深圳市水土保持薄弱環(huán)節(jié)及發(fā)展對(duì)策

趙鳳偉，黨晨席，高金暉

(深圳市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)院股份有限公司，廣東 深圳518000)

深圳地形以平原和臺(tái)地為主，年均降水量1 966 mm。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，深圳人口密度達(dá)8 791人/km2，已成為全國(guó)人口密度最大的城市，是全國(guó)“最擠”之城。同比全國(guó)一線城市北京、上海、廣州等，深圳具有降水量大、暴雨天數(shù)多、地貌復(fù)雜、水土流失風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)。深圳與北京、上海、廣州的山地占比、年均降水量見(jiàn)圖1。

圖1 深圳與北京、上海、廣州的山地占比、年均降水量

深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目具有點(diǎn)多面廣、強(qiáng)度大的特點(diǎn)。在《深圳市國(guó)土空間總體規(guī)劃(2020—2035年)》中，深圳市建設(shè)用地規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大，建設(shè)強(qiáng)度將繼續(xù)加大。隨著建設(shè)用地的增加，城市植被覆蓋率繼續(xù)下降，水土涵養(yǎng)能力削弱，加之深圳降水量大、山地多，地表徑流量大，水土流失風(fēng)險(xiǎn)高，導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失“致黃”“致澇”問(wèn)題頻繁發(fā)生，社會(huì)敏感性增強(qiáng)。以上是當(dāng)前深圳城市水土保持面臨的一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

1 存在問(wèn)題

1.1 “致黃”問(wèn)題

深圳市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量眾多，年均在建項(xiàng)目超過(guò)千余項(xiàng)，且分布廣泛，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工場(chǎng)地的水土流失是泥沙主要來(lái)源。截至2020年底，人為水土流失面積45.27 km2[1]，占深圳市水土流失總面積的77.70%。在深圳以赤紅壤為主的土壤環(huán)境下，易造成水土流失“致黃”問(wèn)題。隨著城市建設(shè)強(qiáng)度的加大，“致黃”問(wèn)題有擴(kuò)大之勢(shì)。

2018年至今，深圳市累計(jì)投入1 400多億元，用4年多時(shí)間補(bǔ)齊了水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施短板，全市域基本消除了黑臭水體，水環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)了歷史性、根本性、整體性的好轉(zhuǎn)。但隨著生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失“致黃”， 大量泥沙進(jìn)入河道及管網(wǎng)，造成淤積后，相應(yīng)的損失是無(wú)法預(yù)見(jiàn)的，不僅清淤成本、管理成本增加，且隨著河道行洪斷面的縮小，河湖水體自凈能力下降，治污成本也提高了，正可謂“預(yù)防有價(jià)、損失無(wú)價(jià)”。

1.2 城市“內(nèi)澇”風(fēng)險(xiǎn)增加

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目施工產(chǎn)生的水土流失使市政管網(wǎng)、排洪設(shè)施淤積，部分項(xiàng)目導(dǎo)致集雨片區(qū)排水系統(tǒng)路徑變化。在高強(qiáng)度降水條件下，一旦遭遇暴雨、強(qiáng)暴雨的襲擊，路面積水成倍增加，會(huì)加大城市內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。城市內(nèi)澇不僅影響交通運(yùn)行及市民的出行安全，還可能損壞基礎(chǔ)設(shè)施，加大周邊區(qū)域水土流失風(fēng)險(xiǎn)。

2 水土保持薄弱環(huán)節(jié)

2.1 管控模式精準(zhǔn)化不足

以防治責(zé)任范圍為管控單元的“點(diǎn)式監(jiān)管”模式，不符合水土流失系統(tǒng)防控的原則。同比其他行業(yè)監(jiān)管模式，如土地利用規(guī)劃、排水流域分區(qū)、海綿空間管控規(guī)劃等，均進(jìn)行了管控單元?jiǎng)澐?，而目前深圳市僅有水土保持區(qū)劃及水土保持方案審批權(quán)限劃分，水土流失管控單元?jiǎng)澐植粔蚓?xì)，管理職責(zé)有待進(jìn)一步明確。

2.2 管控環(huán)節(jié)預(yù)防作用不夠

工程施工周期各環(huán)節(jié)存在約束力不強(qiáng)、覆蓋面不廣等問(wèn)題，缺乏系統(tǒng)治理理念，水土流失整體防控效果不顯著。從水土流失監(jiān)管全周期來(lái)看：方案審批方面，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批(備案)較成熟，但對(duì)先進(jìn)的水土保持理念采納度較低；水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)方面，措施設(shè)計(jì)落實(shí)率雖逐漸提升，但是后續(xù)設(shè)計(jì)監(jiān)管還需加強(qiáng)；水土保持施工監(jiān)管方面，目前采用的“專(zhuān)項(xiàng)檢查+日常巡查+雙隨機(jī)抽查”以及“汛前檢查+汛期重點(diǎn)關(guān)注+汛后整改”的監(jiān)管形式，管控環(huán)節(jié)預(yù)防作用不夠；水土保持設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收方面，存在水土保持目的性不強(qiáng)、防治效果難判定的弊端。

從發(fā)現(xiàn)水土流失事件，到溯源、監(jiān)管，再到追責(zé)、執(zhí)法，形成了水土流失監(jiān)管的“全鏈條”。然而，目前各在建項(xiàng)目多缺乏實(shí)時(shí)智慧監(jiān)管舉措，導(dǎo)致水土流失事件溯源難，全市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“水土流失事件溯源”模式屬于補(bǔ)救型，預(yù)防作用弱；強(qiáng)降雨時(shí)，水土流失發(fā)生快，加之缺乏快速溯源的分級(jí)、分類(lèi)監(jiān)管體系，導(dǎo)致流失源監(jiān)管滯后。簡(jiǎn)要來(lái)講，目前水土流失“全鏈條”監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏強(qiáng)預(yù)防和廣覆蓋面，智慧化手段不足，缺少精準(zhǔn)、快速、智能的監(jiān)管技術(shù)支撐。

2.3 技術(shù)措施滯后

在暴雨強(qiáng)、工地多、工期緊的客觀條件下，目前水土保持措施類(lèi)型少、標(biāo)準(zhǔn)低、低碳循環(huán)不足。在施工期采取的泥沙、徑流防控措施中，排水措施容易造成淤積；沉沙措施沉淀周期短；常規(guī)的覆蓋措施主要材料為彩條布、塑料薄膜、防塵網(wǎng)等，存在易損、抗沖性能差的弊端；攔擋措施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，防護(hù)效果不佳。因此，目前水土保持措施難以系統(tǒng)地、有效地防控“強(qiáng)暴雨、強(qiáng)施工”條件下的水土流失。

2.4 共管意識(shí)不強(qiáng)

(1)目前水土保持監(jiān)管過(guò)于依賴水務(wù)部門(mén)，缺少水務(wù)部門(mén)、政府其他相關(guān)部門(mén)、參建單位間的聯(lián)動(dòng)協(xié)同共管機(jī)制。

(2)水土保持懲戒制度執(zhí)行困難。從《中華人民共和國(guó)水土保持法》《廣東省水土保持條例》等，到《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)水土保持條例》及相關(guān)管理規(guī)定的制定，水土保持法規(guī)制度體系已較完整，但在水土流失事件處罰中仍存在責(zé)任義務(wù)難界定、執(zhí)行力度不足、執(zhí)法困難等問(wèn)題。雖然2020年發(fā)布的《水利部辦公廳關(guān)于實(shí)施生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度的通知》(辦水?！?020〕157號(hào))，對(duì)各參建單位有明確的水土保持責(zé)任清單和問(wèn)責(zé)規(guī)定，但目前水土流失事件的處罰執(zhí)行仍處于“警示性、選擇性”狀態(tài)，難以全面覆蓋，發(fā)揮震懾力。

3 發(fā)展對(duì)策

城市水土保持已進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期，所謂“變則通，通則久”，“轉(zhuǎn)變”成為水土保持工作的新主題。針對(duì)現(xiàn)有城市水土保持存在的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)理清新時(shí)期水土保持的發(fā)展思路，探尋水土保持發(fā)展對(duì)策的“轉(zhuǎn)變”。

(1)從建立管控標(biāo)準(zhǔn)單元探尋工作模式的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段水土保持監(jiān)管工作是以生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目為抓手，以點(diǎn)對(duì)點(diǎn)管理且以事后監(jiān)管為主的工作模式。針對(duì)此種情況，可以流域或街道為管控標(biāo)準(zhǔn)單元，以全市為一級(jí)管控單元，實(shí)現(xiàn)深圳的全域管控；再以各大流域系統(tǒng)為二級(jí)管控單元，實(shí)現(xiàn)流域管控；最后以街道或細(xì)分的小流域?yàn)槿?jí)管控單元，實(shí)現(xiàn)單元管控。實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)單元管控，可完成由單個(gè)項(xiàng)目管控向單元管控、流域管控，進(jìn)而向全域管控的轉(zhuǎn)變，同時(shí)水土保持工作模式也可實(shí)現(xiàn)從事后監(jiān)管向事前有預(yù)防、事中能處置、事后可跟蹤的工作模式轉(zhuǎn)變。深圳標(biāo)準(zhǔn)單元管控路徑見(jiàn)圖2。

圖2 深圳標(biāo)準(zhǔn)單元管控路徑

(2)從完善全周期全鏈條智慧監(jiān)管體系探尋監(jiān)管體系的轉(zhuǎn)變。通過(guò)衛(wèi)星遙感影像、無(wú)人機(jī)攝影、SS水質(zhì)監(jiān)測(cè)、視頻監(jiān)控、AI智能識(shí)別等技術(shù)手段，構(gòu)建“空-天-地”一體化智慧監(jiān)管體系，完成防治責(zé)任范圍、水土保持措施實(shí)施情況、水土流失情況等信息自動(dòng)計(jì)算，實(shí)現(xiàn)水土保持監(jiān)管關(guān)鍵要素由定性化分析向定量化判斷轉(zhuǎn)變，滿足新形勢(shì)下監(jiān)管工作需求。

(3)從提升水土保持智能化監(jiān)管手段探尋監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)的人工巡查向“自動(dòng)判別+人工輔助”監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)變。通過(guò)監(jiān)控點(diǎn)、視頻圖像感知、無(wú)人機(jī)攝影，監(jiān)管手段從以人工巡查為主逐漸向平臺(tái)智能自動(dòng)判別為主、人工為輔轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化、精細(xì)化、無(wú)人化監(jiān)管。

(4)從創(chuàng)新水土保持措施探尋技術(shù)措施的轉(zhuǎn)變。結(jié)合智慧工地，將水土保持措施進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化配置，即以單位面積進(jìn)行量化配置。對(duì)排水、沉沙措施采用裝配式配置，使措施布設(shè)得更高效；覆蓋措施則應(yīng)采用更耐用、防水效果更好的防水土工布，并加大對(duì)新材料的探索，以規(guī)避舊材料易損、抗沖性能差的劣勢(shì)，同時(shí)加大擾動(dòng)土地覆蓋的范圍，做到應(yīng)蓋盡蓋；攔擋措施采用生態(tài)材料，提高材料重復(fù)利用率，強(qiáng)化環(huán)保、生態(tài)理念，做到應(yīng)擋盡擋、能用盡用。另外，將海綿城市措施與水土保持措施融合，達(dá)到節(jié)約用水、減少面源污染、改善生態(tài)環(huán)境的目的，以此完成從傳統(tǒng)的排水、沉沙、攔擋、覆蓋等措施向標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化、裝配式措施的轉(zhuǎn)變。

(5)從加強(qiáng)單位間聯(lián)動(dòng)協(xié)同共管機(jī)制探尋監(jiān)管格局的轉(zhuǎn)變。從加大參建單位普法力度、常態(tài)化政府聯(lián)動(dòng)機(jī)制、強(qiáng)化政府績(jī)效考核、多樣化社會(huì)科普示范激勵(lì)等方面，由單一的水務(wù)單位管理向多單位聯(lián)動(dòng)協(xié)同共管轉(zhuǎn)變，切實(shí)做好職能聯(lián)動(dòng)、齊抓共管、各盡其責(zé)，形成水土保持共管共建格局。