城鎮(zhèn)化下半程 縣域空間巨大

□ 《民生周刊》記者 鄭智維

10年前開始關(guān)注縣域經(jīng)濟和縣城發(fā)展，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎后來將研究領(lǐng)域擴展到城市群、都市圈。談及以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，馮奎認為，城鎮(zhèn)化發(fā)展在空間上逐步走向協(xié)調(diào)，這是一個不斷優(yōu)化和調(diào)整的過程。

作為我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系有重要意義。

日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》提出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強。

“由于之前投入力度不足，我國大部分縣城現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套、公共服務(wù)等方面的綜合承載能力與其作為城鎮(zhèn)化重要載體的使命還有差距?！敝袊鴧^(qū)域經(jīng)濟學(xué)會副會長兼秘書長陳耀告訴《民生周刊》記者。

城尾鄉(xiāng)頭

湖北宜都鳥瞰

“鄉(xiāng)村振興離不開城市的反哺。”陳耀認為，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需的技術(shù)、資金、人才都需要來自城市的支持，脫離城市單純談鄉(xiāng)村發(fā)展振興是走不通的。

目前來看，人口向大城市尤其是城市群中的中心城市流動依然是城鎮(zhèn)化的趨勢。我國有19大城市群，從人口和經(jīng)濟份額來看，這19個城市群及其內(nèi)外部的40多個都市圈占到全國總量的70%以上。

但目前，我國城鎮(zhèn)化規(guī)模格局還不夠合理。特大城市、超大城市出現(xiàn)“城市病”的同時，一些中小城鎮(zhèn)不斷衰弱。在此背景下，推進更高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化，既是民眾呼聲，也是大勢所趨。

位于“城尾鄉(xiāng)頭”，縣城是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體?！霸诔青l(xiāng)發(fā)展中，縣城有聯(lián)結(jié)、平臺、橋梁等多種功能及作用?！瘪T奎認為，發(fā)展縣城，既是城鎮(zhèn)化的任務(wù)，也是鄉(xiāng)村振興的要求。

除了有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局外，推進縣域城鎮(zhèn)化也是加快推動全國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。

和地級及以上城市城區(qū)相比，縣城的市政功能設(shè)施目前尚不完善，公共服務(wù)供給水平較低。此前，國家發(fā)改委有關(guān)負責人指出，現(xiàn)階段，縣城投資消費與城市的差距很大，人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅為地級及以上城市城區(qū)的1/2左右，人均消費支出僅為地級及以上城市城區(qū)的2/3左右。

“提升縣城發(fā)展質(zhì)量，勢必要從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)配套等方面著力，無疑將會出現(xiàn)一輪基建潮?！标愐f。

擴大內(nèi)需考量

事實上，除了對吸納農(nóng)民進城就業(yè)安家、促進城鄉(xiāng)要素跨界配置外，推進縣域城鎮(zhèn)化背后亦有經(jīng)濟發(fā)展的考量。

在陳耀看來，縣城城鎮(zhèn)化補短板、強弱項，有利于實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，同時有利于拉動投資、促進消費、帶動城市發(fā)展。此外，我國縣域產(chǎn)業(yè)整體呈現(xiàn)出低、散、小的特點，縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可推動縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級。

前些年，資源要素較多向中心城市、城區(qū)集中?！皬氖姓迷O(shè)施固定投資來看，縣城人均僅相當于地級及以上城市城區(qū)的1/2，縣城在醫(yī)療、養(yǎng)老、垃圾與污水處理、公廁、物流設(shè)施等方面均有短板?！瘪T奎說。

作為城鎮(zhèn)化的重要載體，如何推動縣城的發(fā)展，也是我國發(fā)展的重點。

“在穩(wěn)增長的要求下，縣城有巨大投資潛力，是有效投資的方向?！瘪T奎認為，縣城補短板能形成有效投資、拉動需求，是現(xiàn)在各方面都看得準的建設(shè)方向，值得社會投資跟進。

河南光山，城鄉(xiāng)面貌煥然一新。

針對人口與產(chǎn)業(yè)流入的縣，馮奎建議，要抓住時機實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)—人口—空間”的全面轉(zhuǎn)型，朝著現(xiàn)代化中小城市方向邁進。特別是都市圈范圍內(nèi)的縣，實際要逐步與城區(qū)一體化發(fā)展。

在培育發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)方面，他建議，應(yīng)強化區(qū)域性物流基地建設(shè)，形成有影響力的專業(yè)市場，提高就業(yè)吸納能力，在先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等一個或幾個方面體現(xiàn)特色性、專業(yè)性。

分類支持引導(dǎo)機制

我國縣域發(fā)展千差萬別，不同縣域有著不同發(fā)展路徑。

2022年度中國百強縣排行匯總數(shù)據(jù)顯示，我國GDP突破千億元的縣（縣級市）有43個。其中，排名第一的昆山2021年GDP達4748.06億元。

除了這些經(jīng)濟強縣，也有一些縣城人口流出。由于資源枯竭、產(chǎn)業(yè)衰落，一些縣城出現(xiàn)勞動力外流、房價下跌等現(xiàn)象。“有些縣城，僅能維持居民最基本的生活需求，主城區(qū)僅有一條主干道，往往還是國道?！标愐f。

整體來看，我國縣城財力較弱。“靠自身財力條件沒有能力去建設(shè)，縣城往往需要市、省、國家層面給予支持。不同分類的縣城，承擔的功能不同，需要上級政府進行分類支持、分類指導(dǎo)?！标愐f。

早在2020年5月29日印發(fā)的《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》就明確，要立足各地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和要素條件，建立分區(qū)分類的支持引導(dǎo)機制。

在此基礎(chǔ)上，《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》進一步明確要科學(xué)把握功能定位。

按照分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，本次政策明確5類縣城的發(fā)展路徑，包括加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城，以及引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。

“千城有千面?！瘪T奎說，推進縣域城鎮(zhèn)化應(yīng)立足本縣的資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全方面的實際需要，從而確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。

人口流向新趨勢

在上海工作第八年，馮迪決定回老家縣城找份工作。他的這個決定，并非沖動之舉，而是一直在自己的人生規(guī)劃之中。

4年前，馮迪在縣城買了一套房，兩年前孩子出生。今年的疫情，加快了他回鄉(xiāng)發(fā)展計劃的實施?！盎乜h城工作，陪孩子一起成長。”

和馮迪有著類似想法的人不在少數(shù)。“就近就地城鎮(zhèn)化，有利于解決夫妻分居或留守兒童問題?！痹谡{(diào)研中，馮奎注意到，農(nóng)民工流動近年出現(xiàn)了一些新趨勢，城鎮(zhèn)化半徑相對縮小，就地就近城鎮(zhèn)化權(quán)重在上升。

“中心城市已有長足發(fā)展，鄉(xiāng)村振興正全面啟動。在城鄉(xiāng)之間起著關(guān)鍵聯(lián)結(jié)作用的縣城，對加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展意義重大。雖然進入城鎮(zhèn)化下半程，我國縣域城鎮(zhèn)化仍有空間?！瘪T奎說。

2010—2020年27個樣本省份縣域常住人口增減情況

目前，縣城及縣級市城區(qū)人口占全國城鎮(zhèn)常住人口的約27.5%。截至2021年底，我國城鎮(zhèn)常住人口為9.1億人。其中，1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右。

有學(xué)者預(yù)測，到2035、2050年，我國城鎮(zhèn)化水平有望達到75%—80%。這意味著，我國未來還有1.5億～2億左右的新增城鎮(zhèn)人口。

“大城市周邊縣城，尤其是都市圈內(nèi)的縣城，人口回流現(xiàn)象會越來越多。除了大城市功能外溢推力外，還有縣城發(fā)展拉力，這種推拉決定著人口流向?！标愐f。

我國人口流動呈現(xiàn)出“跨省區(qū)人口流動趨緩、近域化流動趨勢加強”的新趨勢。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年到2020年的10年間，全國農(nóng)村總流出人口中跨省進城人口增加2657萬人，而省內(nèi)進城人口增長近1.12億人。

這表明，省內(nèi)城市務(wù)工成為近年來人口流動的趨勢。馮奎認為，由于縣城既是一地行政中心又是經(jīng)濟中心，因此在吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口方面還有潛力。隨著縣城的進一步發(fā)展，未來可能成為多半鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的選擇。