完善農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控機制的思考

谷滿意 劉欣

【摘要】現(xiàn)階段我國公共衛(wèi)生重大風險控制主要集中在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共衛(wèi)生風險評估、測量、處置與輿情控制等方面，具體到農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控機制的理論研究與實踐探索還較少。加強農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控機制完善研究，需要以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為現(xiàn)實基礎(chǔ)，以政治學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科為理論基礎(chǔ)，提出問題、梳理問題、提出解決建議。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村? 公共衛(wèi)生? 風險防控機制

【中圖分類號】R197.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.06.014

當前，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展不足已經(jīng)成為制約基本醫(yī)療衛(wèi)生制度進一步完善的重要因素之一。習(xí)近平總書記強調(diào)，要“提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平”，“要強化風險意識，完善公共衛(wèi)生重大風險研判、評估、決策、防控協(xié)同機制”。強化農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控必須要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下體現(xiàn)農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險的特性，為農(nóng)村政治社會穩(wěn)定發(fā)展保駕護航。

完善農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控機制的必要性與緊迫性

完善農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控機制是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)的重要支撐。農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之間，既互為支撐，又互相推動，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是經(jīng)濟社會發(fā)展與生命健康質(zhì)量提升的統(tǒng)一體。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有助于彌補城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生發(fā)展的差距;有助于改變農(nóng)村公共衛(wèi)生落后的現(xiàn)狀;有助于農(nóng)村公共衛(wèi)生發(fā)展獲得更多的政策支援和制度供給;有助于在市場機制失效的地方，發(fā)揮各級政府和基層自治機構(gòu)的作用。完善防控機制有助于破解公共衛(wèi)生重大風險可能對鄉(xiāng)村振興造成的阻礙，為鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)定的社會環(huán)境。

完善農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控機制是衛(wèi)生領(lǐng)域改革成果全民共享的迫切需要。要實現(xiàn)改革開放成果全民共享，完善防控機制既是成果共享的組成部分，也需要城鄉(xiāng)共享發(fā)展來實現(xiàn)。完善防控機制需要城鄉(xiāng)資源共享的保障，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是城鄉(xiāng)資源共享的主要途徑。公共衛(wèi)生資源城鄉(xiāng)共享迫切需要資源分配向鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜，強化分配過程中的監(jiān)管;利用現(xiàn)代技術(shù)手段，促進資源更加合理有效地向鄉(xiāng)村地區(qū)流動;根據(jù)農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險控制的需要，實現(xiàn)多種資源的城鄉(xiāng)統(tǒng)一調(diào)配。通過城鄉(xiāng)共享發(fā)展，最終實現(xiàn)農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控能力的提升。

完善農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控機制是鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系完善的保障力量。完善鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系是農(nóng)村公共衛(wèi)生體系健全的基礎(chǔ)，農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的完善是鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系發(fā)展的保障，而防控機制是農(nóng)村公共衛(wèi)生體系發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。農(nóng)村公共衛(wèi)生體系主要是通過基層醫(yī)療機構(gòu)以及專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)來發(fā)揮作用，防控機制完善及發(fā)揮作用必然要求上述機構(gòu)服務(wù)能力的提升。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制對鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系健全的要求涉及傳染病防治等諸多公共衛(wèi)生問題，完善防控機制能有效助推鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)處置相關(guān)問題能力的提升。

完善農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控機制是農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的迫切需要。當前，應(yīng)以新冠肺炎疫情防控為契機，彌補農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)的短板，提升農(nóng)村應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平。現(xiàn)階段農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)主要在疾病預(yù)防與控制等方面，公共衛(wèi)生重大風險防控面臨著人員配置不合理、認知程度較低等一系列問題。城鄉(xiāng)融合發(fā)展有助于完善農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險的快速反應(yīng)信息傳遞機制，構(gòu)建及時、科學(xué)及有效的疾病救助機制和疾病防治快速反應(yīng)的物質(zhì)保障機制。

農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控機制面臨的主要困境及其原因

長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是根本障礙。城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)的二元體制導(dǎo)致了城鄉(xiāng)在防控機制發(fā)展上的巨大差異。農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控主要依靠城市機制來保障，沒有適合農(nóng)村特點的公共衛(wèi)生重大風險的識別、評估、預(yù)警機制;農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控主要從統(tǒng)籌角度完善機制，難以體現(xiàn)城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生服務(wù)二元體制的特點和農(nóng)村實際狀況及需求;城市有較為完善的防控機制，因此城鄉(xiāng)在公共衛(wèi)生重大風險控制的能力、方式與管理上存在巨大差異;同時，城鄉(xiāng)治理機構(gòu)和治理能力的二元性也是導(dǎo)致防控機制差異的重要原因。破除不利于城鄉(xiāng)共享公共衛(wèi)生服務(wù)的二元供給和規(guī)劃體制，是防控機制完善的前提和基礎(chǔ)。

多種原因造成的資源錯配是主要阻礙。造成城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源配置現(xiàn)狀的根源在于城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源配置的二元性。城市公共衛(wèi)生服務(wù)大部分依賴公共財政投入，而農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)除去政府投入外，還要依靠村集體或者農(nóng)民自己來投入，鄉(xiāng)村地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)明顯落后于城市地區(qū)。國家為解決問題還鼓勵社會資本參與農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，但受到醫(yī)療資源供給單一性的制約。由于受市場機制作用的影響，人力、物力、財力等資源向城市地區(qū)集中，再加上城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生機構(gòu)碎片化管理的制約，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源配置的不均衡不斷加劇，導(dǎo)致農(nóng)村公共衛(wèi)生資源保障不夠充分，公共衛(wèi)生風險防控機制體系不夠完善。

農(nóng)村公共衛(wèi)生法治建設(shè)落后是關(guān)鍵梗阻。立法上，還沒有相應(yīng)法律法規(guī)保障農(nóng)村公共衛(wèi)生資源投入者的權(quán)益以及資源投入的公平與效率;未能實現(xiàn)公共衛(wèi)生法治建設(shè)與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同步發(fā)展;未體現(xiàn)農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險的特殊性。執(zhí)法上，由于大部分農(nóng)民對公共衛(wèi)生法律法規(guī)的認知不足，以及受到傳統(tǒng)習(xí)俗與文化的影響，且由于執(zhí)法人員對農(nóng)村公共衛(wèi)生缺乏了解及執(zhí)法能力不足，導(dǎo)致執(zhí)法上難以有法必行、執(zhí)法必嚴。司法上，專門針對農(nóng)村公共衛(wèi)生司法的工作機制還未建立，并未把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為司法效能。促進守法上，守法的防線未能得以有效強化與鞏固，農(nóng)村公共衛(wèi)生風險的相關(guān)法制宣傳與教育仍有不足，農(nóng)民的知法、守法意識較為薄弱。

政府管理與服務(wù)不到位是重要組織障礙。防控機制完善關(guān)鍵靠黨和政府，當前還未有不同層級政府、基層自治組織、公共衛(wèi)生機構(gòu)等權(quán)責的明確劃分;未能構(gòu)建科學(xué)的信息傳播與輿情控制體系;風險網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)還未完善;未能實現(xiàn)公共衛(wèi)生資源配置向農(nóng)村傾斜;城市地區(qū)的公共衛(wèi)生管理組織未能突破利益局限，未將農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控機制作為區(qū)別于城市的防控機制加以完善;專家咨詢系統(tǒng)與政府決策體系未有效銜接;各級政府在重大風險控制中宣傳與教育的職能未充分發(fā)揮;未充分發(fā)揮專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)的作用;未充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織的作用。5D69B603-520B-4699-9A40-33D355244244

農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控機制的完善建議

提高政治站位，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是根本路徑，充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)和黨員的帶頭作用。各級黨組織都要提高政治敏銳性和政治判斷力，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制完善中重視破除防控機制固化的城鄉(xiāng)二元性;在防控機制的規(guī)劃上要體現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)的特點;要將公共衛(wèi)生服務(wù)城鄉(xiāng)均等化作為重要政治任務(wù)，加大對防控機制的投入和支持力度，特別是強化對貧困地區(qū)的資源投入;要發(fā)揮和規(guī)范基層黨組織在防控機制完善及任務(wù)執(zhí)行中的責任;強化黨員的政治責任感，激發(fā)黨員在防控機制完善中的政治責任意識;要將防控機制完善與黨的其他農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)同;將公共衛(wèi)生重大風險防控機制的完善納入黨組織和黨員的政治考核。

提升政府資源配置的公平性，改進現(xiàn)有資源配置方式是根本保障。以資源配置理論為指導(dǎo)，按照農(nóng)村實際需要，處理好政府與市場在資源配置過程中的關(guān)系。一要加大資金投入力度。在公共財政分配和轉(zhuǎn)移支付過程中優(yōu)化鄉(xiāng)村財力配置，不僅要根據(jù)防控機制的特殊情況及需求，還要根據(jù)農(nóng)村獲取資金的能力進行資源配置。二要加強物資投入力度。重大風險控制所需要的物資要優(yōu)先配置，保障防控機制有充足的物質(zhì)基礎(chǔ)。三要強化人力資源內(nèi)引外培。采取多樣化教育途徑培養(yǎng)農(nóng)村的公共衛(wèi)生人才;采取物質(zhì)與精神鼓勵相結(jié)合措施吸引公共衛(wèi)生人才向鄉(xiāng)村地區(qū)流動，在職稱晉升等方面加大支持力度。

堅決落實依法防控理念，健全農(nóng)村公共衛(wèi)生法治是關(guān)鍵支撐。全面提高依法防控能力，加強防控機制的頂層設(shè)計需要以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，以法治建設(shè)理論為基礎(chǔ)。立法上，通過立法來規(guī)范防控機制的內(nèi)容、發(fā)展方向以及發(fā)揮作用的過程;加強輿情控制，加強對政府與基層自治組織責任劃分以及對防控機制參與者的權(quán)責等方面的規(guī)范。執(zhí)法上，強化各級政府執(zhí)法規(guī)范及執(zhí)法能力;加大對破壞機制相關(guān)因素的懲罰力度;處理好法律與文化傳統(tǒng)和習(xí)俗的沖突。司法上，要重視農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險發(fā)生的特殊性，采取特定的司法手段，加強司法上的公平性。促進守法上，采取德法互濟的治理方式，以教育理論為手段，加強宣傳與教育力度;培養(yǎng)農(nóng)民知法基礎(chǔ)上的守法，以及執(zhí)法者公正執(zhí)法的意識。

推進治理能力提升，加強政府“放管服”改革是重要基礎(chǔ)。在完善農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險防控機制方面，要以習(xí)近平總書記關(guān)于國家治理的重要論述為指導(dǎo)，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為抓手，各級黨政機關(guān)和基層組織要加強風險意識和底線思維，明確各級政府的權(quán)責;將更多的權(quán)力給予基層自治組織和專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu);完善網(wǎng)絡(luò)直報系統(tǒng)等的管理作用;加強防控機制運行時的監(jiān)管;促進多元主體的協(xié)同治理;利用現(xiàn)代信息技術(shù)，發(fā)揮城市的助推作用;通過分級診療等制度來實現(xiàn)城市對農(nóng)村公共衛(wèi)生風險防控的支持，加強數(shù)據(jù)治理，加快信息傳播與控制體系建設(shè);同時規(guī)范與加強農(nóng)村社會組織的作用，將防控機制完善納入政府績效考核評價機制;加大對相關(guān)學(xué)術(shù)研究、科技成果轉(zhuǎn)化和專家建言的支持，推動醫(yī)療保障制度建設(shè)。

（本文系四川省社科規(guī)劃項目“城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)融合下加強四川農(nóng)村公共衛(wèi)生法治保障研究”和四川大學(xué)社會發(fā)展與社會風險控制研究中心項目“城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下農(nóng)村公共衛(wèi)生重大風險控制機制完善研究”的階段性成果，項目編號分別為：SC20FZ022、SR21A01）

責 編∕桂 琰5D69B603-520B-4699-9A40-33D355244244