鄉(xiāng)村振興債券發(fā)展演進路徑與中國實踐

呂柏樂　周雯　呼延玉瑾　赫彤

隨著我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，我國“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要對堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展、全面推進鄉(xiāng)村振興作出全面部署。當前，我國正在全面推進鄉(xiāng)村振興，將鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。努力探索“三農”與金融的融合形式、推動金融服務“三農”發(fā)展是金融領域面臨的重大課題和歷史使命。在各類金融服務模式中，債券作為直接融資方式之一，是拓展資金來源的重要渠道，債券市場為構建多層次、多元化的農村金融體系提供了完備的基礎設施和金融環(huán)境。在全面推進鄉(xiāng)村振興階段，債券市場需要進一步創(chuàng)新實踐模式和提升服務能力。

鄉(xiāng)村振興債券概況及現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村振興債券是以地方國企、央企、民營企業(yè)等企業(yè)為發(fā)行主體，用于彌補農村融資缺口、支持鄉(xiāng)村振興建設而發(fā)行的地方政府債、公司債、企業(yè)債、短期融資券、中期票據(jù)等債券。鄉(xiāng)村振興債券發(fā)展是隨著鄉(xiāng)村振興債券政策的完善而推出的。

2017—2018年，鄉(xiāng)村振興債券的重要性得到進一步凸顯，政府開始嘗試探索鄉(xiāng)村振興債務融資工具的實施路徑。以2017年《國務院辦公廳關于創(chuàng)新農村基礎設施投融資體制的指導意見》（國辦發(fā)[2017]17號）發(fā)布為契機，國家允許地方政府發(fā)行專頊債券支持農村污水、污水垃圾處理設施建設，探索發(fā)行縣級農村基礎設施建設項目集合債，政策出發(fā)點是從鄉(xiāng)村亟需治理的污水著手，以點帶面，在地方政府債中引入鄉(xiāng)村振興的概念;隨后，試點在重大區(qū)域發(fā)展及鄉(xiāng)村振興領域發(fā)行項目融資和收益自平衡的專項債券，用于支持符合條件、有一定收益的鄉(xiāng)村公益性項目建設，開始注重鄉(xiāng)村振興項目的收益性，募集資金用途聚焦在公益性項目上。在這一時期，各界的目光集中在尋找鄉(xiāng)村振興和債務融資工具的結合點上，鄉(xiāng)村振興專項債券的雛形在我國初現(xiàn)。

2019—2020年，政策對資金募投領域有了明確要求，鄉(xiāng)村振興債券的發(fā)展逐漸常態(tài)化。2019年，政策層面將支持農村人居環(huán)境整治、村莊基礎設施建設、重點支持易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、農業(yè)農村設施等重大項目作為地方政府債券的必要安排，與之前的“探索”和“試點”相比，這個階段的政策有了明顯的半強制性特點，募投范圍也隨之擴大，集中在重點領域的重大項目建設上，標志著鄉(xiāng)村振興債務融資工具的發(fā)展逐漸成形。2020年《政府工作報告》提出，“增加專項債券投入，支持現(xiàn)代農業(yè)設施、飲水安全工程和人居環(huán)境整治，持續(xù)改善農民生產生活條件”，標志著鄉(xiāng)村振興專項債券已成為一種常規(guī)的債券品類，發(fā)行規(guī)模將進一步擴大。

2021年至今，鄉(xiāng)村振興債券迎來品類擴充、增長加速的契機?！叭r”工作重心將實現(xiàn)從脫貧攻堅、全面建成小康社會向全面推進鄉(xiāng)村振興的歷史性轉移。2021年中央一號文件《中共中央國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》中首次提出支持地方政府發(fā)行一般債券，用于現(xiàn)代農業(yè)設施建設和鄉(xiāng)村建設行動。此前，發(fā)行范疇僅限于專項債券，并且提出“制定出臺操作指引，做好高質量項目儲備工作”，為鄉(xiāng)村振興債券發(fā)行和擴容創(chuàng)造了有利的條件。3月15日，中國銀行間市場交易商協(xié)會發(fā)布公告，提出將聚焦“三農”發(fā)展，將債務融資工具市場支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展落到實處，靈活運用債務融資工具全系列產品譜系，結合企業(yè)落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求提供精準支持。這一時期，鄉(xiāng)村振興債券打破了債券品類集中于地方政府債的局面，擴至公司債、短期融資券、中期票據(jù)、定向工具、資產支持證券等非金融企業(yè)債務融資工具，在豐富產品體系、加強規(guī)范性和合規(guī)性的同時，市場化程度也得到進一步提升。7月13日，深圳證券交易所推出鄉(xiāng)村振興專項公司債券，將鄉(xiāng)村振興專項債納入現(xiàn)有公司債券創(chuàng)新品種，標志著鄉(xiāng)村振興債券從銀行間債券市場擴大至交易所債券市場，鄉(xiāng)村振興類固定收益產品規(guī)則體系進一步健全完善。

鄉(xiāng)村振興債券在我國的發(fā)展實踐

上文從宏觀層面列示了政策框架基本成形、制度基礎逐步完善的歷程，下文將從中觀層面——鄉(xiāng)村振興債券市場發(fā)展的角度闡述其現(xiàn)狀和特點。

鄉(xiāng)村振興債券發(fā)行量逐年上升，鄉(xiāng)村振興票據(jù)的推出是其發(fā)行量快速增長的里程碑事件

根據(jù)萬得（Wind）數(shù)據(jù)，截至2021年7月31日，鄉(xiāng)村振興債券共發(fā)行120只，發(fā)行規(guī)模達962 22億元，呈現(xiàn)明顯的逐年上升趨勢。鄉(xiāng)村振興債券的發(fā)展主要分為兩個階段：第一個階段是從2018年8月20日全國首單鄉(xiāng)村振興債券（瀘縣鄉(xiāng)村振興專項債券）發(fā)行到2021年3月14日，這一階段主要是以各地政府發(fā)行鄉(xiāng)村振興地方政府債為代表;第二階段始于2021年3月15日，鄉(xiāng)村振興票據(jù)的推出打破了此前債券種類較集中的格局。截至7月31日，鄉(xiāng)村振興票據(jù)已成功發(fā)行79只，發(fā)行規(guī)模達539.92億元，占所有鄉(xiāng)村振興債券發(fā)行規(guī)模的56.11%，發(fā)行數(shù)量和規(guī)模均遠超過去3年地方政府債的總和。

隨著鄉(xiāng)村振興票據(jù)落地，鄉(xiāng)村振興債券的支持領域進一步細化

在鄉(xiāng)村振興票據(jù)誕生前，鄉(xiāng)村振興債券主要集中于納入政府性基金預算管理的地方政府專項債，對支持領域未曾有過明確的界定，表述大都較為籠統(tǒng)、模糊。而鄉(xiāng)村振興票據(jù)則明確提出用于支持“三農”發(fā)展。鄉(xiāng)村振興票據(jù)支持領域基本涵蓋農村現(xiàn)代化建設的各個方面，符合要求的募投項目范圍很廣，強調了主承銷商須履行勤勉盡責的盡職調查職責，此項作為必要條款，是該政策在支持領域層面得到落實的有力保障。

鄉(xiāng)村振興票據(jù)有利于促進農村一二三產業(yè)深度融合發(fā)展，推動農業(yè)經濟由增產導向轉向提質增值導向

鄉(xiāng)村振興票據(jù)的支持領域涵蓋了農村一二三產業(yè)，并促進一二三產業(yè)通過項目運作融為一體。通過支持農村一二三產業(yè)的投產、推進第一產業(yè)向第二三產業(yè)自然延伸，鄉(xiāng)村振興票據(jù)充分發(fā)揮資本配置的功能，有利于開發(fā)農業(yè)的多種功能和多重價值，通過各產業(yè)間相互滲透、交叉重組、前后聯(lián)動、要素聚集、機制完善和跨界配置，交叉融合成新技術、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式，使協(xié)同綜合效應高于每個單獨的產業(yè)之和，產生更大的產業(yè)價值，推動農業(yè)經濟由增產導向轉向提質增值導向。

市場化的投資收益機制正在逐步建立和完善

很多鄉(xiāng)村振興項目都存在項目周期長、投資回收慢、經營風險大、單個項目投資規(guī)模較小、規(guī)模效應不明顯等特征，其收益性在項目開展初期較難預估。在鄉(xiāng)村振興地方政府債中，不強制要求披露投資收益模式，對經營和投資收益預期的考量在于“發(fā)行項目的融資和收益自平衡”。鄉(xiāng)村振興票據(jù)的規(guī)定則要求募集資金應堅持商業(yè)可持續(xù)原則，具有市場化的投資收益機制，發(fā)行人應當在發(fā)行文件中披露募集資金所用項目的投資收益模式。

對于運營模式和收益模式已較為成熟的鄉(xiāng)村振興項目來說，企業(yè)發(fā)行鄉(xiāng)村振興票據(jù)大多是用于償還或置換鄉(xiāng)村振興項目借款，其募集說明書中披露了預期的投資收益模式;而對于新領域的新項目，市場化的收益性要求作為其重要的項目指標，需要選擇成本可控、收入模式穩(wěn)定且可持續(xù)的募投項目，投資收益模式仍需探索，實際操作中面臨的難度也較大。

鄉(xiāng)村振興票據(jù)募集資金主要用于三類用途的項目

在募集資金用途方面，《公告》規(guī)定企業(yè)發(fā)行鄉(xiāng)村振興票據(jù)應有明確的鄉(xiāng)村振興資金需求，募集資金主要用于鄉(xiāng)村振興項目建設、補充鄉(xiāng)村振興項目營運資金和償還鄉(xiāng)村振興項目借款三類。

從目前來看，用于償還鄉(xiāng)村振興項目借款的債券，即成熟的“老項目”仍然占據(jù)較大份額，但未來隨著“脫貧后5年過渡期”項目步入尾聲、農村基礎設施建設和農業(yè)現(xiàn)代化建設項目逐步占據(jù)主要地位、步入正常發(fā)展軌道的項目需要大量營運資金支持等，用于鄉(xiāng)村振興項目建設和補充鄉(xiāng)村振興項目營運資金的債券占比預計會有一定提升。

鄉(xiāng)村振興票據(jù)是鄉(xiāng)村振興專項資金直達實體經濟的重要渠道

在鄉(xiāng)村振興票據(jù)出臺之前，鄉(xiāng)村振興債券的發(fā)行主體均是各地人民政府，鄉(xiāng)村振興票據(jù)的發(fā)行使得企業(yè)資質得到下沉、企業(yè)性質更加豐富，發(fā)行主體涵蓋了地方國有企業(yè)、中央國有企業(yè)和民營企業(yè)，占比分別是72.15%、15.19%和10.13%，地方國有企業(yè)仍是發(fā)行鄉(xiāng)村振興票據(jù)的主力軍，這與各地政府“鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興”的定位與使命密不可分，但中央國有企業(yè)和民營企業(yè)也開始逐步發(fā)揮作用。

此外，鄉(xiāng)村振興票據(jù)是否能成功發(fā)行與當?shù)厝谫Y環(huán)境關系緊密。從所屬區(qū)域來看，發(fā)行鄉(xiāng)村振興票據(jù)的數(shù)量與發(fā)行普通債券的數(shù)量呈現(xiàn)很強的正相關性。

未來我國鄉(xiāng)村振興債券的發(fā)展方向

為更好地促進社會資本進入鄉(xiāng)村振興領域，推進債券市場在鄉(xiāng)村振興領域發(fā)揮更大作用，需要在新時代背景下充分發(fā)揮政府與市場的雙重作用，通過持續(xù)優(yōu)化政策供給、健全發(fā)展機制、創(chuàng)新實踐模式、打造社會資本通過債券市場進入鄉(xiāng)村振興領域的創(chuàng)新模式和綠色通道，引導社會資本通過債券市場注入鄉(xiāng)村振興領域，實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的目標。

強化頂層設計

加強債券市場基礎設施建設，進一步建立健全與鄉(xiāng)村振興債券相關的基礎法律法規(guī)，完善鄉(xiāng)村振興債券發(fā)行機制和交易模式;支持對優(yōu)質涉農企業(yè)開辟注冊發(fā)行的綠色通道、在滿足信息披露要求的前提下簡化注冊發(fā)行流程;豐富和發(fā)展多層次交易服務體系，提升鄉(xiāng)村振興債券的市場化程度，推動鄉(xiāng)村振興債券在債券市場各類基礎設施之間互聯(lián)互通，促進要素自由流動，防止市場分割和監(jiān)管套利;加強鄉(xiāng)村振興債券的配套監(jiān)管，一方面提高鄉(xiāng)村振興票據(jù)的鄉(xiāng)村振興資金用途占比，另一方面對鄉(xiāng)村振興募投項目的運營模式、投資收益模式進行監(jiān)測，設置鄉(xiāng)村振興資金使用效率的風險閾值，對于超過風險閾值的項目和債券進行預警，形成鄉(xiāng)村振興債券監(jiān)測預警體系。

推進業(yè)務創(chuàng)新

創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興債券品種，進一步建立、完善和創(chuàng)新適應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的產品服務體系，從現(xiàn)有的地方政府債、短期融資券、中期票據(jù)、定向工具、資產支持票據(jù)、公司債券擴大至其他債券類型;靈活搭配備類債務融資工具，形成鄉(xiāng)村振興結合綠色金融、碳中和等概念的復合型債券，探索新型債券品種的落地實施。

突出服務重點

通過加大對服務模式、服務工具的創(chuàng)新和支持力度，提升鄉(xiāng)村振興債券供給的配置效率，提高服務水平，拓展鄉(xiāng)村振興債券的支持范圍和應用場景;圍繞鄉(xiāng)村振興的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，擴大鄉(xiāng)村振興債券的服務規(guī)模和覆蓋面，促進鄉(xiāng)村振興專項資金精準投放至實體經濟，更好地滿足鄉(xiāng)村振興項目多樣化的金融需求;鼓勵社會資本發(fā)揮龍頭帶動效應，扶持產業(yè)鏈條長、—二三產業(yè)融合發(fā)展基礎好的行業(yè)，創(chuàng)新產銷各環(huán)節(jié)有機銜接、滲透交叉的開發(fā)模式，帶動產業(yè)鏈上各類經營主體協(xié)同發(fā)展，從而促進農業(yè)全產業(yè)鏈融合發(fā)展、一體化經營。

在中央支持引導、地方積極作為、債券市場落實推進的“三方一體”格局下，債券市場在服務鄉(xiāng)村經濟發(fā)展、優(yōu)化鄉(xiāng)村振興資源配置、支持宏觀調控和區(qū)域產業(yè)統(tǒng)籌調度等方面將發(fā)揮更重要的作用。對于鄉(xiāng)村振興債券的發(fā)展，既要正確認識和把握當前的有利局面，也要用發(fā)展的眼光看待問題，補齊制度短板，加大監(jiān)管力度、豐富產品體系、創(chuàng)新服務模式，引導農村第一二三產業(yè)融合發(fā)展。屆時更多的社會資本將通過債券市場投向鄉(xiāng)村振興項目，解決鄉(xiāng)村發(fā)展瓶頸，多方面支持鄉(xiāng)村經濟良性發(fā)展。

摘自《債券》雜志