全國碳市場核查體系存在的問題分析及相關(guān)建議

唐偉珉

自2021年7月16日開市以來，全國碳市場的運行取得了積極進(jìn)展，但同時也暴露出一些問題。2022年3月14日，生態(tài)環(huán)境部公布了中碳能投等機構(gòu)碳排放報告數(shù)據(jù)弄虛作假等典型問題案例，受到多方關(guān)注。準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)是碳排放權(quán)交易市場有效規(guī)范運行的生命線，面對當(dāng)前的碳排放數(shù)據(jù)造假以及核查機構(gòu)服務(wù)能力和質(zhì)量等問題，背后的原因值得認(rèn)真分析。作為低碳行業(yè)的從業(yè)者，筆者結(jié)合實際工作體會和觀察，從碳排放核查的角度出發(fā)，針對如何提高碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量、助力碳市場健康運行提出一些思考與建議。

碳市場MRV體系與碳核查

碳市場的運行機制，可以簡單理解為政府對納入碳排放量管控的企業(yè)（簡稱“納入企業(yè)”或者“企業(yè)”）按照配額分配方法發(fā)放碳排放配額，每年企業(yè)根據(jù)實際的碳排放量上繳等量配額從而完成履約的義務(wù);配額不足的企業(yè)，需要付出成本通過碳交易獲取碳排放配額，配額盈余的企業(yè)則可以通過出售碳排放配額獲取收益。在這個流程中，關(guān)乎碳排放配額分配的生產(chǎn)數(shù)據(jù)以及碳排放量數(shù)據(jù)的真實性和準(zhǔn)確性，就顯得尤為重要。規(guī)范納入企業(yè)生產(chǎn)和排放數(shù)據(jù)報送、監(jiān)測與質(zhì)量控制的機制，通常被稱為碳市場數(shù)據(jù)監(jiān)測、報告以及核查（MRV）體系。

碳市場MRV體系涉及的主體包括政府主管部門、納入企業(yè)、第三方核查機構(gòu)、咨詢服務(wù)機構(gòu)、檢測機構(gòu)等，是一個涉及多方主體并在一定技術(shù)規(guī)范指引和規(guī)則約束下各司其職的有機整體，需要各類主體發(fā)揮好各自應(yīng)有的作用，任何環(huán)節(jié)都缺一不可。碳市場MRV體系下各類主體的主要職責(zé)和工作流程關(guān)系如圖1所示。

我國碳市場核查體系面臨的主要問題分析

生態(tài)環(huán)境部上述公告披露的主要問題，一是企業(yè)、咨詢機構(gòu)和檢測機構(gòu)的數(shù)據(jù)造假，二是核查機構(gòu)走過場、對造假視而不見等服務(wù)能力和質(zhì)量方面的問題。

數(shù)據(jù)造假，必須零容忍，各級主管部門已經(jīng)表明態(tài)度。本文集中分析核查體系相關(guān)的問題;對于公告點出來的核查機構(gòu)的問題涉及到整個核查服務(wù)市場的規(guī)范問題和責(zé)任邊界問題，如果不去深入分析核查服務(wù)市場面臨的這一層面的問題，恐怕很容易加重核查機構(gòu)的責(zé)任，進(jìn)而損害服務(wù)機構(gòu)參與第三方核查業(yè)務(wù)的積極性，最終影響到碳市場MRV體系的有效運作，而這將與提升碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量的工作目標(biāo)事與愿違。

一是當(dāng)前全國碳市場數(shù)據(jù)造假事件頻發(fā)的主要原因在于全國碳市場燃煤元素碳含量“高限值”政策的不合理。元素碳含量作為燃煤電廠碳排放量計算的重要參數(shù)，其數(shù)值大小直接影響電廠碳排放量計算結(jié)果，以及由此帶來的配額盈虧情況。從2013年迄今，國內(nèi)8個主要試點省市的碳交易體系已經(jīng)順利運行了9年，在碳排放核算過程中對燃煤元素碳含量參數(shù)也沒有引入“高限值”，實測值和缺省值之間的差距并不大。一個有意思的現(xiàn)象是，這8個試點碳市場基本上也使用了跟全國碳市場相同一批主力核查機構(gòu)，但這些碳交易試點實踐多年卻并未出現(xiàn)規(guī)模化、系統(tǒng)化數(shù)據(jù)造假。

全國碳市場的運行初期，規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等都在完善中，這個階段應(yīng)盡量減少人為因素。遺憾的是，全國碳市場沒有借鑒國際上和試點地區(qū)的上述寶貴經(jīng)驗。讓企業(yè)開展燃煤元素碳含量實測的政策初衷是為了倒逼企業(yè)開展實測工作，讓數(shù)據(jù)更符合實際情況，但由于“高限值”和實測值的差異可達(dá)到20%～30%，對企業(yè)的配額盈虧影響巨大，在巨大的利益誘惑面前，部分合規(guī)意識不強的控排企業(yè)在唯利是圖的服務(wù)機構(gòu)的幫助下不惜鋌而走險，對排放數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)造假。

二是國內(nèi)碳市場MRV體系中核查機構(gòu)的職責(zé)邊界缺乏清晰的界定。每個參與主體都有其特定的職責(zé)邊界，核查機構(gòu)盡管擔(dān)負(fù)著對數(shù)據(jù)質(zhì)量把關(guān)的重要職責(zé)，但這一責(zé)任不是無限的。在主管機構(gòu)對核查機構(gòu)的職責(zé)邊界并未給出清晰界定的基礎(chǔ)上，一味簡單化、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，并不能達(dá)到目的。

核查工作的目的是對納入企業(yè)上報的排放報告進(jìn)行審核，是排放報告質(zhì)量控制的重要環(huán)節(jié)。那么核查工作的職責(zé)邊界到底該如何界定，核查機構(gòu)未能有效識別造假，是否要承擔(dān)責(zé)任？特別是是否要對所有原始憑證的真?zhèn)舞b別承擔(dān)責(zé)任？

筆者曾作為國際知名認(rèn)證機構(gòu)的負(fù)責(zé)人，審定和核查過國內(nèi)眾多項目的排放量以及減排量。以聯(lián)合國清潔發(fā)展機制（CDM）為例，CDM的最高管理機構(gòu)是執(zhí)行理事會（EB）。對于CDM項目的審定和核證（Validation & Verification）工作，EB有一整套極其全面、系統(tǒng)、細(xì)致的規(guī)定，具體包括各種標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定、方法學(xué)、工具、術(shù)語解釋、澄清、指南、解釋、程序以及歷屆EB會議的會議報告（其中包含了更加具體的解釋和判例）。所有這些文件都在網(wǎng)站上隨時可以查閱。在CDM項目的審核過程中，對于提交的證據(jù)，審核員和核查機構(gòu)是基于行業(yè)常識和專業(yè)能力進(jìn)行判斷，除非明顯的造假，一般也不對提交的各種材料（包括原件）的真?zhèn)巫鰧I(yè)的鑒定。審核機構(gòu)既不是鑒定機構(gòu)也不是執(zhí)法機構(gòu)，材料的提供方應(yīng)該首先對提交的原始材料的真實性負(fù)責(zé)。

而反觀國內(nèi)的碳核查，公開可得的文件很少，許多規(guī)則都是通過半公開的通知、培訓(xùn)傳達(dá)，每次核查的具體要求和工作范圍也比較籠統(tǒng)。2021年3月之前應(yīng)用的核查指南并未要求核查機構(gòu)對所有證據(jù)材料都必須通過查看原件方式驗證其真實性的要求。2021年3月，生態(tài)環(huán)境部下發(fā)的《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》文件中，對現(xiàn)場核查要求有所加強，提出到現(xiàn)場核查時須查閱原始憑證或保存相關(guān)證據(jù)原件的要求。但實際上，核查機構(gòu)即便看到了企業(yè)出具的相關(guān)憑證原件，有些所謂的原始憑證也是被“精心、專業(yè)”造出來的憑證，極具欺騙性和隱蔽性，對此核查機構(gòu)也是防不勝防。日前山東省生態(tài)環(huán)境廳公開的《控排企業(yè)碳排放報告質(zhì)量弄虛作假有獎舉報實施方案》中列舉的舉報范圍涉及檢測機構(gòu)偽造編造檢測報告、偽造編造自有化驗室的元素碳檢測原始數(shù)據(jù)以及系統(tǒng)性編造數(shù)據(jù)等，正是由于有些操作從表面上幾乎不留痕跡，以致于地方主管部門不得不選擇采用重獎舉報這種非尋常的方式來輔助開展質(zhì)量監(jiān)督管理。第三方核查機構(gòu)非執(zhí)法機構(gòu)，也非專業(yè)的鑒定機構(gòu)，從手段上、技術(shù)上難以對材料的真實性開展深入的甄別活動。

三是核查工期太短且集中，核查人員調(diào)配難。各省核查的每一個任務(wù)包通常是30～40家企業(yè);而中標(biāo)的核查機構(gòu)要核查完分布在全省各地的企業(yè)起碼需要30～45個工作日。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的安排，每年4～6月開展碳核查工作。通過統(tǒng)計各省市2021年的核查通知并查看其要求的提交核查報告的時間，發(fā)現(xiàn)從核查通知下發(fā)的時間到提交核查報告的時間，平均為27天（不到20個工作日）。有些省份的招標(biāo)文件要求中標(biāo)機構(gòu)15個自然日甚至一周左右完成所有的核查工作（包括文件評審、現(xiàn)場核查、復(fù)審等等）。核查機構(gòu)為了按時完成任務(wù)，加上核查工作集中，在調(diào)配人員時則容易出現(xiàn)調(diào)配困難的問題，也難免會出現(xiàn)“掛名”等現(xiàn)象。

四是各主體對核查工作價值認(rèn)同度低，核查費與工作要求嚴(yán)重不匹配。雖然各級主管部門都紛紛表示“充分重視核查工作”，但是對于這項保障碳市場健康運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)給予的財政預(yù)算卻十分有限。通過統(tǒng)計各省市中標(biāo)公告中的價格等信息，核查一家企業(yè)的平均費用在1.6萬～1.7萬元，更不乏有的機構(gòu)為了中標(biāo)屢屢報出幾千元的超低價。這說明碳市場各主體沒有對核查這項工作的價值形成合理認(rèn)知。在市場化條件下，過低的價格一方面難以支撐核查機構(gòu)招聘、培養(yǎng)優(yōu)秀人才，一方面限制了核查工作的深度，在核查工作邊界本不清晰的情況下，難免出現(xiàn)通報中“走過場”的現(xiàn)象發(fā)生。

五是核查機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定以及人員認(rèn)定缺乏全國統(tǒng)一的認(rèn)證程序。CDM對于第三方機構(gòu)有一套完整的資格認(rèn)證與管理要求。CDM機制下有專門負(fù)責(zé)核查機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定的委員會（Accreditation Panel），對申請資質(zhì)的機構(gòu)有公開、細(xì)致、清晰的認(rèn)證規(guī)則，并定期對機構(gòu)深入開展審計工作，抽查項目、隨同現(xiàn)場，從而從流程上確保機構(gòu)具有第三方審定的能力。在CDM體系下，主管部門要求將審核員的資質(zhì)信息，包括資質(zhì)級別、資質(zhì)認(rèn)定時間、資質(zhì)領(lǐng)域等附在審定報告后公開披露;主管部門也會定期派專項組開展監(jiān)督檢查工作，查閱審核機構(gòu)審核人員的培訓(xùn)記錄、資質(zhì)認(rèn)定記錄等，從而確保審核機構(gòu)人員資質(zhì)認(rèn)可的規(guī)范性。

在我國，碳核查工作要求細(xì)致、專業(yè)，需要相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗積累，這些專業(yè)能力一般集中在行業(yè)的幾個頭部公司，集中在北京、上海、廣東、深圳等率先開展試點交易的省市。受行政許可法的限制，從事碳核查的第三方機構(gòu)尚未納入國家資質(zhì)管理，而是由各省根據(jù)自己實際情況通過公開招標(biāo)選定;同時，由于各省意識到本地嚴(yán)重缺乏碳核查人才的現(xiàn)狀，于是傾向于培養(yǎng)省內(nèi)自己的核查力量，在每年各省的碳核查機構(gòu)招標(biāo)選定過程中，通過限制省外核查機構(gòu)投標(biāo)或強制綁定本地機構(gòu)聯(lián)合中標(biāo)等地方保護(hù)措施，培養(yǎng)了一批本省內(nèi)的核查機構(gòu)。這些核查機構(gòu)并未經(jīng)過嚴(yán)格的資質(zhì)審批、考核和認(rèn)定程序，也缺乏周期性的復(fù)審和認(rèn)定。此外，在專業(yè)人員方面，國家以及各省主管部門還缺少系統(tǒng)性核查員能力建設(shè)以及資質(zhì)認(rèn)定管理機制。一些規(guī)范的核查機構(gòu)，其內(nèi)部具備嚴(yán)格的核查員培養(yǎng)體系以及任職制度。但并非所有核查機構(gòu)都有這樣規(guī)范的管理體系，甚至有些小機構(gòu)僅靠核查業(yè)務(wù)收入不能養(yǎng)活專職核查員，只能在接到業(yè)務(wù)時聘用“臨時”核查員。

通過上述對核查行業(yè)現(xiàn)狀的分析梳理不難發(fā)現(xiàn)，核查環(huán)節(jié)所暴露出的所謂“走過場”“不盡責(zé)”等表象下的根本原因在于目前國家在核查業(yè)務(wù)管理方面仍處在初級階段，核查行業(yè)整體的規(guī)范化管理、能力建設(shè)等都有待提升，對核查業(yè)務(wù)的工作邊界和工作深度方面還缺少清晰準(zhǔn)確的界定。同時，主管部門未對核查工作形成合理的內(nèi)在認(rèn)可及共識，核查報酬過低，核查工作時間要求過緊。一方面要求核查機構(gòu)高質(zhì)量完成工作，另一方面在核查隊伍建設(shè)方面投入嚴(yán)重不足，對核查行業(yè)的規(guī)范不到位。這是整個核查行業(yè)面臨的共性問題和行業(yè)困境。

提升碳核查工作的幾個建議

自碳排放數(shù)據(jù)作假案曝光后，生態(tài)環(huán)境部組織開展了企業(yè)碳排放報告質(zhì)量專項監(jiān)督幫扶，嚴(yán)肅查處碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假問題，對碳市場健康有序發(fā)展有一定的積極影響，也對排放數(shù)據(jù)造假的行為起到了一定的震懾作用。但這種質(zhì)量專項監(jiān)督屬于事后檢查，僅依靠這種方式提升碳市場的數(shù)據(jù)質(zhì)量，并非長遠(yuǎn)之計。針對我國碳核查行業(yè)的現(xiàn)狀，建議從頂層設(shè)計著手，采取全方位的舉措助力我國碳市場健康有效運行。

1.提升各級主體對碳核查工作重要性的認(rèn)識，加強頂層設(shè)計。主管部門除了通報、曝光以外，還應(yīng)充分了解問題背后的原因，找到癥結(jié)所在，對癥下藥。充分汲取試點碳市場的經(jīng)驗教訓(xùn)，廣泛征求和聽取一線人員的意見，將意見和經(jīng)驗轉(zhuǎn)化融入到碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量控制的整體頂層設(shè)計中;明確界定核查工作范圍和職責(zé)邊界，并給出專業(yè)、操作性強的核查指南用于指導(dǎo)核查工作;提高對核查工作的重視程度，努力提升對核查工作的價值認(rèn)同度，對核查工作的工作量以及工作難度有合理準(zhǔn)確的判斷，并在財政預(yù)算以及核查時間要求方面加以匹配。

2.嚴(yán)格區(qū)分核查機構(gòu)履職過程出現(xiàn)的不規(guī)范、瑕疵等問題和企業(yè)及服務(wù)機構(gòu)對排放數(shù)據(jù)的惡意篡改和偽造等問題，兩者責(zé)任、風(fēng)險、收益及其帶來的后果均不可同日而語，不可相提并論，否則會對核查機構(gòu)和核查市場的長期可持續(xù)發(fā)展非常不利。對于核查機構(gòu)在履職過程中因為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不明確、工作流程不完善等出現(xiàn)的失誤，不要動輒上綱上線，尤其是不能跟企業(yè)或者服務(wù)機構(gòu)對排放數(shù)據(jù)的惡意篡改和偽造等問題相提并論，那樣既容易混淆視聽，降低對數(shù)據(jù)造假本身的關(guān)注，也會對大量核查機構(gòu)后續(xù)開展核查工作積極性和信心造成打擊。

3.發(fā)揮市場作用，增加財政投入。一方面，增加核查服務(wù)采購預(yù)算，保障核查工作的高質(zhì)量完成，預(yù)留出足夠開展深入、細(xì)致核查所需要的時間和費用，并避免采購過程低價中標(biāo)。另一方面，增加質(zhì)量保障體系建設(shè)以及能力建設(shè)的財政投入，為打造一支精良、專業(yè)的第三方核查隊伍以及提升控排企業(yè)的數(shù)據(jù)管理能力提供財力保障。

4.成立碳市場機制下各個細(xì)分領(lǐng)域的自律行業(yè)協(xié)會組織，依靠專業(yè)群體合力維護(hù)碳市場的健康運行。協(xié)會會員由碳市場中各主體代表企業(yè)參與，包括控排企業(yè)、咨詢服務(wù)機構(gòu)、碳交易機構(gòu)以及第三方核查機構(gòu)代表，打造一個懂技術(shù)、懂市場、懂法律、懂金融的碳市場相關(guān)專業(yè)群體，依據(jù)主管部門的要求細(xì)化相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和紀(jì)律，主動積極有為，及時發(fā)現(xiàn)行業(yè)問題，向主管部門建言獻(xiàn)策，維護(hù)碳市場的健康運行。

目前全國碳市場開市未滿一年，在運行初期出現(xiàn)問題在所難免，越早暴露問題、越早解決，碳市場才能更快步入規(guī)范運行的軌道，這需要碳市場各方主體同心協(xié)力，共同維護(hù)好碳市場健康發(fā)展的生命線，碳市場才能真正成為實現(xiàn)國家“雙碳”目標(biāo)的有力抓手。

作者為聯(lián)合國指定第三方審核機構(gòu)挪威船級社氣候變化部門中國區(qū)前業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人