數(shù)字化轉(zhuǎn)型中的國家治理變化

李由君，韓卓希，喬天宇，翟 崑，邱澤奇,5,6

1.北京大學(xué) 社會學(xué)系，北京 100871

2.荷蘭萊頓大學(xué) 治理與全球事務(wù)學(xué)院，海牙13228

3.北京大學(xué) 大數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用技術(shù)國家工程實驗室，北京 100871

4.北京大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100871

5.北京大學(xué) 數(shù)字治理研究中心，北京 100871

6.北京大學(xué) 中國社會與發(fā)展研究中心，北京 100871

數(shù)字化轉(zhuǎn)型（digital transformation）是當(dāng)下個體、組織乃至國家共同面對的最宏觀的時代變遷。這場由數(shù)字技術(shù)廣泛傳播與應(yīng)用引發(fā)并塑造的變遷[1]，不僅給個體生活、組織運行帶來了顯著變化，更深刻影響著國家治理。

自黨的十八屆三中全會提出實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，關(guān)于國家治理的討論逐漸成為學(xué)界熱門。相關(guān)研究從國家治理的權(quán)力配置形態(tài)、國家治理內(nèi)容、國家治理體系結(jié)構(gòu)特征等方面提供了理論知識與實證研究成果，豐富了對國家治理實然現(xiàn)狀和應(yīng)然目標(biāo)的理解。然而，既有研究更多關(guān)注國家治理中的政府治理與社會治理，側(cè)重微觀與中觀層面的治理主體間結(jié)構(gòu)關(guān)系分析，集中于對具體的服務(wù)、管理活動進(jìn)行討論，缺乏對國家治理宏觀意涵與整體樣貌的把握。實際上，國家治理不僅涉及政府治理和社會治理中的具體活動，還包括超越具體治理活動、兼顧各行各業(yè)發(fā)展的國家整體方略、法律法規(guī)，以及處理同其他國家與國際組織關(guān)系等國際事務(wù)的國家對外戰(zhàn)略、策略。同時，與西方治理理論傾向弱化政府權(quán)威、堅持多中心取向不同，中國的國家治理概念沿襲馬克思主義的國家理論，認(rèn)為國家是公共權(quán)力的象征，國家治理本質(zhì)上是政治統(tǒng)治的“治”與政治管理的“理”的有機結(jié)合[2]，是最高權(quán)威通過行政、立法和司法機關(guān)對權(quán)力、資源進(jìn)行調(diào)配，對全社會實施管理的過程[3]。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”，同樣強調(diào)了國家治理內(nèi)涵的豐富性與全局性。

在國家治理研究中，數(shù)字化轉(zhuǎn)型也是普遍缺失的分析背景。雖然有研究關(guān)注了目前正在經(jīng)歷的數(shù)字化轉(zhuǎn)型及其對治理活動產(chǎn)生的影響，但是卻將數(shù)字化轉(zhuǎn)型限制在數(shù)字政府、智慧社區(qū)等具體領(lǐng)域，忽略了數(shù)字技術(shù)獨特特征帶來的社會系統(tǒng)化、整體化變遷[4]以及由之而來的國家治理過程、治理效果變化。

本文的目的在于分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型對宏觀層面國家治理產(chǎn)生的影響，尤其關(guān)注其中的治理效果及治理整體樣貌變化。由于國家治理概念涵蓋范圍極其廣泛，既包括治理體系、治理能力，也包括治理手段、治理內(nèi)容、治理過程和治理效果，有必要對其進(jìn)行界定。本文所討論的國家治理，一是與具體的治理過程相區(qū)別，并不涉及治理中形成的主體網(wǎng)絡(luò)、互動關(guān)系、制度規(guī)則等內(nèi)容；二是以國家為基本分析單位，分別討論一國之內(nèi)的治理效果呈現(xiàn)、國家與國家的治理比較、多國聯(lián)動中的治理訴求，試圖在突出國家治理豐富性與整體性的同時，展現(xiàn)國家治理新趨勢、拓展現(xiàn)有國家治理研究的視域。

一、治理變遷與數(shù)字技術(shù)影響

治理（governance）一詞起源于14世紀(jì)，自20世紀(jì)80年代學(xué)界研究視角從統(tǒng)治（government）向治理轉(zhuǎn)化之后開始有了特殊的含義。它側(cè)重強調(diào)多元參與主體間的互動關(guān)系，在一般意義上，指向一定范圍內(nèi)，主體如何共同建構(gòu)并維持某種有序狀態(tài)以及這種有序狀態(tài)呈現(xiàn)的結(jié)果。

治理指向秩序的形成與維持，但在秩序的維持過程中，由于治理對象——治理范圍中的社會要素、社會關(guān)系處于動態(tài)發(fā)展變化中，會逐漸積累結(jié)構(gòu)性失衡與偏差，進(jìn)而形成社會矛盾。若這些矛盾無法在原有的治理方式中消化、解決乃至造成嚴(yán)重后果，治理變遷則成為必然。治理變遷是國家治理研究的重要內(nèi)容，也是對治理問題的動態(tài)、整體層面的把握。

制度主義和社會轉(zhuǎn)型理論是治理研究中的兩條重要脈絡(luò)。制度主義包括的理論派別頗為龐雜，但無論是早期的制度主義還是新制度主義都傾向于認(rèn)為制度是影響觀念與行為的重要因素，差別在于新制度主義更強調(diào)制度的內(nèi)生性本質(zhì)，制度的形式與功能依賴它產(chǎn)生和維持的各種條件[5]。在討論治理問題時，制度主義將制度視為解釋治理機制、治理模式與治理效果的關(guān)鍵，而制度是什么，則依照討論情境有著差異化的界定。

歷史制度主義在研究國家治理時，將制度界定為“嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”，并認(rèn)為制度是推動國家歷史沿著某一路徑發(fā)展的相對穩(wěn)定和最為核心的因素之一，使治理過程、治理效果呈現(xiàn)出路徑依賴[6]。即使鮮有歷史制度主義者認(rèn)為制度是產(chǎn)生歷史效果的唯一因素，但技術(shù)要素顯然很少被納入其分析框架。同時，由于歷史制度主義強調(diào)制度的持續(xù)作用與國家發(fā)展的路徑依賴特征，在進(jìn)行國家比較時，相關(guān)分析傾向于將國家治理方式“類型化”，常常忽略了不同制度環(huán)境中的國家在面對相似問題時可能出現(xiàn)的治理共性，也在面對國家通過改革實現(xiàn)環(huán)境適應(yīng)、主動進(jìn)行治理方式調(diào)整等動態(tài)事實時失去了解釋力[3]。雖然歷史制度主義承認(rèn)歷史發(fā)展和國家治理存在持續(xù)時期和被某些“重要的關(guān)節(jié)點”打斷的斷裂時期，但是在制度主義的研究范式下，究竟什么導(dǎo)致了重要關(guān)節(jié)點的突然出現(xiàn)，治理變遷如何發(fā)生，這些問題并沒有得到很好的回答。

相較于歷史制度主義擅長解釋治理中的“不變”，波蘭尼的《大轉(zhuǎn)型》提供了理解治理的另一種思路，更適宜解釋治理中的“變化”。社會轉(zhuǎn)型理論不囿于組織或國家層面治理類型的刻畫與劃分，而是立足宏觀時代背景，探究工業(yè)社會的市場經(jīng)濟(jì)與自由資本高度發(fā)展如何帶來了經(jīng)濟(jì)要素與社會原有結(jié)構(gòu)的不適配，進(jìn)而引發(fā)不平等、社會矛盾等急需治理變遷予以回應(yīng)和解決的問題。這一思路也將技術(shù)等要素納入了分析框架，后工業(yè)社會、網(wǎng)絡(luò)社會的治理危機等相關(guān)論述均可看作隨著技術(shù)變革，社會轉(zhuǎn)型理論的繼續(xù)發(fā)展，都是從國家治理內(nèi)含的社會各個要素以及要素之間的平衡/不平衡關(guān)系的角度切入，進(jìn)而分析國家治理以及治理變遷。進(jìn)入數(shù)字時代，數(shù)字技術(shù)以及隨之而來的社會系統(tǒng)性變化，改變了原有社會的平衡狀態(tài)。數(shù)字技術(shù)已然是影響國家治理的關(guān)鍵，成為時下發(fā)展社會轉(zhuǎn)型理論，進(jìn)一步討論治理變遷不得不考慮的要素。

關(guān)于數(shù)字技術(shù)的研究始于20 世紀(jì)六七十年代[7]，隨著技術(shù)的迅猛發(fā)展和社會影響的持續(xù)擴散而成為熱門研究話題。技術(shù)進(jìn)步一向被認(rèn)為是社會變遷的重要動力，甚至被部分理論視作社會變遷的決定因素。而數(shù)字技術(shù)則具有不同于以往農(nóng)業(yè)技術(shù)、工業(yè)技術(shù)的全新特征，使其在產(chǎn)生影響時呈現(xiàn)出獨特的邏輯機制。一方面，數(shù)字技術(shù)具有靈活性和可伸縮性，即數(shù)字技術(shù)的編碼、組件、模塊可以相對輕松和低成本地更換和升級，便于其迅速地覆蓋更廣泛的物理空間[8-9]，這可稱為數(shù)字技術(shù)的“泛擴散”屬性；另一方面，數(shù)字技術(shù)具有生成性和創(chuàng)新性，即可以通過自我復(fù)制和多次迭代實現(xiàn)性能飛升與功能跨越、更宜適應(yīng)復(fù)雜環(huán)境變化，進(jìn)而實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)從一個應(yīng)用場景向另一個應(yīng)用場景的遷移[10]，這可稱為數(shù)字技術(shù)的“強適應(yīng)”屬性。

數(shù)字技術(shù)的上述屬性特征使得建立在數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上的數(shù)字化轉(zhuǎn)型在短短幾十年間滲透到了社會生活的各個領(lǐng)域。數(shù)字技術(shù)不僅是一種工具，更因工具的泛擴散屬性、強適應(yīng)屬性而成為當(dāng)下社會愈發(fā)顯著的宏觀環(huán)境。以數(shù)字技術(shù)為媒介，數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的不僅有個體對自我、對社會感知的變化，個體與社會連接狀態(tài)的變化，還有組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)計、管理方式的變化，組織間關(guān)系狀態(tài)、合作網(wǎng)絡(luò)的變化等。這些變化直接牽涉著不同層次的治理問題，并已經(jīng)引發(fā)了眾多討論。不過，無論從數(shù)字技術(shù)本身的擴散、適應(yīng)屬性還是從個體層次、組織層次社會行動之間的復(fù)雜交織狀態(tài)來看，全局性的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、廣域的數(shù)字環(huán)境最終需要由具有整體意涵、協(xié)調(diào)各個領(lǐng)域與多樣訴求的國家治理予以回應(yīng)，需要對數(shù)字化轉(zhuǎn)型如何作用于國家治理進(jìn)行充分與系統(tǒng)的討論。

如何理解數(shù)字化轉(zhuǎn)型對國家治理的作用？本文認(rèn)為主要存在兩種視角：治理過程視角和治理效果視角。治理過程視角探究治理中形成的行動主體網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，制度、技術(shù)等要素的相互作用以及規(guī)范形成；治理效果視角則關(guān)心國家治理呈現(xiàn)出的宏觀層面的總體樣貌、突出趨勢，并不涉及具體場景下的治理過程，雖然失之細(xì)節(jié)，卻能在直觀上展現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的普遍影響及其邏輯機制，也是本文的選擇。同時，本文討論的國家治理效果并不涉及對治理好或壞的評價，而是試圖呈現(xiàn)國家治理的客觀變化趨勢。國家治理涉及不同事務(wù)領(lǐng)域，比如個人事務(wù)領(lǐng)域的國家治理、社區(qū)事務(wù)領(lǐng)域的國家治理。本文將研究設(shè)定在國家事務(wù)領(lǐng)域，原因有二：一是國家事務(wù)領(lǐng)域的國家治理可以更好地展現(xiàn)國家治理的整體性，便于系統(tǒng)性、全局性地分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型的影響；二是國家事務(wù)領(lǐng)域的國家治理直接涉及國內(nèi)關(guān)系與國際關(guān)系，搭建了探索數(shù)字治理時代國內(nèi)外事務(wù)治理研究聯(lián)系與共性的最佳視域，有助于從數(shù)字時代全球治理的必要性入手補充國家治理研究的相關(guān)空白。

下文將從三個維度來討論數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的國家治理變化。第二部分聚焦國家內(nèi)部事務(wù)，以經(jīng)濟(jì)社會中部分領(lǐng)域突破了國家原有治理模式確定的發(fā)展路徑、在國家治理的薄弱環(huán)節(jié)逆勢而上、形成了改變國家發(fā)展?fàn)顟B(tài)的“新軸”為例，論證數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的國家治理效果路徑創(chuàng)新。第三部分在國家之間進(jìn)行治理比較，數(shù)字技術(shù)的獨特性以及普遍應(yīng)用使得國家內(nèi)生的制度文化不再是運用新治理方式的阻礙，為回應(yīng)數(shù)字時代新問題，不同國家出現(xiàn)采用相似治理方式的現(xiàn)象。第四部分著眼于多國之間的數(shù)字關(guān)系以及由此形成的治理需求，當(dāng)面對數(shù)字時代可能存在的無國界挑戰(zhàn)時，在主權(quán)國家框架下制定的治理規(guī)則或?qū)⒅饾u面臨失效，全球數(shù)字治理亟待發(fā)展。

二、國家發(fā)展：突破原有模式的路徑創(chuàng)新

制度主義在對組織治理效果乃至國家治理效果做出解釋時，時常以組織或國家的制度類型、治理模式為切入點。例如，Chandler[11]490-500將美國19 世紀(jì)五六十年代企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)歸因于企業(yè)管理制度的創(chuàng)新而非技術(shù)變遷；韋爾等[12]用社會政策傳統(tǒng)和國家結(jié)構(gòu)來解釋瑞典、英國和美國應(yīng)對大蕭條的恢復(fù)戰(zhàn)略差異。隨著數(shù)字時代的到來，面對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的重要拉動作用，也有研究嘗試從制度、法律等營商環(huán)境角度出發(fā)解釋各國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度差異，中國的數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展常被認(rèn)為是政府支持和制度環(huán)境推動的結(jié)果。

盡管政府支持對中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展具有重要意義，但通過細(xì)致考察會發(fā)現(xiàn)，在中國，政府作用的發(fā)揮更多集中在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中期階段而非早期階段。首先，在21世紀(jì)初，像多數(shù)發(fā)展中國家一樣，中國在互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投入和覆蓋范圍方面沒有格外突出；其次，當(dāng)下的互聯(lián)網(wǎng)巨頭，比如“BAT”（百度、阿里、騰訊）最初發(fā)展的投資者多為外國資本[13]，那時政府的重點扶持對象是電信等國有企業(yè)；最后，在政府對數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字企業(yè)的支持中，準(zhǔn)入限制和保護(hù)主義的確促進(jìn)了中國企業(yè)更快、更全面地覆蓋本國市場，但是這些政策真正發(fā)揮效果是在“BAT”等數(shù)字企業(yè)成型、壯大之后，并在2010 年左右開始得到明顯加強[14]。

由此看來，較為遲緩的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、并不充裕的國內(nèi)資本投入、依靠準(zhǔn)入限制維持的欠發(fā)達(dá)市場，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期的綜合條件處于相對弱勢。比較而言，美國則憑借長期的制度和技術(shù)環(huán)境培育，造就了有利于數(shù)字企業(yè)發(fā)展的良好條件。許多美國的數(shù)字企業(yè)最早實際上是以數(shù)字化模式運營已相對成熟的傳統(tǒng)服務(wù)。例如，數(shù)字化的電子商務(wù)與美國市場早已存在的交易目錄（trade catalogs）存在淵源關(guān)系；數(shù)字時代的“共享”模式直接“繼承”了美國汽車、房屋等行業(yè)完備的短期租賃體系；網(wǎng)絡(luò)搜索、數(shù)字金融、云服務(wù)等技術(shù)也是數(shù)字化進(jìn)程加速演進(jìn)之前，美國企業(yè)中業(yè)已發(fā)展出的需求①DANILIN I V.Development of the digital economy in the USA and China：factors and trends[J/OL].Outlines of Global Transformations：Politics，Economics，Law，2019.https：//ideas.repec.org/a/ccs/journl/y2019 id553.html.。這些相關(guān)的數(shù)字產(chǎn)業(yè)是在對明確需求的有效滿足之下，伴隨著技術(shù)賦能而迅速崛起的。

若繼續(xù)沿著將制度視為關(guān)鍵解釋變量的思路對國家數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理效果及發(fā)展進(jìn)行判斷，對中美兩國而言，中國數(shù)字企業(yè)可謂是“先天不足”，很難擁有超越國家整體市場發(fā)展階段的綜合實力，更難與強調(diào)經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先，在“大企業(yè)、小政府”治理模式下有先發(fā)優(yōu)勢的美國企業(yè)相抗衡。在制度主義傾向于形成路徑依賴的分析框架中，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)在制度環(huán)境相對劣勢的條件下應(yīng)表現(xiàn)為落后、追趕的狀態(tài)。

令人驚奇的是，中國不僅實現(xiàn)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，而且在電子商務(wù)、電子服務(wù)市場、金融科技市場等領(lǐng)域均超越了美國，其中電子商務(wù)2017 年規(guī)模約為4 700.55億美元，比美國高出33%，且差距在逐漸拉大[15]192。如何理解不變的制度模式卻出現(xiàn)了不同的治理效果？制度主義在此似乎失去了解釋力。然而，若從數(shù)字經(jīng)濟(jì)不同于其他經(jīng)濟(jì)類型的內(nèi)在機制上分析則可一瞥其端倪。已有研究認(rèn)為，中美兩國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不同的驅(qū)動力，中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的主要驅(qū)動力不是既有的市場趨勢或者強大的數(shù)字技術(shù)，而是在不斷增長的社會需求中，服務(wù)部門的失位和失敗使得借鑒國外的數(shù)字方案成為一種成本低且見效快的替代選擇①DANILIN I V.Development of the digital economy in the USA and China：factors and trends[J/OL].Outlines of Global Transformations：Politics，Economics，Law，2019.https://ideas.repec.org/a/ccs/journl/y2019 id553.html.。也就是說，雖然中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期面對著企業(yè)發(fā)育不足、社會服務(wù)弱化等制度劣勢，但是這些劣勢反而為數(shù)字企業(yè)創(chuàng)造了機會。在中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的案例中，制度不是唯一的影響因素，需求或者規(guī)模成為重要的解釋變量。例如，在電子商務(wù)領(lǐng)域，規(guī)模優(yōu)勢成為中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)神話的關(guān)鍵驅(qū)動，中國10.32 億互聯(lián)網(wǎng)用戶②中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心.第49 次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告[EB/OL].（2022-02-25）[2022-03-25].https：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202202/P020220407403488048001.pdf.對應(yīng)用新技術(shù)的需求直接沖擊了美國在該領(lǐng)域的技術(shù)積累與先發(fā)優(yōu)勢。

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型給中國企業(yè)乃至整個國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了新機遇，而數(shù)字化轉(zhuǎn)型的作用卻不僅于此。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的崛起，數(shù)字產(chǎn)業(yè)成為國家各領(lǐng)域、各行業(yè)的新“發(fā)展軸”。在國家整體的發(fā)展與治理中，與數(shù)字產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)密切的領(lǐng)域、行業(yè)也得到了明顯促進(jìn)。例如，北京大學(xué)大數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用技術(shù)國家工程實驗室團(tuán)隊2021 年研發(fā)的“國際數(shù)字生態(tài)指數(shù)”[16]顯示，中國在移動互聯(lián)網(wǎng)、寬帶等數(shù)字接入情況方面的得分與國際排名要相對好于國民教育水平、電力覆蓋率等民生情況的得分與排名。數(shù)字化轉(zhuǎn)型深刻地改變了社會經(jīng)濟(jì)多個領(lǐng)域的發(fā)展路徑，突破了原有的治理模式，產(chǎn)生了不一樣的國家治理效果。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型使“需求導(dǎo)向”與“規(guī)模導(dǎo)向”成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新發(fā)展機制，超越了制度的影響效果，其根源在于數(shù)字技術(shù)不同于農(nóng)業(yè)技術(shù)、工業(yè)技術(shù)的內(nèi)在屬性。首先，數(shù)字技術(shù)具有的泛擴散屬性和強適應(yīng)屬性使之可以通過普及標(biāo)準(zhǔn)與協(xié)議增進(jìn)模塊化，基于模塊化減少分工協(xié)作成本、降低模仿與整合的技術(shù)門檻，推動技術(shù)研發(fā)與技術(shù)應(yīng)用從組織內(nèi)部向社會范圍轉(zhuǎn)移。其次，在數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)社會研發(fā)與社會應(yīng)用的同時，市場原有的供應(yīng)關(guān)系、產(chǎn)業(yè)關(guān)系乃至價值關(guān)系都發(fā)生了重構(gòu)與生成，一向作為消費方、被動接受企業(yè)供給的“社會”具備了提供產(chǎn)品、創(chuàng)造服務(wù)的可能。依托數(shù)字技術(shù)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷生成新的關(guān)系結(jié)構(gòu)，不僅對全球產(chǎn)業(yè)深度融合與價值鏈重構(gòu)起著重要作用[17]54-73，也使得美國基于企業(yè)組織運營優(yōu)勢的經(jīng)濟(jì)地位受到中國來自市場規(guī)模的挑戰(zhàn)。在國家內(nèi)部事務(wù)領(lǐng)域，由數(shù)字技術(shù)引發(fā)國家治理效果變化的作用機制如圖1所示。

圖1 數(shù)字技術(shù)引發(fā)國家治理效果變化的作用機制

在農(nóng)業(yè)社會建立于經(jīng)驗積累之上的增長、工業(yè)社會建立于科學(xué)管理之上的增長外，數(shù)字社會又提供了新的增長機遇——基于需求與規(guī)模的增長。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速增長以及數(shù)字產(chǎn)業(yè)作為“發(fā)展軸”的帶動效應(yīng)使得國家治理表現(xiàn)出創(chuàng)新性的治理效果。在數(shù)字技術(shù)的支持下，中國發(fā)展模式既有的薄弱環(huán)節(jié)出現(xiàn)了補強與發(fā)展的可能，在數(shù)字時代的拐點，社會經(jīng)濟(jì)的“馬太效應(yīng)”讓位于“彎道超車”。

三、國家之間：容納制度差異的趨同現(xiàn)象

在討論不同組織、國家的治理異同時，制度主義時常將其歷史、文化積淀與制度基礎(chǔ)視為形成組織、國家特殊政策策略、治理手段的重要原因。例如，社會學(xué)中的新制度主義以相對寬泛的方式定義制度：制度不僅包括正式規(guī)則、程序、規(guī)范，還包括影響人的認(rèn)知與行動的道德范式、象征系統(tǒng)等文化范疇[6]。相關(guān)研究認(rèn)為，組織、國家之所以采用某些治理機制、治理手段，不是因為這些機制、手段最具效率，而是因為它們具有社會合法性、與組織和國家所處的文化環(huán)境相契合。然而，在數(shù)字時代下，國家因獨特文化、觀念、規(guī)范等廣義制度而呈現(xiàn)出的治理差異卻有了減弱趨勢，不同國家出現(xiàn)采用相似治理方式的現(xiàn)象。

其實在組織治理層次，已有文獻(xiàn)注意到組織制度差異對組織治理影響的弱化趨勢，并試圖對此予以解釋。他們將制度差異影響弱化的原因歸于數(shù)字技術(shù)的特征，即數(shù)字技術(shù)的泛擴散屬性與強適應(yīng)屬性。首先，當(dāng)數(shù)字技術(shù)被納入組織的運營管理中時，地方性、特殊化組織技術(shù)與數(shù)字技術(shù)之間的分離會趨于消失，組織向一般化的數(shù)字邏輯靠攏，數(shù)字技術(shù)以及運用數(shù)字技術(shù)的能力逐漸成為組織治理軸心[18]；其次，在組織的戰(zhàn)略決策層面，依靠數(shù)據(jù)的判斷和數(shù)據(jù)驅(qū)動的執(zhí)行被認(rèn)為極大地緩解了傳統(tǒng)決策方式固有的思維慣性和認(rèn)知局限[19]，數(shù)字決策得到廣泛應(yīng)用。組織間基于制度、文化、環(huán)境的管理與決策差異進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)資源與數(shù)字處理能力方面的微小差異?？偟膩砜?，在組織治理中，數(shù)字化轉(zhuǎn)型實現(xiàn)了一切對象以數(shù)據(jù)的形式呈現(xiàn)，蘊含在不同組織內(nèi)部的文化環(huán)境、制度體制狀況均可被抽象為數(shù)據(jù)、算法與算力，并獲得了統(tǒng)一的比較與改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)。

同樣的作用機制也可以推廣到國家治理層次。一方面，國家制度差異得以依存的異質(zhì)化關(guān)系結(jié)構(gòu)、運行邏輯基礎(chǔ)被數(shù)字技術(shù)“侵蝕”，經(jīng)由數(shù)字化轉(zhuǎn)型變?yōu)橥|(zhì)化要素。國家需要回應(yīng)的差異化治理問題[20]轉(zhuǎn)化為數(shù)字時代共同面臨的治理新問題，治理內(nèi)容、治理手段也逐漸相似。另一方面，數(shù)字技術(shù)的泛擴散與強適應(yīng)屬性打破了政治經(jīng)濟(jì)文化等領(lǐng)域、政府企業(yè)社會等主體之間的天然屏障，強化了治理要素的相互滲透，單一主體無力妥善回應(yīng)牽涉多方力量的發(fā)展訴求[21]。單一領(lǐng)域與單一主體內(nèi)部的地方性、特異性在多方主體互動中進(jìn)一步消解。建立在數(shù)據(jù)持續(xù)收集基礎(chǔ)上、逐漸“聰明化”的算法可能成為協(xié)調(diào)多元利益訴求與多方主體的統(tǒng)一化邏輯。因此，各國的國家治理出現(xiàn)了建立在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和數(shù)字化轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)上的趨同，國家整體制度差異與治理模式不同之下出現(xiàn)了相似的治理手段。國家之間比較層面，數(shù)字化轉(zhuǎn)型引發(fā)國家治理趨同現(xiàn)象的作用路徑如圖2所示。

圖2 數(shù)字化轉(zhuǎn)型引發(fā)國家治理趨同現(xiàn)象的作用路徑

下文將以中國與美國在數(shù)字時代新的國家治理手段與治理趨勢為例，證明國家之間出現(xiàn)了容納制度差異的趨同現(xiàn)象。長期以來，中國的國家治理以政府為主導(dǎo)，企業(yè)及社會的作用發(fā)揮被限制在市場經(jīng)營、社區(qū)建設(shè)等小范圍。隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型，企業(yè)主體的重要性和其在中國國家治理中發(fā)揮的作用均逐漸加強，中國國家治理開始與強調(diào)企業(yè)主體性、能動性的“美國模式”有了相似之處。首先，國家在營商環(huán)境建設(shè)方面表現(xiàn)出了明確且積極的改革意向，采取了一系列強化政府服務(wù)屬性的措施，如降低創(chuàng)業(yè)以及工程審批難度，簡化項目許可、稅費繳納和破產(chǎn)清算程序[22]，積極培育孵化鄉(xiāng)鎮(zhèn)電商企業(yè)等。這些措施既降低了政府的行政壟斷權(quán)力，更節(jié)約了企業(yè)運營成本、活躍了市場要素。其次，經(jīng)過數(shù)字經(jīng)濟(jì)多年增長積累，一批數(shù)字企業(yè)巨頭出現(xiàn)，這些企業(yè)開始在鼓勵研發(fā)、培養(yǎng)人才等方面引領(lǐng)方向并提供經(jīng)費[23]，甚至成為國家科研計劃和重大項目的重要參與主體。如華為擁有3 147 項5G 標(biāo)準(zhǔn)專利聲明，專利數(shù)全球排名第一，是中美科技競爭的重要承載方之一；騰訊設(shè)立“科技卓越獎學(xué)金”，百度牽頭與清華大學(xué)、中國信息通信研究院、中國電子技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化研究院等單位合作建立了第一個深度學(xué)習(xí)國家級工程實驗室，影響力拓展到數(shù)字人才建設(shè)與科技發(fā)展方向之中。再次，數(shù)字企業(yè)尤其是其中的平臺企業(yè)憑借成熟的運營模式、先進(jìn)的技術(shù)手段與豐富的數(shù)據(jù)資源，逐漸滲透到各行各業(yè)，不僅影響了規(guī)范組織間市場與非市場關(guān)系的規(guī)則制定，而且在鄉(xiāng)村扶貧與振興、城市社區(qū)建設(shè)、法規(guī)政策制定等非傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也開始扮演重要角色。數(shù)字企業(yè)在中國國家治理中扮演的角色愈發(fā)重要。

美國作為倡導(dǎo)市場原則、秉持自由主義制度的典型國家，除去貨幣政策和財政政策等間接影響經(jīng)濟(jì)主體行為的手段外，一向避免政府對企業(yè)經(jīng)營做出過多干涉[24]194-195。在數(shù)據(jù)治理方面，美國也長期貫徹著同樣的政策導(dǎo)向。憑借相較于其他國家巨大的技術(shù)優(yōu)勢，以及臉書、蘋果、微軟、谷歌等企業(yè)在全球數(shù)據(jù)市場的壟斷地位，美國一向支持?jǐn)?shù)據(jù)的自由流動，提倡減少對企業(yè)收集、使用數(shù)據(jù)的監(jiān)管與限制，以此確保其企業(yè)利益及國家利益的最大化。當(dāng)涉及隱私問題時，美國也傾向于在政府干預(yù)最少的情況下依賴企業(yè)自律，只有少數(shù)涉及敏感個人數(shù)據(jù)的行業(yè)受到了監(jiān)管。但是，隨著一系列個人數(shù)據(jù)泄露的丑聞曝光，尤其是2018年臉書在未經(jīng)用戶同意的情況下收集用戶數(shù)據(jù)這一消息被披露，科技公司不受控制的力量以及美國市場驅(qū)動的數(shù)據(jù)監(jiān)管模式受到了公眾以及各界的普遍質(zhì)疑。在歐盟強調(diào)保護(hù)公民隱私權(quán)益的《通用數(shù)據(jù)條例》（GDPR）實施后不久，時任加州州長簽署了《加州消費者隱私法案》（CCPA），為加州消費者提供了訪問、刪除和選擇退出“出售”其個人信息的權(quán)利與各種隱私保護(hù)，該法案于2020年1月1日生效。雖然CCPA 引起了科技公司、行業(yè)協(xié)會等利益相關(guān)方的強烈反對，也在美國引發(fā)了聯(lián)邦與州之間關(guān)于數(shù)據(jù)隱私法規(guī)的沖突，但CCPA 表現(xiàn)出了在隱私問題上向歐盟數(shù)據(jù)治理模式靠攏的可能，也被佛蒙特州、紐約州等其他州效仿①BAIK J.Data privacy and political distrust：corporate“pro liars，”“gridlocked Congress，”and the Twitter issue public around the US priacy legislation[J/OL].Information Communication &Society，2020.https：//www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/1369118X.2020.1850839.。

數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來了國家治理手段的新變化與部分趨同，以政府為主導(dǎo)的中國模式開始重視企業(yè)主體地位，走向多元治理；以企業(yè)效率為目標(biāo)的美國模式則出現(xiàn)了限制企業(yè)力量、保護(hù)隱私權(quán)益的“歐洲行為”。這些新的治理手段與治理趨勢并不能用國家的文化制度差異予以充分解釋。雖然國家之間存在相似的治理手段并不是一個新現(xiàn)象，但是這一部分討論的特殊性在于，這些相似緣起于數(shù)字化轉(zhuǎn)型中共同的治理問題，是在以數(shù)字技術(shù)為基礎(chǔ)的關(guān)系結(jié)構(gòu)不斷生成中展現(xiàn)出的可能趨勢。不過，制度差異影響效果減弱、治理手段部分趨同并不意味著國際合作的可能性增大，也不意味著全球協(xié)議乃至全球共同體即將出現(xiàn)。相反，原先隱藏在制度差異背后的爭奪有限資源、壓制競爭對手、占據(jù)有利地位等利益訴求開始赤裸裸地顯現(xiàn)出來，可能成為影響國際合作、應(yīng)對全球風(fēng)險的主要障礙。

四、多國聯(lián)動：超越國家界限的全球挑戰(zhàn)

數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的國家治理變化不僅體現(xiàn)為國家治理效果的路徑創(chuàng)新、體現(xiàn)為國家之間的治理手段趨同，更因數(shù)字技術(shù)的全球擴散與應(yīng)用，體現(xiàn)為其他國家及組織、個人對國家治理的深刻影響。全球事務(wù)參與和規(guī)則制定業(yè)已成為國家治理不可忽視的重要內(nèi)容，國家治理視域需要不斷擴大。在眾多全球事務(wù)中，跨境數(shù)據(jù)流動、數(shù)字技術(shù)主權(quán)構(gòu)建以及網(wǎng)絡(luò)空間安全維護(hù)是三個突出問題，面對這些治理問題，在主權(quán)國家框架下制定的治理規(guī)則已有逐漸失效的趨勢。為了有效應(yīng)對此趨勢，各國應(yīng)從關(guān)注單一國內(nèi)事務(wù)向兼顧全球事務(wù)的國家治理轉(zhuǎn)變。

（一）全球數(shù)據(jù)治理框架有待形成

在數(shù)字時代，物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算以及人工智能等領(lǐng)域的發(fā)展均依賴對海量數(shù)據(jù)的傳輸、存儲、處理和分析。海量數(shù)據(jù)以及與之匹配的運算能力，可以提升數(shù)字服務(wù)的匹配度，擴展全球價值鏈的數(shù)字連接范圍。數(shù)據(jù)不僅是一種新的生產(chǎn)要素，更是數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新的第一驅(qū)動力?？缇硵?shù)據(jù)一方面具備流動數(shù)據(jù)的優(yōu)點[25]，另一方面因跨越政治邊界、涉及眾多尚未被各國法律統(tǒng)一化和明確化的問題而給個人隱私、社會秩序、國家安全帶來挑戰(zhàn)。

雖然建立全球數(shù)據(jù)治理規(guī)范和相關(guān)國際監(jiān)管機制是重要且緊迫的議題，但是到目前為止，尚未形成覆蓋廣泛的數(shù)據(jù)治理體系。世界貿(mào)易組織等國際組織在數(shù)據(jù)領(lǐng)域制定的規(guī)則或趨于過時，或不夠清晰有力[26]。全球主要國家對于不同類型跨境數(shù)據(jù)的規(guī)制也缺乏共識，并在三個問題上出現(xiàn)了明顯博弈。

一是數(shù)據(jù)能否自由流動。對這一問題，國際社會存在多重主張，短期看還難以達(dá)成一致。美國整體上提倡跨境數(shù)據(jù)自由流動、減少數(shù)據(jù)監(jiān)管，反對各種類型的數(shù)據(jù)保護(hù)主義；歐盟在數(shù)據(jù)權(quán)利和隱私保護(hù)的基礎(chǔ)上建立其數(shù)據(jù)治理模式，希望公民有權(quán)掌管個人數(shù)據(jù)；中國和俄羅斯對數(shù)據(jù)流動持謹(jǐn)慎態(tài)度，不主張完全自由流動，而是采取一定的管制措施；韓國、印度等國家則在嘗試推出不同于中美的數(shù)據(jù)治理路徑，也可能影響全球數(shù)據(jù)流動模式和監(jiān)管框架進(jìn)程②FEIGENBAUM E，NELSON M.The Korean way with data：how the world’s most wired country is forging a third way[EB/OL].（2021-08-17）[2021-12-05].https：//carnegieendowment.org/2021/08/17/koreanwaywith-data-how-world-s-most-wired-country-is-forging-third-way-pub-851 61.。

二是數(shù)據(jù)本地化與數(shù)據(jù)流動存在矛盾。數(shù)據(jù)本地化要求將數(shù)據(jù)存儲在數(shù)據(jù)來源國的相關(guān)設(shè)備上，以盡可能保障國家安全。然而，抑制數(shù)據(jù)流動會對全球經(jīng)濟(jì)造成較大負(fù)面影響。據(jù)估計，2009—2018 年全球跨境數(shù)據(jù)流動拉動的經(jīng)濟(jì)增長占全球GDP總量的3%，相當(dāng)于2.3萬億美元[27]。在后疫情時代，隨著各國經(jīng)濟(jì)普遍衰落，數(shù)字經(jīng)濟(jì)異軍突起，抑制數(shù)據(jù)流動所帶來的負(fù)面影響或許會更加顯著。

三是是否對數(shù)據(jù)主權(quán)設(shè)立邊界。數(shù)據(jù)主權(quán)被定義為“一個國家對自身所掌握的數(shù)據(jù)進(jìn)行獨立管理和使用的權(quán)力，其數(shù)據(jù)既包括本國屬地內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，也涵蓋本國公民在境外產(chǎn)生的數(shù)據(jù)”[28]。數(shù)據(jù)監(jiān)管是數(shù)字大國普遍采取的措施，但是各界尚未就數(shù)據(jù)主權(quán)問題達(dá)成明確共識，數(shù)據(jù)的“邊界”以及監(jiān)管的尺度、程度，都將深刻影響國家間關(guān)系，牽一發(fā)而動全身。

可見，在跨境數(shù)據(jù)治理方面，一國自身的治理方式難以對跨境數(shù)據(jù)實現(xiàn)全面覆蓋，國家需要在數(shù)據(jù)能否自由流動、如何處理本地化與數(shù)據(jù)流動的矛盾、是否對數(shù)據(jù)主權(quán)設(shè)立邊界等問題上與他國尋求共識。由于數(shù)字化轉(zhuǎn)型建立了多國間的普遍聯(lián)動，國際社會已然構(gòu)成一個廣泛連接的全域網(wǎng)絡(luò)。然而，美國、歐盟、中國和較小的區(qū)域組織卻各有其數(shù)據(jù)治理局域網(wǎng)絡(luò)，他們各自主導(dǎo)的規(guī)則體系既有重疊，也有矛盾?；ゲ幌嗤ǖ闹卫硪?guī)則既不利于數(shù)據(jù)整體上的有效利用，也不利于對數(shù)據(jù)進(jìn)行及時監(jiān)管。對于主權(quán)國家來說，努力參與全球規(guī)則制定、拓展本國治理規(guī)則適用范圍、謀求協(xié)調(diào)合作的全球數(shù)據(jù)治理框架逐漸成為國家治理的重要內(nèi)容。

（二）技術(shù)主權(quán)處于動態(tài)構(gòu)建之中

“技術(shù)主權(quán)”概念來自歐洲，其基本思想是：數(shù)字社會的技術(shù)權(quán)力是國家其他權(quán)力的核心支柱，爭奪技術(shù)權(quán)力已成為技術(shù)政治戰(zhàn)略的根本目標(biāo)[29]，掌握先進(jìn)技術(shù)、實現(xiàn)技術(shù)管控，直接影響一國的政治安全、經(jīng)濟(jì)地位與國際話語權(quán)[30]。

在技術(shù)主權(quán)思想引導(dǎo)下，歐盟積極開展相關(guān)活動。自2017 年上任以來，法國總統(tǒng)馬克龍多次提及包含“經(jīng)濟(jì)主權(quán)”和“技術(shù)主權(quán)”在內(nèi)的“歐洲主權(quán)”構(gòu)想，歐盟官方機構(gòu)、歐洲智庫也對此進(jìn)行了廣泛討論，主張歐盟應(yīng)在人工智能、數(shù)字通信等尖端技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)領(lǐng)先地位，主導(dǎo)國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與管制規(guī)則體系的構(gòu)建。中美兩國雖未對技術(shù)主權(quán)問題過多談及，但掌握先進(jìn)技術(shù)、守護(hù)國家安全的相關(guān)舉措一直普遍存在。

實際上，隨著數(shù)字進(jìn)程加深，技術(shù)問題不僅是國家內(nèi)部事務(wù)治理的范疇，同樣需要納入全球治理的視野。一方面，對技術(shù)不占優(yōu)勢的國家而言，掌握前沿技術(shù)的主體很容易威脅國家安全，甚至引發(fā)顛覆政權(quán)的結(jié)果。例如，意大利國際政治研究院在論述俄羅斯選舉制度時提出，數(shù)字技術(shù)可能給俄羅斯選舉帶來風(fēng)險。自2019年以來，在線投票逐步替代傳統(tǒng)線下投票，數(shù)字投票技術(shù)投入使用，這既引發(fā)了諸如投票計算及歸責(zé)等問題，也因在線投票完全超出獨立觀察員的控制范圍，很容易被他國勢力操縱①GEL’MAN V.Elections，Russian style：the menu of manipulations à la Carte[EB/OL].（2021-08-30）[2021-12-03].https：//www.ispionline.it/en/pubblicazione/elections-russian-style-menu-manipulations-la-carte-314 22.。此次俄烏沖突之中，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)、輿論戰(zhàn)、信息戰(zhàn)的使用亦可證明技術(shù)不占優(yōu)勢國家可能會受到安全威脅。

另一方面，由于新興技術(shù)存在軍事化的可能，國家間的信任以及基于信任的技術(shù)合作趨于弱化，如果缺乏全球?qū)用娴挠行?yīng)對，數(shù)字技術(shù)挑戰(zhàn)可能增加國家間的摩擦。蘭德公司②PARKER E.Commercial and military applications and timelines for quantum technology[EB/OL].[2021-12-05].https：//www.rand.org/pubs/research_reports/RRA1482-4.html.發(fā)布的報告顯示，量子傳感技術(shù)主要應(yīng)用于定位、導(dǎo)航和計時，以及監(jiān)視和偵察等情報收集活動，未來幾年量子傳感技術(shù)可能會率先在商業(yè)或軍事領(lǐng)域出現(xiàn)。由于中美在量子技術(shù)的研發(fā)支出和技術(shù)創(chuàng)新方面均占主導(dǎo)地位，美國政府嚴(yán)禁其國內(nèi)企業(yè)在量子技術(shù)上同中國合作。這種國家間壁壘將會嚴(yán)重制約技術(shù)的共同進(jìn)步。

技術(shù)發(fā)展一向是國家治理的重要內(nèi)容。在數(shù)字時代，技術(shù)發(fā)展的條件與參與主體均超越了國家邊界。各國因數(shù)字連接而關(guān)系日益緊密，但由于國家間在技術(shù)能力上存在發(fā)展差異，僅以國家內(nèi)部為治理視域只會讓各國陷入對自身主權(quán)與安全的隱憂之中，進(jìn)而阻礙國家間的技術(shù)合作與共同研發(fā)。建立全球性的技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用秩序，共同應(yīng)對因技術(shù)實力差距帶來的霸權(quán)與濫權(quán)，才能實現(xiàn)國家事務(wù)與人類共同事務(wù)的兼顧，實現(xiàn)國家治理的內(nèi)外平衡。

（三）網(wǎng)絡(luò)空間安全問題亟需解決

網(wǎng)絡(luò)空間綜合了數(shù)據(jù)流動、新技術(shù)應(yīng)用等，可以集中體現(xiàn)數(shù)字化帶來的治理挑戰(zhàn)以及國家治理需要兼顧全球事務(wù)的必要性。近年來，全球網(wǎng)絡(luò)安全事件頻發(fā)。2021年5 月，美國最大的成品油管道運營商Colonial Pipeline受到攻擊，只能一度關(guān)閉整個能源網(wǎng)絡(luò)，直接影響美國東海岸燃油供應(yīng)；同年7月，由于黑客組織的滲透和惡意軟件傳播，伊朗鐵路公司鐵路系統(tǒng)被迫中斷；同期，以色列軟件監(jiān)控公司NSO被曝光售賣一款手機間諜軟件，多國政要、記者、律師、人權(quán)活動人士受到潛在監(jiān)聽威脅。

由于缺少行動一致的全球治理方案，雖然許多國家加強了本國網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的防范措施，加大了投入力度，但是來自境外的網(wǎng)絡(luò)攻擊與信息竊取依然難以根除，網(wǎng)絡(luò)空間安全問題需要各國攜手共同應(yīng)對。其中，關(guān)系較為緊張的國家間合作雖然難度最大，但也具有重要的示范意義。2021 年7 月12 日，美國卡內(nèi)基國際和平基金會發(fā)文呼吁①LAWFARE.After the Biden-Putin summit，U.S.-Russia expert consultations should focus on the financial sector[EB/OL].（2021-07-21）[2021-12-04].https：//www.lawfareblog.com/after-biden-putin-summitus-russia-exp-ert-consultations-should-focus-financial-sector.，美俄兩國應(yīng)從具體領(lǐng)域入手展開合作，例如就金融領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)攻擊達(dá)成雙邊協(xié)議，在建立雙邊信任后，兩國網(wǎng)絡(luò)安全磋商可以繼續(xù)向其他領(lǐng)域拓展。

同時，在新興技術(shù)被越來越多地用于軍事防御，明顯改變國際安全環(huán)境的背景下，小國常常通過部署遠(yuǎn)程自主精確裝置建立全球信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，從而對大國形成威懾。紅外線、雷達(dá)以及磁場感應(yīng)等監(jiān)控裝置均成為構(gòu)建全球監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)的手段②HAMMES T.Defence dominance：advantage for small states[EB/OL].（2021-08-19）[2021-12-04].https：//www.rsis.edu.sg/rsis-publication/rsis/defencedo-minance-advantage-for-small-states/#.YYqCXr1Bzt1.。因此，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全方面的全球治理模式更需要協(xié)調(diào)大國與中小型國家關(guān)系，扭轉(zhuǎn)大國傾軋小國、小國采用極端手段反抗的原有格局和惡性結(jié)果。

從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會，雖然主權(quán)國家也需要針對國際關(guān)系與全球事務(wù)予以協(xié)調(diào)應(yīng)對，但全球治理尚未成為緊迫的治理議題。數(shù)字時代，數(shù)字技術(shù)的普遍應(yīng)用與數(shù)字化轉(zhuǎn)型卻使得兼顧全球秩序成為國家治理的必需。其原因在于，數(shù)字技術(shù)搭建了國家與國家、國內(nèi)與國外廣泛連接的全域網(wǎng)絡(luò)。過去，資源分配、技術(shù)發(fā)展、安全維護(hù)等國家事務(wù)僅涉及國內(nèi)的個人、組織等治理主體，即使有境外主體參與，也被限制在可控范圍。如今，不僅他國及他國的個人、組織可能連接到本國的國家事務(wù)中，他國的規(guī)則、主張以及全球網(wǎng)絡(luò)關(guān)系狀態(tài)都可能對本國國家治理施加影響。傳統(tǒng)國家治理向兼顧全球事務(wù)的國家治理轉(zhuǎn)變機制如圖3所示。

圖3 傳統(tǒng)國家治理向兼顧全球事務(wù)的國家治理轉(zhuǎn)變機制

這一部分討論的三種典型全球數(shù)字治理問題，實際觸及了數(shù)字時代國家治理中相互連接的不同主體。在跨境數(shù)據(jù)流動方面，通過數(shù)字化轉(zhuǎn)型連接到國家治理的既有跨境數(shù)據(jù)相關(guān)國家、國際上的數(shù)據(jù)流動規(guī)制主張，也涉及由它們形成的網(wǎng)絡(luò)；在技術(shù)主權(quán)構(gòu)建方面，可能利用技術(shù)手段威脅本國安全的組織、可能在發(fā)展技術(shù)方面相互合作的國家也都是國家治理需要考量的對象；在網(wǎng)絡(luò)空間安全方面，來自境外的技術(shù)黑客、持有技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)、具有反抗能力的小國亦要求國家治理拓展其視域。

五、總結(jié)與討論

本文從國家內(nèi)部發(fā)展、國家之間比較和多國聯(lián)動三個維度論述了國家治理在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的變化?？偟膩砜?，這三個維度的治理變化蘊含著數(shù)字化轉(zhuǎn)型兩重不大相同的邏輯。

第一重邏輯是生成邏輯?；跀?shù)字技術(shù)的泛擴散屬性和強適應(yīng)屬性，數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)了社會研發(fā)與社會應(yīng)用，在數(shù)字化領(lǐng)域生成了一些不同于工業(yè)時代，卻具有普遍性的新結(jié)構(gòu)關(guān)系和運行方式。對于國家內(nèi)部事務(wù)發(fā)展來說，原有的治理方式出現(xiàn)了不同的治理效果，其內(nèi)在原因是數(shù)字技術(shù)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的普遍傳播與廣泛應(yīng)用重構(gòu)了供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，原先制度發(fā)揮治理效果的機制被新的結(jié)構(gòu)關(guān)系帶來的新機制取代，路徑創(chuàng)新進(jìn)而取代路徑依賴成為可能。這與國家與國家之間的治理趨同本質(zhì)上是同一邏輯。數(shù)字化轉(zhuǎn)型生成的新的同質(zhì)化數(shù)據(jù)要素、統(tǒng)一化算法邏輯，將表現(xiàn)為國家治理手段上的相似。制度主義由于過于強調(diào)不同組織、國家間的制度差異，并將差異類型化，一定程度上忽略了技術(shù)變革帶來的社會要素及環(huán)境的突破性變化，故而在數(shù)字化轉(zhuǎn)型期的治理問題上缺乏解釋力。

第二重邏輯是連接邏輯。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用拓展了原有治理問題討論的空間邊界，將全球多元主體連接到了同一個治理場景中，國家治理因此面臨著全球挑戰(zhàn)，需要開始兼顧全球治理問題。過去因為法律限制、物理空間隔絕、技術(shù)阻斷等原因形成的國家與國家間邊界在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中被逐漸滲透。對于國家治理來說，曾經(jīng)的參與主體是可知可控的，并經(jīng)歷長期社會互動形成了一定程度的秩序共識。而如今，在跨境數(shù)據(jù)流動、技術(shù)權(quán)屬、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域，越來越多的境外行動者、“無秩序者”進(jìn)入國家治理場景，成為不得不顧及的不穩(wěn)定要素，進(jìn)而推動著國家治理的變化與適應(yīng)。生成和連接兩重邏輯相互交織，共同構(gòu)建了數(shù)字變遷的整體運動變化。

本文雖然著重論述了數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的國家治理變化，但是也承認(rèn)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中有許多社會要素、社會關(guān)系乃至社會邏輯沒有發(fā)生改變。本文對制度主義的批評、對技術(shù)變革的強調(diào)也并非要落回技術(shù)決定論的窠臼。相反，本文之所以對分析的國家治理做出重重限定，就是表明技術(shù)對社會以及治理的影響是要在一定層次范圍內(nèi)討論的。技術(shù)不是引起治理變化的單一決定因素。由不同主體共同構(gòu)建、共同參與的行動者網(wǎng)絡(luò)才是理解社會要素變化以及數(shù)字變遷作用機制更全面且具體的場域，而這些問題已深入到對治理過程的討論中，有待后續(xù)研究予以進(jìn)一步探索。