深圳市水土保持薄弱環(huán)節(jié)及發(fā)展對策

趙鳳偉，黨晨席，高金暉

(深圳市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計院股份有限公司，廣東 深圳518000)

深圳地形以平原和臺地為主，年均降水量1 966 mm。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，深圳人口密度達(dá)8 791人/km2，已成為全國人口密度最大的城市，是全國“最擠”之城。同比全國一線城市北京、上海、廣州等，深圳具有降水量大、暴雨天數(shù)多、地貌復(fù)雜、水土流失風(fēng)險大等特點。深圳與北京、上海、廣州的山地占比、年均降水量見圖1。

圖1 深圳與北京、上海、廣州的山地占比、年均降水量

深圳市生產(chǎn)建設(shè)項目具有點多面廣、強度大的特點。在《深圳市國土空間總體規(guī)劃(2020—2035年)》中，深圳市建設(shè)用地規(guī)模將進(jìn)一步擴大，建設(shè)強度將繼續(xù)加大。隨著建設(shè)用地的增加，城市植被覆蓋率繼續(xù)下降，水土涵養(yǎng)能力削弱，加之深圳降水量大、山地多，地表徑流量大，水土流失風(fēng)險高，導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失“致黃”“致澇”問題頻繁發(fā)生，社會敏感性增強。以上是當(dāng)前深圳城市水土保持面臨的一個新的挑戰(zhàn)。

1 存在問題

1.1 “致黃”問題

深圳市生產(chǎn)建設(shè)項目數(shù)量眾多，年均在建項目超過千余項，且分布廣泛，生產(chǎn)建設(shè)項目施工場地的水土流失是泥沙主要來源。截至2020年底，人為水土流失面積45.27 km2[1]，占深圳市水土流失總面積的77.70%。在深圳以赤紅壤為主的土壤環(huán)境下，易造成水土流失“致黃”問題。隨著城市建設(shè)強度的加大，“致黃”問題有擴大之勢。

2018年至今，深圳市累計投入1 400多億元，用4年多時間補齊了水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施短板，全市域基本消除了黑臭水體，水環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)了歷史性、根本性、整體性的好轉(zhuǎn)。但隨著生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失“致黃”， 大量泥沙進(jìn)入河道及管網(wǎng)，造成淤積后，相應(yīng)的損失是無法預(yù)見的，不僅清淤成本、管理成本增加，且隨著河道行洪斷面的縮小，河湖水體自凈能力下降，治污成本也提高了，正可謂“預(yù)防有價、損失無價”。

1.2 城市“內(nèi)澇”風(fēng)險增加

生產(chǎn)建設(shè)項目施工產(chǎn)生的水土流失使市政管網(wǎng)、排洪設(shè)施淤積，部分項目導(dǎo)致集雨片區(qū)排水系統(tǒng)路徑變化。在高強度降水條件下，一旦遭遇暴雨、強暴雨的襲擊，路面積水成倍增加，會加大城市內(nèi)澇風(fēng)險。城市內(nèi)澇不僅影響交通運行及市民的出行安全，還可能損壞基礎(chǔ)設(shè)施，加大周邊區(qū)域水土流失風(fēng)險。

2 水土保持薄弱環(huán)節(jié)

2.1 管控模式精準(zhǔn)化不足

以防治責(zé)任范圍為管控單元的“點式監(jiān)管”模式，不符合水土流失系統(tǒng)防控的原則。同比其他行業(yè)監(jiān)管模式，如土地利用規(guī)劃、排水流域分區(qū)、海綿空間管控規(guī)劃等，均進(jìn)行了管控單元劃分，而目前深圳市僅有水土保持區(qū)劃及水土保持方案審批權(quán)限劃分，水土流失管控單元劃分不夠精細(xì)，管理職責(zé)有待進(jìn)一步明確。

2.2 管控環(huán)節(jié)預(yù)防作用不夠

工程施工周期各環(huán)節(jié)存在約束力不強、覆蓋面不廣等問題，缺乏系統(tǒng)治理理念，水土流失整體防控效果不顯著。從水土流失監(jiān)管全周期來看：方案審批方面，生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批(備案)較成熟，但對先進(jìn)的水土保持理念采納度較低；水土保持后續(xù)設(shè)計方面，措施設(shè)計落實率雖逐漸提升，但是后續(xù)設(shè)計監(jiān)管還需加強；水土保持施工監(jiān)管方面，目前采用的“專項檢查+日常巡查+雙隨機抽查”以及“汛前檢查+汛期重點關(guān)注+汛后整改”的監(jiān)管形式，管控環(huán)節(jié)預(yù)防作用不夠；水土保持設(shè)施專項驗收方面，存在水土保持目的性不強、防治效果難判定的弊端。

從發(fā)現(xiàn)水土流失事件，到溯源、監(jiān)管，再到追責(zé)、執(zhí)法，形成了水土流失監(jiān)管的“全鏈條”。然而，目前各在建項目多缺乏實時智慧監(jiān)管舉措，導(dǎo)致水土流失事件溯源難，全市生產(chǎn)建設(shè)項目“水土流失事件溯源”模式屬于補救型，預(yù)防作用弱；強降雨時，水土流失發(fā)生快，加之缺乏快速溯源的分級、分類監(jiān)管體系，導(dǎo)致流失源監(jiān)管滯后。簡要來講，目前水土流失“全鏈條”監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏強預(yù)防和廣覆蓋面，智慧化手段不足，缺少精準(zhǔn)、快速、智能的監(jiān)管技術(shù)支撐。

2.3 技術(shù)措施滯后

在暴雨強、工地多、工期緊的客觀條件下，目前水土保持措施類型少、標(biāo)準(zhǔn)低、低碳循環(huán)不足。在施工期采取的泥沙、徑流防控措施中，排水措施容易造成淤積；沉沙措施沉淀周期短；常規(guī)的覆蓋措施主要材料為彩條布、塑料薄膜、防塵網(wǎng)等，存在易損、抗沖性能差的弊端；攔擋措施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，防護(hù)效果不佳。因此，目前水土保持措施難以系統(tǒng)地、有效地防控“強暴雨、強施工”條件下的水土流失。

2.4 共管意識不強

(1)目前水土保持監(jiān)管過于依賴水務(wù)部門，缺少水務(wù)部門、政府其他相關(guān)部門、參建單位間的聯(lián)動協(xié)同共管機制。

(2)水土保持懲戒制度執(zhí)行困難。從《中華人民共和國水土保持法》《廣東省水土保持條例》等，到《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》及相關(guān)管理規(guī)定的制定，水土保持法規(guī)制度體系已較完整，但在水土流失事件處罰中仍存在責(zé)任義務(wù)難界定、執(zhí)行力度不足、執(zhí)法困難等問題。雖然2020年發(fā)布的《水利部辦公廳關(guān)于實施生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》(辦水?！?020〕157號)，對各參建單位有明確的水土保持責(zé)任清單和問責(zé)規(guī)定，但目前水土流失事件的處罰執(zhí)行仍處于“警示性、選擇性”狀態(tài)，難以全面覆蓋，發(fā)揮震懾力。

3 發(fā)展對策

城市水土保持已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新時期，所謂“變則通，通則久”，“轉(zhuǎn)變”成為水土保持工作的新主題。針對現(xiàn)有城市水土保持存在的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)理清新時期水土保持的發(fā)展思路，探尋水土保持發(fā)展對策的“轉(zhuǎn)變”。

(1)從建立管控標(biāo)準(zhǔn)單元探尋工作模式的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)階段水土保持監(jiān)管工作是以生產(chǎn)建設(shè)項目為抓手，以點對點管理且以事后監(jiān)管為主的工作模式。針對此種情況，可以流域或街道為管控標(biāo)準(zhǔn)單元，以全市為一級管控單元，實現(xiàn)深圳的全域管控；再以各大流域系統(tǒng)為二級管控單元，實現(xiàn)流域管控；最后以街道或細(xì)分的小流域為三級管控單元，實現(xiàn)單元管控。實施標(biāo)準(zhǔn)單元管控，可完成由單個項目管控向單元管控、流域管控，進(jìn)而向全域管控的轉(zhuǎn)變，同時水土保持工作模式也可實現(xiàn)從事后監(jiān)管向事前有預(yù)防、事中能處置、事后可跟蹤的工作模式轉(zhuǎn)變。深圳標(biāo)準(zhǔn)單元管控路徑見圖2。

圖2 深圳標(biāo)準(zhǔn)單元管控路徑

(2)從完善全周期全鏈條智慧監(jiān)管體系探尋監(jiān)管體系的轉(zhuǎn)變。通過衛(wèi)星遙感影像、無人機攝影、SS水質(zhì)監(jiān)測、視頻監(jiān)控、AI智能識別等技術(shù)手段，構(gòu)建“空-天-地”一體化智慧監(jiān)管體系，完成防治責(zé)任范圍、水土保持措施實施情況、水土流失情況等信息自動計算，實現(xiàn)水土保持監(jiān)管關(guān)鍵要素由定性化分析向定量化判斷轉(zhuǎn)變，滿足新形勢下監(jiān)管工作需求。

(3)從提升水土保持智能化監(jiān)管手段探尋監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)的人工巡查向“自動判別+人工輔助”監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)變。通過監(jiān)控點、視頻圖像感知、無人機攝影，監(jiān)管手段從以人工巡查為主逐漸向平臺智能自動判別為主、人工為輔轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)精準(zhǔn)化、精細(xì)化、無人化監(jiān)管。

(4)從創(chuàng)新水土保持措施探尋技術(shù)措施的轉(zhuǎn)變。結(jié)合智慧工地，將水土保持措施進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化配置，即以單位面積進(jìn)行量化配置。對排水、沉沙措施采用裝配式配置，使措施布設(shè)得更高效；覆蓋措施則應(yīng)采用更耐用、防水效果更好的防水土工布，并加大對新材料的探索，以規(guī)避舊材料易損、抗沖性能差的劣勢，同時加大擾動土地覆蓋的范圍，做到應(yīng)蓋盡蓋；攔擋措施采用生態(tài)材料，提高材料重復(fù)利用率，強化環(huán)保、生態(tài)理念，做到應(yīng)擋盡擋、能用盡用。另外，將海綿城市措施與水土保持措施融合，達(dá)到節(jié)約用水、減少面源污染、改善生態(tài)環(huán)境的目的，以此完成從傳統(tǒng)的排水、沉沙、攔擋、覆蓋等措施向標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化、裝配式措施的轉(zhuǎn)變。

(5)從加強單位間聯(lián)動協(xié)同共管機制探尋監(jiān)管格局的轉(zhuǎn)變。從加大參建單位普法力度、常態(tài)化政府聯(lián)動機制、強化政府績效考核、多樣化社會科普示范激勵等方面，由單一的水務(wù)單位管理向多單位聯(lián)動協(xié)同共管轉(zhuǎn)變，切實做好職能聯(lián)動、齊抓共管、各盡其責(zé)，形成水土保持共管共建格局。