環(huán)境治理的績效評估及其對地方經(jīng)濟(jì)的影響

張吉鵬，彭靖秋

關(guān)鍵詞：環(huán)境治理;政策評估;大氣污染

摘 要：京津冀作為大氣污染的重災(zāi)區(qū)和經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，大氣治理和督察對其是一把雙刃劍。本文研究發(fā)現(xiàn)2017年秋冬季京津冀地區(qū)大氣污染治理和督查顯著改進(jìn)了該地區(qū)的空氣質(zhì)量，PM2.5相對于平均值下降了19%;AQI指數(shù)下降了15%。在這次環(huán)境治理行動中，環(huán)保督察對于空氣質(zhì)量改善的即期影響十分明顯，但環(huán)境政策在有效抑制污染的同時也對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成了顯著的負(fù)面影響。環(huán)保治理政策使得受影響城市2017年的GDP增速下降了大約13%，工業(yè)生產(chǎn)增速降幅約為24%，但是這些城市的公共財政與居民收入增速在短期沒有明顯變化。

中圖分類號：F061.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-2435（2022）03-0148-10

Performance Evaluation of Environmental Governance and Its Impact on Local Economy—An Empirical Analysis Based on 2017 "2+26" City Air Pollution Control and Inspection

ZHANG Ji-peng1，? ?PENG Jing-qiu2（1.Research Institute of Economics and Management， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu 611130，China; 2.Faculty of Arts and Social Sciences， National University of Singapore，Singapore 119077）

Key words： environmental regulation; policy evaluation; air pollution

Abstract： As the core area of both air pollution and economic growth， Jing-Jin-Ji area has many things to consider when implementing pollution policies.? Using a difference-in-difference and regression discontinuity design， we find that the 2017 campaign on environmental regulation in Jing-Jin-Ji area significantly improved air quality by more than 20% during the fall and winter of 2017. The strict enforcement measure taken during this campaign was particularly effective. Air quality improvement came with a cost. We find that at least during the period of the campaign， both GDP and industrial growth were significantly lower， around 7-10%. However， there appears to be no significant negative impact on household income and government revenue.

一、引 言

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)增長迅速，環(huán)境污染加劇，碳排放的壓力巨大，市場亟待向高效清潔轉(zhuǎn)型等社會趨勢為環(huán)境整治計劃的出臺奠定了基礎(chǔ)。2013年9月10日，《大氣污染防治行動計劃》（以下簡稱《計劃》）發(fā)布后試點城市的pm2.5顯著下降，1標(biāo)志京津冀地區(qū)著重治理大氣污染的開始?！队媱潯奉C布后，京津冀六省區(qū)市建立了協(xié)作機(jī)制，共同型治理大氣污染，區(qū)域空氣質(zhì)量明顯改善。但由于歷史欠賬多、包袱重，特別是本次治理涉及到的能源消耗企業(yè)多是當(dāng)?shù)囟愂盏闹匾獊碓?，京津冀地區(qū)歷史上的多次整治效果并不理想，空氣質(zhì)量反復(fù)已成常態(tài)，大氣治理狀況不容樂觀。

2017年作為《大氣十條》第一階段收官之年，京津冀地區(qū)的表現(xiàn)很大程度決定大氣污染防治的成敗，而秋冬季作為大氣污染的重點和難點，污染物濃度還會進(jìn)一步增加30%。24月起，針對京津冀地區(qū)污染狀況，環(huán)保部出臺“1+6”措施，不同于之前發(fā)布的方案，本次行動由中央環(huán)保部直接管控，對京津冀地區(qū)“2+26”城市的環(huán)保改革進(jìn)度進(jìn)行長達(dá)一年的密切監(jiān)控。

針對大氣污染地區(qū)政策治理的有效性，已有文獻(xiàn)進(jìn)行了有益的討論。大體可分為對單獨城市政策研究以及對政策規(guī)定的污染地區(qū)的研究。在對單獨城市研究中，2008年奧運會期間的北京政策研究最為典型，Viard and Fu認(rèn)為北京奧運會期間的單雙號限行以及奧運后的尾號限行對空氣質(zhì)量改善有顯著影響3;但曹靜等認(rèn)為在排除內(nèi)生性影響后，奧運限行政策特別是“尾號限行”收效甚微4;而Chen et al.發(fā)現(xiàn)，為北京2008年奧運會采取的治理措施效果隨著時間的推移逐漸消失。5對政策規(guī)定的部分地區(qū)研究中，Greenstone指出美國CAA將地區(qū)分為合格與不合格，對不合格地區(qū)更為嚴(yán)格的治理并沒有顯著減少SO2濃度6;Carrillo et al.發(fā)現(xiàn)對城市中心區(qū)域高峰期的交通管制對空氣污染有改善作用。7但僅僅有明確直接的治理政策還不夠，F(xiàn)redriksson and Svensson指出在政治穩(wěn)定的情況下，污染規(guī)制的嚴(yán)格性與腐敗成反比8;而在中國分散管理的政治制度下，腐敗是難以檢測的9;防污染政策是否嚴(yán)格執(zhí)行也就存有疑問，如在2003年開始實施的藍(lán)天計劃中，部分城市為達(dá)到“藍(lán)天”要求曾對監(jiān)測站數(shù)據(jù)進(jìn)行持繼多年的操縱。1011為避免地方政府在政治與經(jīng)濟(jì)雙重利益驅(qū)動下產(chǎn)生腐敗行為，與污染政策配套的督察問責(zé)機(jī)制或許發(fā)揮著重要的作用。1213

不論中國晉升體制是標(biāo)尺賽、錦標(biāo)賽或者資格賽141516，晉升都是以經(jīng)濟(jì)增長為主要考核標(biāo)準(zhǔn)，政府在環(huán)境建設(shè)上的投資不能帶來直接經(jīng)濟(jì)效應(yīng)1，這導(dǎo)致地方官員會以犧牲環(huán)境的方式換取晉升2，關(guān)于地方政府與當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)相互勾結(jié)，以污染拉動經(jīng)濟(jì)的研究已經(jīng)很多34，而督察機(jī)制能解決中央與地方的信息不對稱，防止政企合謀等腐敗問題，已有研究發(fā)現(xiàn)環(huán)保部約談制度對空氣治理有短期效果。5《計劃》發(fā)布前專門制定實施的《督察方案》對28城市進(jìn)行高頻率、高透明度的隨機(jī)抽查，督察結(jié)果與地方官員政績考核直接掛鉤，在區(qū)縣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)全面建成后，通過問責(zé)和整改等強制性政策6，中央能對各城市空氣狀況實時掌控，防止治理后“復(fù)發(fā)”，這也為本文提供一個研究督察機(jī)制成效的良好時機(jī)。

二、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源與統(tǒng)計分析

PM2.5與AQI為《計劃》的重點考察指標(biāo)，因此本文的分析包含環(huán)境保護(hù)部官方網(wǎng)站上2014年5月到2018年6月全國281個城市每日的PM2.5及AQI數(shù)據(jù)。7為觀察政策實施前后“2+26”城市的經(jīng)濟(jì)變化，從地方統(tǒng)計局網(wǎng)站上提取北京市、天津市、河北省、河南省、山東省的2015—2018年6月的季度經(jīng)濟(jì)增速變量數(shù)據(jù);不同城市具有不同特征，使用CEIC數(shù)據(jù)庫中全國城市的年度宏觀經(jīng)濟(jì)變量數(shù)據(jù)控制這些地區(qū)特征。另外，由于天氣條件也會影響空氣質(zhì)量，加入來自“2345天氣網(wǎng)”的城市歷史天氣數(shù)據(jù)。

如圖所示，2014年到2017年上半年，京津冀地區(qū)的空氣污染指數(shù)顯著高于其他地區(qū)。秋冬季節(jié)由于集中供暖、逆溫天氣等自然及人為因素的影響1，空氣形勢更加嚴(yán)峻，特別是2017年年初，PM2.5指數(shù)達(dá)到三年來最高值，即便京津冀地區(qū)每年也在頒布相應(yīng)政策，但整治效果并不明顯。但在《計劃》及其配套方案頒布后的2017年秋冬季，空氣質(zhì)量明顯改善，與全國其他城市空氣質(zhì)量差距減小，采暖季污染峰值降低。由此初步推測，本次環(huán)境政策對污染治理有顯著效果。

（二）模型設(shè)定

1.大氣污染政策總體評估。污染政策在時間與地域方面都有變化，因此采用倍差法評估秋冬季污染政策的總體實施效果。由于本次治理中的主要政策為《計劃》與督察，督察于2017年4月8日起實施，《計劃》及其配套方案于2017年8月29日基本頒布完畢，因此采用2017年9月1日作為總體政策實施的生效點，將“2+26”城市與其他未實行政策地區(qū)（第一重差分）的政策實施前后（第二重差分，實施前時間段為2014年5月13日至2017年4月7日，實施后時間段為2017年9月1日至2018年3月15日）進(jìn)行比較。2計量模型設(shè)置如下：

[AIRcd=ρPostd+α1Treatc+γPostd×Treatc+βXcd+γZcd+εcd] （1）

其中，c代表城市、d代表日期;[AIRcd] 為城市 c 在日期 d 的空氣質(zhì)量指數(shù);[Postd]為政策是否實施的虛擬變量;[Treatc]為是否為政策實施城市的虛擬變量;[Xcd]代表一組天氣變量，主要包括最高氣溫、最低氣溫、風(fēng)力大小，用來控制天氣變化對空氣質(zhì)量的影響，由于氣溫對污染的影響不一定是線性的，所有加入天氣變量的回歸均加入氣溫的二次項;[Zcd]代表一組經(jīng)濟(jì)變量3，用來控制地區(qū)特征，參考已有文獻(xiàn)4，采用的變量包括銀行貸款、互聯(lián)網(wǎng)接入用戶數(shù)、對外開放程度、人口密度、二次產(chǎn)業(yè)比重;[εcd]為誤差項，此處及以下回歸標(biāo)準(zhǔn)誤均在城市層面聚類。

2.大氣污染督察政策單獨評估。污染政策的有效實行，不僅依賴于完善合理的政策體系，更重要的是地方政府是否嚴(yán)格執(zhí)行。通過實地考察發(fā)現(xiàn)，由于本次污染整治實際效果與當(dāng)?shù)毓賳T政績考核直接掛鉤，督察問責(zé)措施對地方政府的震懾作用是立竿見影的，因此將單獨評估本次大氣污染政策中的督察政策效果。使用斷點回歸的方法來評估督察政策對空氣改善的影響，斷點回歸表達(dá)式如下：

[AIRcd=β0+β1Duchacd+β2fx+β3Duchacd×fx+γXcd+αc+αd+εcd] （2）

其中，[Duchacd]為督察政策是否實施的虛擬變量，督察實施后為1，未實施為0;[x]為執(zhí)行變量，用來表示距離督辦函公布日期的天數(shù)，公布當(dāng)天為0，公布前小于0，公布后大于0，[f（x）]是關(guān)于[x]的一組多項式函數(shù);[αc]為城市c的固定效應(yīng);[αd]為時間固定效應(yīng)，因為斷點回歸所使用的時間長度短，使用了星期（一年中第幾個星期以及是否為周末）、法定節(jié)假日1的變量，用來控制季節(jié)性因素以及人們工作時間安排對空氣質(zhì)量造成的影響;其它變量與（1）式相同，[β1]為主要關(guān)注變量。

三、實證結(jié)果及分析2

（一）2017年秋冬季京津冀大氣污染政策總體評估

1. 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

在政策實施效果評估前，對樣本做平衡性篩選，期望得到更準(zhǔn)確的結(jié)果。由于各地地理條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、歷史環(huán)境監(jiān)管程度等不盡相同，“2+26”城市所在城市圈與地理距離較遠(yuǎn)的南方城市空氣波動狀況可能存在一定差異，另外，在京津冀大氣污染傳輸通道整改狀況下，污染企業(yè)可能會向“2+26”城市周圍搬遷34并傾向于在行政邊界設(shè)廠56，所以為排除溢出效應(yīng)，這里在對照組中剔除“2+26”城市周圍的城市。7選用全國其他城市、北方其他城市（均除去“2+26”周邊城市）兩組對照組分別進(jìn)行回歸;其中“2+26”城市周邊的城市選取為河北、山東、河南三省大多數(shù)城市加上其他附近省份的少數(shù)城市。8估計模型（1），表2、表3為估計的總體評估結(jié)果。

由表2和表3可以看出，本系列政策的實施與污染物濃度顯著負(fù)相關(guān)。考慮到天氣因素及地區(qū)特征的影響后，回歸結(jié)果依然顯著。通過初步回歸可以得出：總體而言，2017秋冬季出臺的系列政策使得京津冀地區(qū)的PM2.5濃度下降15.25，相對于京津冀地區(qū)平均值（81.14）下降幅度為18.79%;AQI指數(shù)下降17.81，相對于京津冀地區(qū)平均值（117.06）下降幅度為15.21%。因此，該系列政策對污染治理有良好效果。

2. 穩(wěn)健性檢驗

（1）安慰劑檢驗。本處安慰劑檢驗從兩個方面進(jìn)行。關(guān)于處理組，雖然本文在回歸中已經(jīng)控制城市差異特征變量，為驗證的結(jié)果是否會因在城市水平上遺漏變量而產(chǎn)生偏差，本文進(jìn)行了假設(shè)檢驗：隨機(jī)指定政策實施城市（共28個），重復(fù)估計模型200次，檢驗結(jié)果穩(wěn)健，估計結(jié)果和數(shù)據(jù)圖省略。

（2）改變窗寬。上文對行動方案總體效果的評估結(jié)果反映的是政策實施后（2017年8月—2018年3月）相對于政策實施前（2014年5月—2017年3月）平均的影響。這里采用改變政策實施時間點前后窗寬來檢測政策不同時間段的影響。具體而言，以2017年9月1日為分界點，向前取1年、2年進(jìn)行檢驗，檢驗結(jié)果穩(wěn)健，估計結(jié)果省略。

（二）2017年京津冀大氣污染督察政策評估

1. 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

在基準(zhǔn)斷點回歸中，選擇督察政策實施前后30天作為時間窗寬進(jìn)行回歸。首先畫出AQI與PM2.5在政策實施前后的散點圖及擬合曲線的置信區(qū)間。從圖2中可以看出，在督察政策前后AQI及PM2.5的走勢均出現(xiàn)明顯斷點。同時，這里檢查前定變量1是否在政策實施的斷點發(fā)生跳躍，變量均未出現(xiàn)明顯斷點，其中最高氣溫有輕微地跳躍，但斷點方向與因變量相反，如果該變量顯著影響結(jié)果，則基準(zhǔn)回歸結(jié)果應(yīng)偏小或者不顯著。

對于執(zhí)行變量，回歸控制了線性時間趨勢，模型（2）的回歸結(jié)果見表4?；貧w結(jié)果顯示，在控制其他時間、地區(qū)變量后，督察政策對空氣質(zhì)量改善均有顯著的影響，在加入天氣變量后，回歸系數(shù)沒有太大變化，側(cè)面說明前定變量在斷點處沒有太大跳躍。斷點基準(zhǔn)回歸結(jié)果顯示中央的直接督察，對地方有很強的震懾作用，環(huán)境治理工作在這段時間得到了足夠的重視。

2. 穩(wěn)健性檢驗

（1）剔除AQI易造假區(qū)間。有學(xué)者對中國空氣質(zhì)量指數(shù)存在質(zhì)疑，本文參照石慶玲等的做法1，剔除AQI位于95—105、90—110、80—120的區(qū)間，進(jìn)行重新估計，估計結(jié)果省略。結(jié)果表明，督查政策對空氣質(zhì)量起到實質(zhì)性的改善作用，不是數(shù)據(jù)操控的結(jié)果。

（2）改變窗寬。為了檢驗督查政策實施前后30天這一時間窗口設(shè)置的敏感性，本部分將時間窗口調(diào)整為40天和50天，回歸結(jié)果（省略）表明，對不同窗口期的設(shè)置，督查行動對空氣污染均有改善作用，與基準(zhǔn)回歸中的結(jié)論一致，估計結(jié)果省略。

（3）安慰劑檢驗。由于時間窗寬只有政策實施前后30天，斷點回歸估計結(jié)果的顯著可能存在較大偶然性。本處仍使用安慰劑檢驗，在2017年4月8日前，隨機(jī)選取一個日期作為虛擬政策開始時間節(jié)點，用虛擬節(jié)點前后30天數(shù)據(jù)進(jìn)行斷點回歸，重復(fù)估計模型200次。虛擬政策的回歸系數(shù)分布在0附近，與本文基準(zhǔn)回歸結(jié)果中的回歸數(shù)值存在較大差異，證明原結(jié)果的得出不是偶然，估計結(jié)果和數(shù)據(jù)圖省略。

四、環(huán)境治理對經(jīng)濟(jì)的影響

環(huán)境規(guī)制不僅僅會影響地方環(huán)境狀況，也會對地方經(jīng)濟(jì)狀況造成沖擊。2有學(xué)者認(rèn)為遵循環(huán)境規(guī)制會抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展3，但也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境規(guī)制和科技創(chuàng)新存在協(xié)同效應(yīng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展4，從長期看環(huán)境規(guī)制會刺激企業(yè)創(chuàng)新從而提高生產(chǎn)率。5在新環(huán)保督察體系下，2016年起，環(huán)保部對環(huán)境保護(hù)的政策數(shù)量沒有明顯上升，但政策的執(zhí)行效果有一定的提高，如在2016年1—2月督察的結(jié)果開始以文件形式公布后，雖仍移交地方處理，但將典型案件的詳細(xì)情況列出，接受公眾監(jiān)督。相較于前幾年中央將環(huán)保工作下放給地方政府，在2017年污染整治中，中央環(huán)保部將整治內(nèi)容具體到每個市以清單形式列出、督察結(jié)果與地方官員政績考核直接掛鉤，并嚴(yán)懲地方數(shù)據(jù)造假、不作為、慢作為等行為1，對環(huán)境改善起到了很大的促進(jìn)作用。

在整治效果明顯的同時，地方整治的成本也明顯體現(xiàn)在各地方的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中，這一部分將討論2017年京津冀大氣污染方案的短期經(jīng)濟(jì)變化率2。在前文討論政策對環(huán)境的影響過程中，評估了9月后“1+6”政策合力影響效果，特別是，利用4—9月只有督察政策的時間段，用斷點回歸說明中央督察對污染改善有顯著影響，這里將評估4月政策實施后到次年3月政策結(jié)束，京津冀地區(qū)政策對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的短期影響。圖3為季度GDP增速變化圖。

在政策實施后，除2017年第二季度出現(xiàn)些許上升，“2+26”城市的GDP增速出現(xiàn)明顯下降，降幅超過10%，在政策結(jié)束后（2018年第二季度）增速有少許上升;而“2+26”周圍城市在政策實施后，GDP增速平穩(wěn)中有輕微下降，但降幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于“2+26”城市，說明此次環(huán)境管制抑制了相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為進(jìn)一步探究環(huán)境政策對經(jīng)濟(jì)影響的途徑，比較了這些城市的公共財政預(yù)算收入（主要為稅收）、城鎮(zhèn)居民收入增速、農(nóng)村居民收入增速以及工業(yè)生產(chǎn)增速，從政府、企業(yè)、人民的角度來分別探究政策對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的影響，具體見圖5、圖6。

從圖5和圖6中可以看出，公共財政與居民收入增速在政策實施前后沒有發(fā)生明顯變化，但是工業(yè)生產(chǎn)增速在政策開始后明顯放緩，降幅超過20%，與GDP趨勢大致相同。為了評估其具體影響程度，對GDP增速以及工業(yè)生產(chǎn)增速進(jìn)行簡單DID回歸，模型設(shè)定如下：

[Ratecq=ρPostq+α1Treatc+γPostq×Treatc+αq+γZcd+εcq] （3）

其中q代表年份—季度;[Ratecq] 為城市c在q時期的經(jīng)濟(jì)增速;[Postq] 為政策實施的虛擬變量，考慮到環(huán)境政策對經(jīng)濟(jì)的間接傳導(dǎo)效果需要一定時間，這里將政策實施體現(xiàn)時間滯后一個季度（以2018年第一二季度為政策實施區(qū)間）;[αq] 控制季度固定效應(yīng)（并非時間固定效應(yīng)）;[Zcd]為一組年度經(jīng)濟(jì)變量，包括人口密度、二產(chǎn)比重、人均GDP，用來控制地區(qū)特征，其它變量與（1）和（2）相同?；貧w結(jié)果見表5。

根據(jù)表5的模型，政策實施（一個季度）后，京津冀地區(qū)從2017年第三季度到2018年第一季度的GDP平均增速顯著下降，比周圍地區(qū)減少了0.95%，降幅約為12.77%，工業(yè)生產(chǎn)增速減少1.69%，降幅約為24.20%，說明環(huán)境政策對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展特別是工業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。綜合歷年環(huán)保政策來看，在2014—2016年間對經(jīng)濟(jì)增長的影響并不明顯，但2017年中央督察工作開始后，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長顯著下降。由此得出，當(dāng)環(huán)保整治工作從地方主導(dǎo)回歸到中央集權(quán)后，在污染治理效果顯著提高的同時，經(jīng)濟(jì)增速下降，工業(yè)作為污染主要貢獻(xiàn)源，但也是地方經(jīng)濟(jì)支柱，短期內(nèi)受到了較大沖擊，工業(yè)增速下降幅度甚至超過地方生產(chǎn)總值增速下降幅度。

五、結(jié)論與啟示

京津冀地區(qū)作為中國的政治經(jīng)濟(jì)中心及空氣污染重災(zāi)區(qū)，其空氣質(zhì)量改善政策不僅有利于“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”的目標(biāo)達(dá)成，對其他地區(qū)的污染治理也有借鑒意義。本文從2017年京津冀地區(qū)秋冬季大氣污染治理系列方案入手，評估了2017年秋冬季大氣污染方案整體效果及其中的督察行動效果，同時探討了環(huán)境規(guī)制對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

相較于2017年以前的環(huán)境政策方案，中央環(huán)保部制定督促實施的2017年秋冬季京津冀地區(qū)環(huán)境整治方案效果顯著，明顯降低空氣污染物濃度，全面完成《計劃》確定的空氣改善目標(biāo)。1其中，中央環(huán)保部的直接督察整治起到了很大作用，在督察行動開始后的短期時間窗口內(nèi)，PM2.5濃度與AQI指數(shù)均有顯著下降;但環(huán)境規(guī)制的成功是以經(jīng)濟(jì)增長滯緩為代價，政策實施后“2+26”城市的GDP增速下降約1%，地區(qū)生產(chǎn)總值中工業(yè)生產(chǎn)總值所受沖擊最大，工業(yè)增速下降幅度為1.7%。地方財政和居民收入沒有顯著變化，可能因為居民和政府有其它應(yīng)對的辦法。

本文的發(fā)現(xiàn)對后續(xù)“2+26”城市及其他地區(qū)環(huán)保工作的推進(jìn)有參考價值：從環(huán)境整治角度看，直接與地方官員政績掛鉤的政策能有效刺激地方政府對環(huán)保工作的重視，對清潔能源補貼能促進(jìn)地方發(fā)展向環(huán)境友好方面改進(jìn)2;從治理收益角度看，環(huán)境治理引起了地方經(jīng)濟(jì)下滑以及中央督察耗費大量人力財力物力，這些成本與環(huán)境改善的正面效應(yīng)相比，是否使得環(huán)保可持續(xù)改進(jìn)，還需要進(jìn)一步探索。

責(zé)任編輯：孔慶洋