惠州市水土保持現(xiàn)狀及對策建議

滿小軍

(惠州市水土保持監(jiān)督監(jiān)測站，廣東 惠州 516000)

惠州市地處廣東省東南部、珠江三角洲東北、東江中下游，北依九連山，南臨南海，為粵東平行嶺谷的西南端，總土地面積1.13萬km2，其中低山、丘陵面積占全市土地面積的33.7%。全市人口604.29萬人。多年平均降水量1 879.2 mm。珠江一級支流東江在惠州中部貫穿西東，森林覆蓋率61.71%，自然生態(tài)環(huán)境良好。按照廣東省委、省政府對惠州提出的“生態(tài)建設要保持領先地位”的要求，惠州市積極開展生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護，壓實水土流失預防和治理工作責任，取得了顯著成效。

1 水土保持現(xiàn)狀

1.1 水土流失情況

惠州市有惠東、博羅和龍門3個縣屬國家級水土流失重點預防區(qū)，占全市土地面積的76.3%。根據廣東省水土流失遙感調查，2010年惠州市水土流失面積1 232.06 km2，占全省水土流失面積20 655.22 km2的5.96%，占惠州市土地面積的10.9%。2020年水土流失動態(tài)監(jiān)測顯示，惠州市水土流失面積1 117.31 km2，占全省水土流失面積17 636.4 km2的6.34%，占惠州市土地面積的9.89%，見表1。

表1 惠州市各縣(區(qū))水土流失面積統(tǒng)計

從水土流失面積變化來看，2010—2020年，全市水土流失面積減少9.31%，減少面積為114.75 km2；水土保持率從89.10%提高到90.11%?；蓐?、惠東、龍門縣(區(qū))水土流失面積分別減少22.70%、41.49%、5.79%；惠城區(qū)和博羅縣水土流失面積分別增加了50.68%和35.15%。究其原因主要是惠城區(qū)(含仲愷高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū))、博羅縣經濟建設的快速發(fā)展，加上廣汕客運專線、贛深客運專線、武深高速新豐至博羅段、河惠莞高速惠州平潭至潼湖段、西氣東輸閩粵支干線(廣州至潮州段)等一批國家級和省級線性工程穿境而過，大量的項目建設增加了地表擾動，使水土流失面積相應增加。

從土壤侵蝕強度變化分析，2020年全市輕度、劇烈侵蝕面積較2010年分別上升2.82%和140.20%，中度、強烈、極強烈侵蝕面積分別下降39.82%、49.01%、44.28%。2015、2020年全市水土流失面積分別較上一個五年下降6.41%、3.11%。在全市水土流失總面積逐漸減少的情況下，輕度和劇烈水土流失面積反而增加，主要是人為侵蝕管控和自然侵蝕治理后，中度、強烈和極強烈水土流失面積逐步恢復為輕度；另外，生產建設項目和坡地開發(fā)等經濟建設的快速發(fā)展，加快了劇烈擾動的侵蝕強度，見表2。

表2 惠州市各侵蝕強度水土流失面積統(tǒng)計

1.2 水土保持工作情況

一是通過地方立法和部門規(guī)范性文件，加大對生產建設項目揚塵污染防治和水土保持監(jiān)管力度。《惠州市揚塵污染防治條例》于2021年1月1日開始施行?！痘葜菔兴帘３忠?guī)劃(2016—2030年)》和《惠州市水土流失重點防治區(qū)劃分》經惠州市人民政府批復公告，明確了水土流失易發(fā)區(qū)范圍和水土保持區(qū)劃，并用于生產建設項目水土保持方案編報審批。市水利局出臺了《惠州市水務局關于生產建設項目水土保持方案技術審查管理的暫行規(guī)定》《惠州市水務局關于生產建設項目水土保持方案技術審查市場化改革的實施辦法》《惠州市水務局水土保持監(jiān)督管理制度》和《惠州市水務局生產建設項目水土保持方案審批及水土保持設施驗收核查雙隨機抽查實施細則(試行)》等規(guī)范性文件，初步形成了較為完善的水土保持監(jiān)督管理體系。

二是通過重要水源地和水土流失嚴重區(qū)的預防保護加快實施水土流失綜合治理。實施了重要水源地白盆珠水庫[大(1)型]水土流失綜合治理工程一期、二期和林相改造工程，完成了7宗小流域綜合治理工程，綜合治理河長82 km，治理水土流失面積91.85 km2，總投資約2.77億元，防洪、蓄水、保土效益顯著。其中，金山河小流域和水環(huán)境綜合整治工程榮獲住建部“中國人居環(huán)境范例獎”。2016—2020年，各級各部門大力開展水土保持生態(tài)建設，采取工程措施、植物措施、封禁治理措施和其他措施相結合的方式，累計新增治理水土流失面積437.03 km2，有效減少了土壤流失量，新增水土流失面積得到有效治理，治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

三是通過建立水土保持監(jiān)測站點和健全水土保持監(jiān)督管理機構，強化水土流失監(jiān)測和水土保持監(jiān)管。在國家級水利風景區(qū)白盆珠水庫建立了國家水土保持監(jiān)測網絡和信息系統(tǒng)建設二期站點惠東縣白盆珠坡面徑流觀測場，監(jiān)測花崗巖風化殼母質上分化的赤紅壤水力侵蝕情況，持續(xù)為國家和廣東省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測提供水土流失和水土保持狀況監(jiān)測基礎數(shù)據。成立了公益一類事業(yè)單位惠州市水土保持監(jiān)督監(jiān)測站，加掛廣東省水土保持監(jiān)測站惠州分站牌子，負責全市水土保持宣傳、水土流失監(jiān)測和生產建設項目水土保持監(jiān)管工作。

2 水土保持工作存在的短板弱項

2.1 水土保持頂層規(guī)劃設計有待加強

2018年水利部、國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合印發(fā)了《關于開展全國水土保持規(guī)劃實施情況考核評估工作的通知》，2019年廣東省印發(fā)了《廣東省水土保持目標責任考核辦法(試行)》，明確了各級政府應履行水土保持職責，完成年度水土流失防治責任目標，并將水土保持目標責任考核納入市級人民政府考核。從近幾年考核情況來看，因缺少頂層規(guī)劃設計，并未形成各級政府主導、部門落實、社會參與的水土保持工作局面。一是沒有充分發(fā)揮政府牽頭抓總的作用，如在水土保持項目實施、監(jiān)督管理、資金保障、組織發(fā)動等方面的領導作用；二是多部門協(xié)調機制不健全，未形成多部門齊抓共管格局；三是水土保持目標責任考核機制不完善，目前廣東省水土保持目標責任考核僅對各市級人民政府開展考核，縣(區(qū))水土保持工作是市級水土保持目標責任考核的重要組成部分，而市級未對縣(區(qū))級人民政府進行考核，水土保持目標責任存在上緊下松、上熱下冷的現(xiàn)象。

2.2 水土保持監(jiān)督管理制度亟待完善

現(xiàn)行水土保持法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件數(shù)量大、新老交替多，水利部規(guī)范性文件與廣東省地方性法規(guī)部分規(guī)定不一致，且部分事項具體內容不明確，沒有統(tǒng)一的標準，如水利部和地方水土保持方案編報條件、水土保持監(jiān)測條件、水土保持補償費計征繳納時限等不一致，使市、縣(區(qū))水行政主管部門在生產建設項目水土保持監(jiān)督管理過程中執(zhí)行難度大，容易出現(xiàn)偏差。目前，惠州市制定的規(guī)范性文件部分內容與現(xiàn)行水利部文件規(guī)定的不相適應，亟待補充、修改或廢止；水土保持監(jiān)督管理與營商環(huán)境不相適應，亟待出臺符合惠州市營商環(huán)境的“放管服”綜合性水土保持管理制度；水土保持監(jiān)管管理和執(zhí)法人員業(yè)務能力與新時期水土保持工作要求不相適應，亟待提升監(jiān)督管理和執(zhí)法人員的業(yè)務素質。

2.3 水土流失綜合治理步伐有待加快

治理思路有待轉變，應堅持山水林田湖草沙綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，充分將改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境，促進產業(yè)生態(tài)協(xié)同提升作為水土流失治理的思路。治理步伐有待加快，全市小流域綜合治理項目、生態(tài)清潔小流域和水土流失綜合治理項目沒有系統(tǒng)摸排規(guī)劃，完成實施方案(初步設計)的儲備項目少。治理成效不顯著，水土保持生態(tài)治理模式單一，治理模式主要為傳統(tǒng)的河道護坡護岸整治、植樹種草，與鄉(xiāng)村振興、美麗鄉(xiāng)村“清潔先行、清水治污、綠滿家園”建設銜接不夠，生態(tài)、經濟效益和示范性不顯著。

2.4 監(jiān)測信息化能力和水平亟待提高

坡面徑流場監(jiān)測設施、設備老化，監(jiān)測內容單一，只能監(jiān)測降雨、泥沙、土壤含水率和植被信息4項指標，監(jiān)測過程中數(shù)據采集、傳遞、接收和分析處理的手段落后，且不具備信息化升級改造、小流域控制站和綜合觀測場建設條件。信息化在水土保持監(jiān)測和生產建設項目現(xiàn)場檢查、水土保持工程實施情況監(jiān)督檢查、監(jiān)督執(zhí)法工作中的應用不夠廣泛，監(jiān)測和信息化人才嚴重缺乏，業(yè)務能力和水平不能適應新形勢下水土保持工作要求。

3 對策建議

3.1 抓好頂層規(guī)劃設計

頂層設計是指引。各級政府、部門應按照“預防為主、保護優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學管理、注重效益”的水土保持工作方針，抓好水土保持頂層規(guī)劃設計，致力高位推動，強化部門協(xié)同發(fā)力，構建科學治理體系，全面抓好《惠州市水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》落地落細落實。首先，應從市人民政府層面高位推進水土保持工作，建立市人民政府領導牽頭的水土保持部門工作協(xié)調機制，以及會議制度、報告制度和聯(lián)合工作組制度，通過政策研判、會商分析、督促指導等方式，協(xié)調解決全市水土保持工作存在的突出問題。其次，應統(tǒng)籌謀劃山水林田湖草沙綜合性、系統(tǒng)性治理，梳理整合自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設、農業(yè)農村、水利和林業(yè)等部門生態(tài)保護修復治理資源；通過調整土地利用結構、強化生態(tài)環(huán)境保護修復、調配水資源供應、優(yōu)化農林產業(yè)配置，綜合開展山水林田湖草沙系統(tǒng)生態(tài)治理，建立合理的資源—生態(tài)—經濟復合體系，實現(xiàn)水土資源合理利用、生態(tài)環(huán)境保護修復和經濟社會高質量發(fā)展。最后，應結合廣東省水土保持目標責任考核，完善市對縣(區(qū))人民政府水土保持工作考核的機制，將水土保持目標責任工作內容與縣(區(qū))人民政府工作考核掛鉤，發(fā)揮上下聯(lián)動、同頻共振的效應。

3.2 完善水土保持制度建設

制度保障是關鍵。通過完善工作機制，推動水土保持工作協(xié)調更順暢、監(jiān)管更有效、宣傳更到位。一要加快綜合性、規(guī)范性文件《惠州市生產建設項目水土保持管理制度》的制定，為市、縣(區(qū))水土保持管理和生產建設項目服務提供科學、規(guī)范、統(tǒng)一的工作指引；二要通過線上線下培訓、現(xiàn)場講解觀摩，提高水土保持監(jiān)管和執(zhí)法人員業(yè)務能力，抓好已出臺的強監(jiān)管系列制度的執(zhí)行，認真學好、用好、宣傳好制度，嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作，切實把各項制度要求落到實處，轉化為監(jiān)管效能；三要通過各種媒體媒介，以短視頻、標語、知識競賽等形式，多舉措、多形式大力宣傳水土保持法律法規(guī)和“放管服”改革工作，營造濃厚的水土保持社會氛圍，進一步提高生產建設單位和個人守法、預防和治理水土流失的意識。

3.3 夯實水土流失預防保護和綜合治理

綜合治理是基礎。保水固土是水土流失區(qū)域基礎設施建設、產業(yè)開發(fā)的基礎，應充分學習省內外小流域綜合治理和生態(tài)清潔小流域建設理念和經驗，以小流域為單元，丘陵崗地水土流失為重點，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境，充分利用豐富的水熱資源和植物資源，發(fā)展適宜當?shù)氐膬?yōu)質高效農林果業(yè)。一是以全市整體推進的粵港澳大灣區(qū)東江西枝江流域山水林田湖草沙一體化保護和修復工程項目為契機，加大對生態(tài)脆弱區(qū)域的生態(tài)預防保護和自然侵蝕(面蝕、溝蝕、崩崗)嚴重區(qū)的水土流失綜合整治。二是河流源頭區(qū)、重要水源地的生態(tài)林、水源涵養(yǎng)林等公益林內存在自然水土流失的，要推動水利部門與林業(yè)部門共同開展封禁治理，通過自然修復、人工補植和封禁管控的方式恢復和改善林草植被覆蓋情況，提高林草植被的水源涵養(yǎng)和土壤保持能力。三是結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、美麗鄉(xiāng)村建設及各流域實際，謀劃開展好“自選動作”，努力抓好各具特色的農村環(huán)境、產業(yè)提升工程。在生態(tài)環(huán)境較脆弱、基礎設施較薄弱的區(qū)域統(tǒng)籌推進山水林田路小流域綜合治理；在水源區(qū)、城鎮(zhèn)周邊有條件的區(qū)域打造一批生態(tài)清潔小流域示范工程；在惠東縣局部地區(qū)穩(wěn)步推進崩崗綜合整治，以點帶面逐步推廣實施，為惠州生態(tài)文明城市建設夯實基礎。

3.4 提升水土保持監(jiān)測和信息化建設

信息化是手段。運用信息化手段提升水土保持監(jiān)測能力與水平，提高工作效率和數(shù)據準確性。第一，按照水利部水土保持監(jiān)測站點優(yōu)化布局要求，對現(xiàn)有坡面徑流場遷址重建，監(jiān)測設施、設備全部升級為自動化，監(jiān)測指標由原來的4項增加到6項，并建設標準化小流域控制站1處，增加監(jiān)測指標5項，形成標準化管理、信息化建設、規(guī)范化監(jiān)測的綜合性觀測場。第二，結合“國家級水利風景區(qū)”白盆珠水庫水土流失治理情況，開展水土保持科學研究和科普試驗，推動惠州市水土保持科技示范園區(qū)建設。第三，引進監(jiān)測和信息化人才，建立信息化管理制度，完善管理、監(jiān)測人員配置，加強技術人員培訓、儀器設備維護和數(shù)據采集整編，抓好信息數(shù)據的審核，提升監(jiān)測站點監(jiān)測水平、能力和監(jiān)測成果的數(shù)據質量。