核能公眾溝通政策執(zhí)行的障礙性因素與路徑選擇

核能公眾溝通政策執(zhí)行的有效度是影響核能行業(yè)發(fā)展的關鍵。從史密斯政策執(zhí)行過程模型的角度來看，核能公眾溝通政策本身所具有的限制性缺陷、政策執(zhí)行主體責任模糊以及手段方式的單一、目標群體對核能公眾溝通政策缺乏關注與了解、公眾“恐核”“懼核”的輿論環(huán)境是影響核能公眾溝通政策執(zhí)行的障礙性因素。因此，為提升公眾對核能的認知、促進核能公眾溝通政策的有效執(zhí)行，必須進一步健全法律法規(guī)，強化政策指引;制定權責清單，推動核能公眾溝通的多元協(xié)同;創(chuàng)新政策執(zhí)行機制，凝聚政策執(zhí)行合力。

我國大力推動核能公眾溝通工作的落實開展，旨在提升公眾的核能認知，扭轉(zhuǎn)“恐核”“懼核”的社會局面。2014年國家核安全局頒布《核電項目公眾溝通工作指南（征求意見稿）》，要求核電項目所在地的政府部門及建設單位編制本項目的公眾溝通工作方案及實施細則，拉開了核電公眾溝通工作的序幕。2016年國家安全局發(fā)布《核與輻射安全公眾溝通工作方案》，確立了“中央督導、政府主導、企業(yè)作為、社會參與”的整體工作組織原則，建立了核能公眾溝通多方聯(lián)動機制，旨在促進我國核能事業(yè)進一步發(fā)展。然而，相較于政策制定的預期設想，政策執(zhí)行的實際效果不容樂觀。

鑒于此，本研究運用史密斯政策執(zhí)行過程模型，并采用訪談、文獻研究法等方法，分析當前核能公眾溝通政策執(zhí)行中存在的問題及原因，進而提出提升政策執(zhí)行效果的有效路徑選擇，旨在提高公眾對于核能的信任度與接受度、促進核能公眾溝通政策高效落實、推動中國核能發(fā)展與能源轉(zhuǎn)型。

一、核能公眾溝通政策執(zhí)行的分析框架

史密斯政策執(zhí)行過程模型，是美國學者史密斯（T.B.Smith）于1973年在其《政策執(zhí)行過程》一文中首次提出的一個分析政策執(zhí)行因素及其生態(tài)關系的理論模型[1]。他認為影響政策執(zhí)行的因素分為四個方面：理想化的政策、執(zhí)行機構、目標群體及環(huán)境因素，如圖1所示。

我國核能公眾溝通政策的執(zhí)行是一個長期的復雜的動態(tài)系統(tǒng)，涉及政策本身、執(zhí)行機構、目標群體、政策環(huán)境等多方面的利益博弈與協(xié)同行動，為推動核能公眾溝通工作破除困境、提高時效。本研究引入史密斯政策執(zhí)行過程模型，旨在借助該模型的分析框架深入剖析我國核能公眾溝通政策執(zhí)行的障礙性因素，探究最優(yōu)路徑。

（一）核能公眾溝通政策的狀況

1.政策的數(shù)量少、約束力有待提升

迄今為止，我國沒有關于核能公眾溝通的專項法律，相關的政策法規(guī)文件多出自國家核安全局，且形式多為工作指南、工作方案等。2018年全國人大常委會通過的《中華人民共和國核安全法》中，雖有專章論述“信息公開與公眾參與”，但是仍缺乏對核能公眾溝通工作的具體規(guī)定。總體而言，我國核能公眾溝通政策的整體數(shù)量有限，特別是立法性、全國性的法規(guī)偏少，核能公眾溝通政策缺乏權威性和剛性約束力，影響政策的最終落實。

2.缺少有效的效果評估機制

我國現(xiàn)行的核能公眾溝通政策體系中缺乏對溝通過程、結(jié)果的具體評估機制，至今仍未形成一個固化形式，國家核工局與核安全局也未出臺相應的標準和規(guī)范?！爱斚聦τ诤四芄姕贤ㄐЧ脑u估工作，主要是核能行業(yè)協(xié)會在做，但是存在著內(nèi)部評估有效性的問題，評估方法的科學性也有待考量?！保ㄔL談記錄，20210907ZZ）。

（二）核能公眾溝通政策執(zhí)行機構的現(xiàn)狀分析

1.政策執(zhí)行主體權責模糊，缺乏統(tǒng)一的牽頭機構

目前，國家沒有在相關文件中明確說明核能公眾溝通的直屬主管部門，專家也指出：“沒有上下級的隸屬關系時，很難去指揮他人，除非國家明確某一個部委確實要牽頭。”（訪談記錄，20210924DD）。基于此，國家建立了核應急協(xié)調(diào)委，是專門針對核事故應急的專家委，但是各政策執(zhí)行主體的思想仍未統(tǒng)一。同時相關學者提出：“事情發(fā)展到一定階段時，領導人會根據(jù)事情定位、演變程度的不同定牽頭單位?！保ㄔL談記錄，20210913ZZ）。但是在核能公眾溝通政策的執(zhí)行中，國家層面仍缺乏明確的牽頭單位以及清晰的權責界定和級別協(xié)調(diào)，“比如國家核安全局是民用核設施的安全監(jiān)管單位，能源局是核電的發(fā)展單位，我們做的特種設備屬于空白地帶，核安全監(jiān)管本身不涉及這些常規(guī)。但職責交叉的消防安全可能被整個核電廠管理，核導相關的具體涉核項，核安全局也在管，所以就存在監(jiān)管職責方面的空白和交叉?！保ㄔL談記錄，20210913ZZ）。

2.政策執(zhí)行主體存在利益差異，協(xié)同行動意識不足

盡管我國已形成“中央督導、政府主導、企業(yè)作為、社會參與”的核能公眾溝通工作機制，但由于核能行業(yè)較高的風險程度和敏感程度，各主體的思想仍未統(tǒng)一。實際上不同的主體在提升公眾核能接受度方面，主要從自身利益出發(fā)，在多年的實踐中，已形成內(nèi)部統(tǒng)一的成熟運作方式，相關學者提出：“比如說，業(yè)主是挨家挨戶地去做核能公眾溝通的工作，行業(yè)協(xié)會每年會舉辦公眾溝通大會等活動，可以說現(xiàn)在方法是越來越多了，也越來越成熟，但是協(xié)作性還不夠。大家大多是從自身KPI的角度出發(fā)，還沒有完全從全國一盤棋的角度考慮問題?！保ㄔL談記錄，20210916FF）。目前各政策執(zhí)行主體由于存在利益分歧與眼界不開闊，僅僅從眼前現(xiàn)狀而未從長遠發(fā)展和全球核能發(fā)展情況出發(fā)看待問題，協(xié)同行動意識淡薄，沒有看到核能公眾溝通政策執(zhí)行中協(xié)同行動的緊迫性。不同主體間有時還會出現(xiàn)同質(zhì)競爭的現(xiàn)象。

（三）政策執(zhí)行的目標群體對政策的了解度、信任度、參與度較低

由于核領域的專業(yè)知識要求較強、核能行業(yè)從業(yè)者基本不“破圈”，導致了核能行業(yè)壁壘的存在。相關學者指出：“最根本的問題是整個社會對于核能行業(yè)的信任程度比較低，這個信任水平當然也會隨著時間的變化而發(fā)生變化?！保ㄔL談記錄，20210924DD）。同時核能公眾溝通工作的靈活性較差，行業(yè)外影響力低，公眾對核能的關注度與了解度較低，參與程度也十分有限[2]。

（四）公眾“恐核”“懼核”的輿論環(huán)境

由于科學、理性的正面輿論宣傳和引導不足，“三大核事故”成了公眾難以抹去的心理陰影;國家對于部分非科學、非理性的反核人士的觀點及言論缺乏有效應對，導致這些觀點影響了公眾對核安全的接受度;公眾權利意識和環(huán)保意識越來越強，涉核“鄰避”事件多發(fā)[3]。目前公眾缺乏較強的核能戰(zhàn)略理解力與風險擔當意識，對核安全風險的認知參差不齊，這為核能公眾溝通政策的執(zhí)行營造了一個不利的輿論環(huán)境。

同時相關專家指出：“目前公眾恐核主要是恐核設施，現(xiàn)階段有兩個特別能引起公眾敏感神經(jīng)的跟核設施相關的問題，第一個是后處理，第二個是高放廢物的最終處置。從這個角度來講目前專家學者針對恐核設施方面的公眾溝通做的是不夠的。”（訪談記錄，20210916FF），公眾“恐核”“懼核”的局面仍然存在。

三、提升核能公眾溝通政策執(zhí)行力的路徑探索

（一）健全法律法規(guī)，強化政策指引

黨的十九大報告明確指出“全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系”[4]。針對我國核能公眾溝通政策的薄弱現(xiàn)狀，健全法律法規(guī)是必要舉措。首先需要提高核能公眾溝通政策的立法層次和立法面， 注重頂層設計和系統(tǒng)性， 在國家層面上以法律的形式明確核能公眾溝通項目開展的具體內(nèi)容與流程、各執(zhí)行主體的責任與地位、目標群體的特性等，通過立法從整體上對核能公眾溝通政策的運行、監(jiān)督、評估的全過程進行系統(tǒng)性的規(guī)范，增強其法律約束力與執(zhí)行效力。

其次，各地方政府也要根據(jù)法律制定出臺有關地方性法律法規(guī)的實施細則與相應的規(guī)范性文件，使核能公眾溝通政策的落實進一步明確化與規(guī)范化。相關專家也提到過：“我想要介紹一個文件，簡稱為《國家環(huán)境人權監(jiān)管信息公開方案》，方案第七條就規(guī)定了要加強政策解讀和輿論引導，對于政府所發(fā)布的相關材料信息并予以解讀，并向全體群眾公示，同時發(fā)布以后要密切跟蹤輿情，持續(xù)開展解讀及時回應公眾?！保ㄔL談記錄，20210913ZZ）。逐步形成以國家和地方性法律法規(guī)為主、部委規(guī)章和地方性規(guī)章為輔的配套完善的核能公眾溝通法規(guī)體系， 強化政策指引。

（二）制定權責清單，推動多元協(xié)同共治

當前，核能公眾溝通政策的各執(zhí)行主體尚未形成合力，所以需要政府作為牽頭者進行力量整合。政府在該體系中主要扮演“領導者”的角色，總攬大政方針，制定溝通規(guī)劃及權責清單。在政府規(guī)劃制定完畢后，企事業(yè)單位、社會組織及專家學者需要及時進行研討，重視信息公開和平等對話，依據(jù)權責清單選定合作策略。這一體系的特點是政府牽頭施壓且權責可視化，這在一定程度上化解了利己主義和利益沖突問題，避免發(fā)生相互推諉任務重復的情況，實現(xiàn)資源最大程度的合理配置。

（三）創(chuàng)新政策執(zhí)行方式，凝聚執(zhí)行合力

在核能公眾溝通政策的具體執(zhí)行中，可以通過引入?yún)f(xié)同工具來突破政策傳遞、運行、監(jiān)督、評估的技術壁壘。各政策執(zhí)行主體積極運用信息技術與工具，構建信息云平臺，突破以往技術壁壘造成的政策傳遞與理解的信息脫節(jié)和各主體之間無效溝通等問題[4]。由于政府在核能公眾溝通上具有資源和技術優(yōu)勢，應主動承擔分享及協(xié)調(diào)的責任，為政策執(zhí)行方式的創(chuàng)新提供新路徑和新空間。

在核能公眾溝通政策執(zhí)行中，各執(zhí)行主體必須培育組織層面的協(xié)同文化，進行層級與水平滲透，使各方主體認識到協(xié)同合作的優(yōu)勢，加強溝通能力與協(xié)作能力，實現(xiàn)1+1>2的理想效果。

四、結(jié)語

“雙碳”背景下核能公眾溝通是解決中國核能發(fā)展問題的必然之選、必須之策。借助史密斯政策執(zhí)行過程模型，我們可以發(fā)現(xiàn)核能公眾溝通政策體系本身具有的限制性、政策執(zhí)行機構的混亂、各主體缺乏協(xié)同意識、公眾的“恐核”“懼核”情緒等因素都會對核能公眾溝通政策的執(zhí)行產(chǎn)生阻礙作用。

因此，應健全核能公眾溝通政策的法律法規(guī)，強化政策指引機制;制定權責清單，推動多元主體協(xié)同共治;創(chuàng)新核能公眾溝通政策的執(zhí)行機制，凝聚各政策執(zhí)行主體的合力，推動我國形成良性的核能公眾溝通政策環(huán)境，促進核能良性發(fā)展且能源結(jié)構優(yōu)化。

參考文獻：

[1]Thomas B.Smith.The Police Implementation Process[J].PolicyScience，1973，（4）.

[2]葉琳.新時代協(xié)力共創(chuàng)“五制并行”核能公眾溝通模式的思考[J].世界環(huán)境，2019（6）：62-65.

[3]宋培峰.核能行業(yè)呼喚公眾溝通長效協(xié)同機制[N].中國能源報，2019-10-30（3）.

[4]習近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會注意偉大勝利：在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

基金項目：本文系：“中國礦業(yè)大學（北京）大學生創(chuàng)新訓練項目資助”和“中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助”項目編號：202108023

作者簡介：楊靜（2000-），女，北京海淀區(qū)，本科，研究方向：行政管理。