對(duì)“大城市病”及其治理的看法

文/黃勇

城市是個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，相互交織、互為關(guān)聯(lián)。治理“大城市病”不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，需要系統(tǒng)施治，從大系統(tǒng)著眼、小切口入手，重點(diǎn)解決車子、房子和孩子三方面問(wèn)題

日前，筆者應(yīng)邀參加了有關(guān)部門召開(kāi)的“大城市病”治理工作座談會(huì)，談了一些個(gè)人的粗淺認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)建議。會(huì)后，進(jìn)行了一番深入學(xué)習(xí)和思考，歸納梳理成兩點(diǎn)一家之言。

對(duì)“大城市病”要有新認(rèn)識(shí)

所謂“大城市病”，是指在大城市里出現(xiàn)的人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張、物價(jià)過(guò)高等“癥狀”。我上大學(xué)時(shí)就接觸到了這一概念，當(dāng)時(shí)受歷史條件的限制，給我留下的深刻印象是，無(wú)論國(guó)別，凡是大城市都會(huì)得病，似乎是“不治之癥”。對(duì)此，在全球?qū)W術(shù)界、城市規(guī)劃界基本形成共識(shí)，甚至于對(duì)各國(guó)城市政策的制定產(chǎn)生了很大的影響。于是，有日本國(guó)土整治規(guī)劃，從“一全綜”到“四全綜”，一直都在強(qiáng)調(diào)人口的分散化。中國(guó)也一樣，過(guò)去很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，對(duì)大城市尤其是特大城市，實(shí)行的是嚴(yán)格控制人口規(guī)模的政策?？尚Ч绾文?？現(xiàn)實(shí)情形是大城市人口規(guī)模仍在不斷擴(kuò)大。全球人口500萬(wàn)～1000萬(wàn)人的特大城市從1950年的7個(gè)增加到2018年的21個(gè)；人口1000萬(wàn)人以上的超大城市，從1950年的1個(gè)，增加到2018年的30個(gè)。人口增長(zhǎng)最為迅猛的時(shí)期是1994年至2018年，大多數(shù)500萬(wàn)以上的特大和超大城市人口都將近翻了一番。我國(guó)北京、上海等城市也是人口規(guī)模越控越大。

相較于大城市的吸引力，所謂的“大城市病”是被人們相對(duì)忽略的，我們不能因?yàn)榇蟪鞘腥菀咨?，而再次關(guān)上城市之門。工作中要高度重視大城市由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套建設(shè)滯后于人口快速增長(zhǎng)而產(chǎn)生的各種問(wèn)題，但應(yīng)慎言“大城市病”。

這一趨勢(shì)引起有識(shí)之士的反思。記得上世紀(jì)90年代末，在一次浙江城市化工作專家座談會(huì)上，當(dāng)一些城市規(guī)劃專家發(fā)言中一再推崇發(fā)展中等城市時(shí)，時(shí)任省委主要領(lǐng)導(dǎo)用打趣般的語(yǔ)氣幽默地發(fā)問(wèn)：我想問(wèn)問(wèn)，各位現(xiàn)在都住在什么規(guī)模的城市？答案當(dāng)然是不言自明的。近些年不贊成控制大城市規(guī)模的專家也越來(lái)越多，復(fù)旦大學(xué)陸銘教授專門著有《大國(guó)大城》一書(shū)，系統(tǒng)闡述了他的主張。我國(guó)決策層的看法也在發(fā)生改變，比如要求除個(gè)別超大城市外，全面放開(kāi)放寬城市戶籍就是佐證。我講上述這些，無(wú)非是想說(shuō)明一點(diǎn)，相較于大城市的吸引力，所謂的“大城市病”是被人們相對(duì)忽略的，我們不能因?yàn)榇蟪鞘腥菀咨?，而再次關(guān)上城市之門。這肯定是不符合以人民為中心的思想的。鑒于此，我認(rèn)為工作中要高度重視大城市由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套建設(shè)滯后于人口快速增長(zhǎng)而產(chǎn)生的各種問(wèn)題，但應(yīng)慎言“大城市病”。

建議慎言“大城市病”的理由還在于，隨著人類認(rèn)知能力、規(guī)劃水平和技術(shù)手段的提高，過(guò)去容易在大城市中產(chǎn)生的各種“病灶”，現(xiàn)在看來(lái)并非“不治之癥”。就拿交通擁堵?tīng)顩r來(lái)說(shuō)，國(guó)際大都市東京就已經(jīng)基本解決了，上海情況也要好于不少人口規(guī)模小于它的城市。既然大城市中產(chǎn)生的各種問(wèn)題都是可以解決的，并非其特有，中小城市處理不好也會(huì)染病，那就有什么問(wèn)題解決什么問(wèn)題，以對(duì)大城市給出更加肯定、更加積極的信號(hào)。

當(dāng)前大城市需要解決的突出問(wèn)題，用形象化的語(yǔ)言來(lái)表述可以概括為三個(gè)“子”，即車子、房子和孩子三方面問(wèn)題。

治理“大城市病”應(yīng)從大系統(tǒng)著眼、小切口入手

為什么要從大系統(tǒng)著眼？因?yàn)槌鞘惺莻€(gè)復(fù)雜系統(tǒng)，相互交織、互為關(guān)聯(lián)。就拿交通擁堵的成因來(lái)說(shuō)，從城市布局角度看，既與城市空間結(jié)構(gòu)形態(tài)有關(guān)，也與職住布局結(jié)構(gòu)有關(guān)，還與街區(qū)道路分布結(jié)構(gòu)有關(guān)；從交通運(yùn)行角度看，既與公共交通占比尤其是大容量軌道交通密度密切相關(guān)，也與交通管理水平密切相關(guān)。換言之，貫穿于城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全過(guò)程，其他城市問(wèn)題也大體如此。所以，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，需要系統(tǒng)施治。

從大系統(tǒng)中找到各種“病灶”后，需要小切口精準(zhǔn)施治。千萬(wàn)不可層層都浮在表面，層層做完規(guī)劃方案就束之高閣。小切口治理的責(zé)任主體是城市政府，務(wù)必真正擔(dān)起責(zé)任。我認(rèn)為，當(dāng)前大城市需要解決的突出問(wèn)題，用形象化的語(yǔ)言來(lái)表述可以概括為三個(gè)“子”，即車子、房子和孩子三方面問(wèn)題。

先看“車子”問(wèn)題，主要表現(xiàn)為行車難、停車難和污染重。解決行車難的思路需要多管齊下。從規(guī)劃角度考慮，建設(shè)發(fā)展大都市區(qū)、優(yōu)化大城市空間結(jié)構(gòu)是重要選擇，可以有效疏解中心城區(qū)非核心功能，進(jìn)而緩解人口過(guò)密問(wèn)題。需要指出的是，實(shí)踐中應(yīng)準(zhǔn)確理解都市區(qū)概念，把都市區(qū)邊界掌握在日常通勤范圍內(nèi)，時(shí)間上通常以1小時(shí)左右為限，空間上以半徑50公里左右為宜。目前提出的不少都市區(qū)，范圍過(guò)大，已大大超出通勤半徑，只能表明區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系相對(duì)緊密，但已失去建設(shè)都市區(qū)的原本意義。規(guī)劃中還有兩件事應(yīng)當(dāng)重視。一是小街區(qū)建設(shè)。目前街區(qū)劃分過(guò)大，也是造成擁堵的重要原因，建議在城市新區(qū)建設(shè)中，從源頭上杜絕這種不合理布局，舊城改造更新時(shí)則盡力作出可能的調(diào)整。二是職住平衡布局。若職住布局不均衡，則勢(shì)必形成“鐘擺式”車流。切忌再犯哪個(gè)區(qū)域房地產(chǎn)出讓價(jià)格高，哪個(gè)區(qū)域全成了居住用地的錯(cuò)誤。同樣，也不能一強(qiáng)調(diào)制造業(yè)，就無(wú)限提高工業(yè)用地占比。其實(shí)，我國(guó)城市中的工業(yè)用地比重在世界上已是比較高的。從建設(shè)角度考慮，發(fā)展公共交通設(shè)施是其不二選擇。對(duì)人口上一定規(guī)模的城市來(lái)說(shuō)，地鐵等大容量軌道交通是首選。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)線+放射線的軌道網(wǎng)絡(luò)組織效果最好，一般在距城市中心5～10公里半徑范圍內(nèi)構(gòu)建軌道環(huán)線，與其他放射狀軌道交叉換乘。從管理角度考慮，隨著數(shù)字化技術(shù)發(fā)展，智慧交通將成為治理城市擁堵的新的重要手段，具有很大的潛力空間。還有，在有條件的單位（企業(yè)）試行“混合辦公”制度，允許員工每周2天居家遠(yuǎn)程辦公，也不失為可探索的路徑。另外，隨著私家車的爆發(fā)式增長(zhǎng)，城市停車難問(wèn)題越來(lái)越突出。解決思路可概括為“上天入地”，“上天”意為見(jiàn)縫插針大力發(fā)展立體停車庫(kù)，“入地”則指充分利用一切可利用的地下空間。另外，在錯(cuò)時(shí)停車方面也尚有潛力可挖。汽車尾氣污染則已成為城市的一大公害，在碳達(dá)峰、碳中和“3060”目標(biāo)愿景下，解決之道除大力發(fā)展公共交通外，鼓勵(lì)支持推廣新能源汽車是根本出路所在。

解決“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”問(wèn)題非常關(guān)鍵的一條是要進(jìn)一步加大推進(jìn)義務(wù)教育資源均等化的力度，把著力點(diǎn)放在校長(zhǎng)和骨干教師隊(duì)伍校際輪換交流上，以促進(jìn)學(xué)校之間師資力量的均衡分布，逐步消除家長(zhǎng)們的擇校沖動(dòng)。

再看“房子”問(wèn)題，主要表現(xiàn)為購(gòu)房?jī)r(jià)格高、租房租金高。建立完善“租購(gòu)并舉”的住房供給體系，確實(shí)是非常正確的路徑選擇。無(wú)論是市場(chǎng)供給還是政府供給，“一條腿”走路都不可行。方向?qū)︻^，重在抓落實(shí)。從政府著力點(diǎn)看，宜采取“推‘兩頭’、穩(wěn)‘中間’”策略。所謂推“兩頭”，一頭是公租房，主要解決困難群體住房問(wèn)題；另一頭是共有產(chǎn)權(quán)住房，解決經(jīng)濟(jì)條件尚可但又無(wú)力全額購(gòu)買商品房的群體，政府先出一部分資金，讓他們?cè)谫?gòu)房過(guò)程中有個(gè)喘息的機(jī)會(huì)。這“兩頭”都需要政府出資，但其建設(shè)管理機(jī)制是完全不同的，有待深入研究，花力氣分類推進(jìn)。所謂穩(wěn)“中間”，是指保障性租賃住房這一塊，從數(shù)量上說(shuō)是主體，主要依靠企事業(yè)單位和居民等社會(huì)力量，但政府也應(yīng)有所作為，不可放任自流。主要是穩(wěn)供給、穩(wěn)租金，這方面已有大量國(guó)際經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，應(yīng)結(jié)合國(guó)情消化吸收并加以創(chuàng)新。

最后看“孩子”問(wèn)題，主要表現(xiàn)為入托難、入學(xué)難，與“房子”問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，還有一個(gè)“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”難。前者系基本公共服務(wù)的總量供給問(wèn)題，后者則是不同群體能否公平共享基本公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。目前政策大方向已經(jīng)明確，但真正落實(shí)下去也非易事，尤其是解決“租購(gòu)?fù)瑱?quán)”問(wèn)題，需要研究制定十分細(xì)致的政策條款，以確保公平公正并杜絕各種鉆空子行為。其中非常關(guān)鍵的一條是要進(jìn)一步加大推進(jìn)義務(wù)教育資源均等化的力度，把著力點(diǎn)放在校長(zhǎng)和骨干教師隊(duì)伍校際輪換交流上，以促進(jìn)學(xué)校之間師資力量的均衡分布，逐步消除家長(zhǎng)們的擇校沖動(dòng)。但不宜提倡按片區(qū)抽簽入校、重點(diǎn)中學(xué)分配生名額安排過(guò)多等做法，使學(xué)校之間、學(xué)生之間失去適度的競(jìng)爭(zhēng)，莫讓學(xué)校“躺平”，莫讓學(xué)生“躺平”。