白

目前，對(duì)于高校（學(xué)校）、實(shí)驗(yàn)室、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、科研院所、體育場(chǎng)館等非企業(yè)類單位的危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理，沒有明確具體的監(jiān)管部門和監(jiān)管要求，近年來高校、科研院所發(fā)生的危險(xiǎn)化學(xué)品火災(zāi)爆炸事故暴露上述單位危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管存在著監(jiān)管空白等問題。

行政許可審批較多

目前，對(duì)汽車加油加氣站、危險(xiǎn)化學(xué)品票據(jù)經(jīng)營(yíng)企業(yè)等不構(gòu)成重大危險(xiǎn)源的經(jīng)營(yíng)單位，也需要多個(gè)部門的行政許可審批，不但增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也不符合中央“放管服”改革決策部署精神。

“十四五”時(shí)期 對(duì)策及建議

第一，完善安全監(jiān)管體制，明細(xì)各部門職責(zé)分工。

落實(shí)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”和“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)其行業(yè)領(lǐng)域的危險(xiǎn)化學(xué)品履行相應(yīng)安全監(jiān)督管理職責(zé)，清晰界定部門監(jiān)管范圍和邊界。

第二，強(qiáng)化政府源頭監(jiān)管，形成監(jiān)管合力。

一是對(duì)以化工產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的化工園區(qū)（化工集中區(qū)）的設(shè)立和管理，應(yīng)建立設(shè)立和退出機(jī)制。二是應(yīng)突出源頭管控，優(yōu)化園區(qū)和化工產(chǎn)業(yè)布局，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目所在的化工園區(qū)和周邊土地進(jìn)行規(guī)劃控制。三是完善化工園區(qū)和危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目的審批機(jī)制，如對(duì)某（類）高危項(xiàng)目或處于可能影響敏感目標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)將安全審查作為前置條件。四是應(yīng)落實(shí)國(guó)務(wù)院“放管服”改革精神，落實(shí)安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控制度，提高監(jiān)管服務(wù)效能，減輕政府和企業(yè)的行政成本。如對(duì)無儲(chǔ)存設(shè)施的危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、汽車加油加氣加氫站等低風(fēng)險(xiǎn)危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)企業(yè)，由行政許可改為備案制度，同時(shí)加強(qiáng)備案后的監(jiān)督檢查，做到簡(jiǎn)政放權(quán)和放管結(jié)合的統(tǒng)一。

第三，加強(qiáng)科技和信息化手段，提升本質(zhì)安全水平。

推動(dòng)運(yùn)用“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)+安全生產(chǎn)”的方式，提高危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)工作水平，要求和鼓勵(lì)企業(yè)提升自動(dòng)化控制水平，提高本質(zhì)安全水平。負(fù)有危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)建立和加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管控，加強(qiáng)監(jiān)督管理。加強(qiáng)部門間信息互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)信息共享，取代層層備案。

第四，加大安全獎(jiǎng)勵(lì)，提高違法成本。

一方面，對(duì)安全管理狀況好的企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)，在行政許可、項(xiàng)目審批上給予政策上支持，在安全責(zé)任險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)率、安全生產(chǎn)費(fèi)用提取和使用、企業(yè)貸款和融資等方面給予一定的優(yōu)惠和支持。另一方面，加大對(duì)違法行為的懲處力度，實(shí)施部門聯(lián)合懲戒等措施，并做好與《中華人民共和國(guó)刑法修正案（十一）》的銜接。同時(shí)，應(yīng)明確對(duì)嚴(yán)重違法行為實(shí)行“雙罰”，既對(duì)單位處以罰款，又對(duì)主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以罰款直至行政拘留。

第五，借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)體現(xiàn)中國(guó)特色。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在化學(xué)品管理方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，深入研究《全球化學(xué)品統(tǒng)一分類和標(biāo)簽制度》(GHS)、《聯(lián)合國(guó)關(guān)于危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸?shù)慕ㄗh書》（TDG）有關(guān)規(guī)定，參考《作業(yè)場(chǎng)所安全使用化學(xué)品公約》（170 公約）、《防止重大工業(yè)事故公約》（174 公約）的有關(guān)要求，并將我國(guó)“大政府”“強(qiáng)監(jiān)管”特色在危險(xiǎn)化學(xué)品法律法規(guī)中予以體現(xiàn)。