以管理創(chuàng)新促進(jìn)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的社會保險(xiǎn)融入

■文／席恒

作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院（應(yīng)急管理學(xué)院）

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時指出：“隨著我國社會主要矛盾發(fā)生變化和城鎮(zhèn)化、人口老齡化、就業(yè)方式多樣化加快發(fā)展……要健全農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員、新業(yè)態(tài)就業(yè)人員參加社會保險(xiǎn)制度?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中也指出，“十四五”期間要“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系”，并特別提出要“健全靈活就業(yè)人員社會保障制度”“支持和規(guī)范發(fā)展新就業(yè)形態(tài)”。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國社會保障體系必須包容并適應(yīng)蓬勃發(fā)展、不斷增長的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的社會保障需求。

新業(yè)態(tài)從業(yè)人員 勞動關(guān)系分析

新業(yè)態(tài)從業(yè)人員勞動關(guān)系是基于互聯(lián)網(wǎng)平臺而存在的，這種新型勞動關(guān)系與傳統(tǒng)工作場所中的勞動關(guān)系有明顯的區(qū)別。

在時代條件上，傳統(tǒng)的雇傭勞動關(guān)系是在工業(yè)化時期發(fā)展起來的，新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系是在互聯(lián)網(wǎng)時代信息化、分享化、靈活化的背景下發(fā)展起來的。在崗位設(shè)置上，傳統(tǒng)的雇傭勞動關(guān)系崗位設(shè)置信息不充分，正規(guī)、固定的就業(yè)崗位數(shù)量非常有限；新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系崗位設(shè)置信息更加充分，就業(yè)崗位多是非正規(guī)、靈活就業(yè)的形式，且數(shù)量更多。在契約關(guān)系上，傳統(tǒng)的雇傭勞動關(guān)系是一一對應(yīng)的勞動關(guān)系，運(yùn)用合同管理的方式，具有長期穩(wěn)定的權(quán)屬關(guān)系；新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系是多重勞動關(guān)系，采用分享的參與方式，具有短期靈活的權(quán)屬關(guān)系。在企業(yè)管理上，傳統(tǒng)的雇傭勞動關(guān)系強(qiáng)調(diào)對勞動力的擁有及控制，采用科學(xué)管理和標(biāo)準(zhǔn)化的工作流程；新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系強(qiáng)調(diào)利用參與者的專業(yè)性，“不求所有，但求所用”，采用輕雇傭的方式，更多是以合作的形式進(jìn)行管理。在政府管理上，傳統(tǒng)的雇傭勞動關(guān)系因發(fā)展時間較長，具有較為成熟的法律框架和協(xié)調(diào)機(jī)制；而新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系是新興事物，發(fā)展方向還存在較大的爭議，政府仍需不斷探索，完善相關(guān)制度。在勞動關(guān)系特征上，傳統(tǒng)的雇傭勞動關(guān)系采用勞資合作分利的模式，強(qiáng)調(diào)契約的規(guī)范性和一致性，薪酬、工時、福利方面有明確的規(guī)范；新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系采用勞資共贏共享利潤的模式，強(qiáng)調(diào)參與主體的靈活性、分享性與收入、時間方面的靈活自由，以平衡工作與生活。

陳蕭軍∕攝

新業(yè)態(tài)從業(yè)人員勞動關(guān)系 對現(xiàn)代社會保險(xiǎn)的挑戰(zhàn)

在新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系工作彈性化、靈活化的情況下，勞動者的薪酬計(jì)發(fā)方式也發(fā)生了明顯變化，從傳統(tǒng)雇傭勞動關(guān)系的月薪計(jì)發(fā)轉(zhuǎn)化為日薪、時薪，甚至計(jì)件薪酬計(jì)發(fā)。而作為雇傭勞動者一方的“雇主”則更加隱性化，這就使得傳統(tǒng)以雇主責(zé)任、雇傭關(guān)系為基礎(chǔ)，以月薪為繳費(fèi)基數(shù)的社會保險(xiǎn)制度，難以適應(yīng)新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系的新變化。

新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系是依托互聯(lián)網(wǎng)信息平臺，在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域中衍生或疊加出的新環(huán)節(jié)、新鏈條、新活動中，由勞動者與用工單位基于雙方需求建立或約定的勞動關(guān)系。新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系的主要類型為：一是直接勞動關(guān)系，即由平臺建立者招用勞動者，勞動者受雇于平臺建立者，與相關(guān)平臺直接簽訂勞動合同，從事相對穩(wěn)定的工作或任務(wù)而形成的勞動關(guān)系，如順豐、騰訊的管理層從業(yè)人員。他們雖然是新業(yè)態(tài)從業(yè)人員，但勞動關(guān)系屬于傳統(tǒng)的雇傭關(guān)系。二是派遣勞動關(guān)系，即由勞務(wù)派遣單位根據(jù)實(shí)際用工單位的要求，將勞動者派往用工單位，勞動者在用工單位的管理下提供勞動，派遣單位從用工單位獲取派遣費(fèi)，并向被派遣勞動者支付勞動報(bào)酬的一種特殊勞動關(guān)系。其中勞動者與派遣單位之間是勞動關(guān)系，具有一定的人身依附性，而與用工單位之間是勞務(wù)合作關(guān)系，不存在人身依附性。三是民事合作勞動關(guān)系，即利用技術(shù)創(chuàng)新平臺及其衍生平臺，由平臺管理者招募勞動者，勞動者受聘于一個或多個平臺管理者而形成的勞動關(guān)系，如網(wǎng)絡(luò)主播、快遞員、網(wǎng)約車司機(jī)、微商、網(wǎng)店店主等。這些勞動者與平臺管理者更多的是一種商業(yè)民事合作關(guān)系，不存在人身依附性。四是自雇勞動關(guān)系，即利用自身的生產(chǎn)資料或公共互聯(lián)網(wǎng)平臺，勞動者自己雇傭自己的勞動關(guān)系。新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系面臨的最大挑戰(zhàn)，是現(xiàn)行勞動保障法律無法包容從業(yè)人員的勞動保障需求。

新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系形態(tài)的形成原因主要包括：一是人力資源價值的提高。在新業(yè)態(tài)的共享經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)模式下，企業(yè)無需直接提供用于生產(chǎn)服務(wù)的物質(zhì)資本，而可通過平臺提供供需信息，供給側(cè)勞務(wù)提供者供給相關(guān)的物質(zhì)資本、技能與服務(wù)等，并通過現(xiàn)代信息技術(shù)向多個企業(yè)提供勞務(wù)，進(jìn)而從“一對一”的關(guān)系向“一對多”的平等合作關(guān)系轉(zhuǎn)變。二是交易成本的降低。平臺直接提供供需雙方所需的大量相關(guān)信息，降低了雇主與勞務(wù)提供者搜索信息、協(xié)商、達(dá)成交易的各種成本，提高了供需匹配的效率，一定程度上盤活了包括物質(zhì)資本與人力資本在內(nèi)的社會閑置資源存量。三是企業(yè)行為的多樣化。企業(yè)的決策行為主要是由企業(yè)的交易成本決定的，只有當(dāng)企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)的成本小于外部購買的成本時，企業(yè)才會選擇進(jìn)行內(nèi)部生產(chǎn)活動。新業(yè)態(tài)的產(chǎn)生與發(fā)展促使企業(yè)更大范圍利用市場進(jìn)行交易，進(jìn)一步降低了交易成本，提高了資源利用率。在新業(yè)態(tài)共享經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)的背景下，企業(yè)與勞務(wù)提供者可以通過平臺，基于合作的關(guān)系實(shí)現(xiàn)各自收益最大化，勞動關(guān)系模式趨向于彈性化、自由化、開放化、虛擬化。勞動關(guān)系的新變化對傳統(tǒng)用工方式提出了挑戰(zhàn)，勞動者工作自主性及流動性顯著增強(qiáng)，勞動者與平臺之間的關(guān)系模糊不定。這不僅對勞動關(guān)系的認(rèn)定和勞動合同的簽訂提出了新要求與新考驗(yàn)，而且對社會保險(xiǎn)管理和傳統(tǒng)的“企業(yè)+員工”的參保模式帶來了挑戰(zhàn)與沖擊，產(chǎn)生了諸如依托單位的參保規(guī)定難以適應(yīng)無雇主或多雇主的新業(yè)態(tài)就業(yè)、碎片化管理體制難以適應(yīng)流動性的新業(yè)態(tài)從業(yè)、以工資為基數(shù)的供款方法難以適應(yīng)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的收入波動性等困境。因此，如何創(chuàng)新社會保險(xiǎn)制度及其管理，是新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參加社會保險(xiǎn)面臨的新挑戰(zhàn)。

調(diào)整管理方式 提升新業(yè)態(tài)從業(yè)人員社保獲得感

在當(dāng)前新業(yè)態(tài)背景下，從業(yè)人員的流動性較大，社會保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)存在障礙；新業(yè)態(tài)工作從崗位導(dǎo)向轉(zhuǎn)向任務(wù)導(dǎo)向，從業(yè)人員利用平臺謀生，但并不與其簽訂勞動合同，存在著無雇主風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步導(dǎo)致了社會保險(xiǎn)對象、權(quán)責(zé)確定的難題；科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展使機(jī)器代替了部分人力勞動，新業(yè)態(tài)從業(yè)人員還面臨著就業(yè)、收入的非穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)等挑戰(zhàn)。因此，新業(yè)態(tài)下的社會保險(xiǎn)需要不斷適應(yīng)和調(diào)整管理方式，以滿足新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的新需求。

再造對新業(yè)態(tài)從業(yè)人員社會保險(xiǎn)管理的流程。針對新業(yè)態(tài)從業(yè)人員靈活性、流動性強(qiáng)的需求特征，需要從供給側(cè)對社會保險(xiǎn)管理流程進(jìn)行再造。一是完善社會保險(xiǎn)，特別是城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)的準(zhǔn)入原則，即對新業(yè)態(tài)勞動關(guān)系進(jìn)行重新確認(rèn)與解釋，從法理和實(shí)踐上將非典型勞動關(guān)系納入勞動關(guān)系范疇，給予其與雇傭勞動關(guān)系同等的社會保險(xiǎn)、勞動保護(hù)權(quán)益。二是優(yōu)化適應(yīng)流動性的社會保險(xiǎn)參保申報(bào)與參保登記流程。對參保者身份識別建立跨部門、跨地區(qū)的聯(lián)動機(jī)制，運(yùn)用人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段建立起動態(tài)的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員檔案庫與新業(yè)態(tài)用工平臺檔案庫，確保制度應(yīng)保盡保、應(yīng)納盡納。三是通過行政效能革命簡化平臺經(jīng)濟(jì)的社會保險(xiǎn)業(yè)務(wù)辦理流程。四是以滿足參保者獲得感、安全感為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會保障卡實(shí)時更新、實(shí)時查詢、跨域使用的基本功能。五是整合人口流、業(yè)務(wù)流、資金流、信息流、數(shù)據(jù)流、政策流，建立全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺。六是探索建立適應(yīng)流動性、垂直管理的社會保險(xiǎn)經(jīng)辦體系。

探索建立突破地域、身份限制的工傷保險(xiǎn)，必要時針對無雇主從業(yè)人員建立個人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼的籌資模式。根據(jù)不同的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員特征，可以配置不同的工傷保險(xiǎn)運(yùn)行機(jī)制，針對長期、穩(wěn)定的依附于同一平臺，且在該平臺同一時間段內(nèi)為多名服務(wù)需求者服務(wù)的情況，可以考慮為其建立起平臺責(zé)任、長期繳費(fèi)的職業(yè)傷害保險(xiǎn)；對于具備非典型勞動關(guān)系、無法加入工傷保險(xiǎn)的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員，工傷保險(xiǎn)部門可以考慮建立突破地域、身份限制的工傷保險(xiǎn)。該項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)包含社會保險(xiǎn)制度的特征，尤其是要參照《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，做好與現(xiàn)有工傷保險(xiǎn)制度的銜接。

建立就業(yè)扶植基金稀釋就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，培育鼓勵多樣化就業(yè)形態(tài)。將傳統(tǒng)失業(yè)保險(xiǎn)“保失業(yè)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤按倬蜆I(yè)”模式，通過強(qiáng)化就業(yè)扶植基金充分釋放制度的兜底性保障功能，進(jìn)一步稀釋摩擦性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵勞動者參與多樣化的就業(yè)樣態(tài)。同時建議國家有關(guān)部門將支持和促進(jìn)就業(yè)中關(guān)于小型微利企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策及社保補(bǔ)貼延伸到網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域。對經(jīng)認(rèn)定的新業(yè)態(tài)創(chuàng)業(yè)者，參照有雇工的個體工商戶形式辦理就業(yè)登記，按規(guī)定享受用工補(bǔ)貼和社保費(fèi)補(bǔ)貼；對錄用城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員、高校畢業(yè)生和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的新業(yè)態(tài)創(chuàng)業(yè)者，給予一次性用工補(bǔ)助和社保繳費(fèi)補(bǔ)貼。同時將原有的以物質(zhì)性保障為主的制度安排轉(zhuǎn)向以職業(yè)技能培訓(xùn)等提升勞動者人力資本為重點(diǎn)的制度安排，對于主動要求進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員給予基礎(chǔ)的就業(yè)促進(jìn)補(bǔ)貼代替失業(yè)保險(xiǎn)金。

將新業(yè)態(tài)下的新型勞動關(guān)系納入監(jiān)察范圍，規(guī)范用工單位的雇傭勞動和合作勞動行為。勞動監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)將新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的新型勞動關(guān)系納入其監(jiān)察范圍，規(guī)范用工單位的雇傭或合作行為，確保新業(yè)態(tài)從業(yè)人員合理合法的勞動保護(hù)權(quán)益。在確定勞動監(jiān)察部門對新業(yè)態(tài)從業(yè)人員勞動保護(hù)問題管轄權(quán)的基礎(chǔ)上，勞動監(jiān)察部門也要針對新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的特點(diǎn)創(chuàng)新和完善管轄方式。

放寬非戶籍地限制，鼓勵新業(yè)態(tài)從業(yè)人員融入當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，并在全國統(tǒng)籌背景下探索新型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。社會保險(xiǎn)政策設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)回應(yīng)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的可攜性需求，應(yīng)當(dāng)允許戶籍未落在就業(yè)地的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參加當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，破除非戶籍地限制，真正擴(kuò)大新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參保范圍。養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國統(tǒng)籌會大大減少新業(yè)態(tài)從業(yè)人員在養(yǎng)老保險(xiǎn)參與、繳納、受益等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，但以市級、縣級統(tǒng)籌為主的醫(yī)療保險(xiǎn)會使新業(yè)態(tài)從業(yè)人員醫(yī)保權(quán)益無法得到有效保障。因此，應(yīng)當(dāng)放寬或破除新業(yè)態(tài)從業(yè)人員的非戶籍地限制，允許其參加就業(yè)所在地的職工醫(yī)保、居民醫(yī)保，并進(jìn)一步簡化參保手續(xù)和報(bào)銷手續(xù)，提高社會保險(xiǎn)的便捷性。特別在具有遠(yuǎn)期消費(fèi)特征的養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，基于新業(yè)態(tài)從業(yè)人員從事社會勞動的事實(shí)和著眼于未來養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的防范，個人必須強(qiáng)制性繳納一份養(yǎng)老保險(xiǎn)；國家對新業(yè)態(tài)社會勞動的從業(yè)人員，在其達(dá)到符合領(lǐng)取養(yǎng)老金條件時提供一份養(yǎng)老保險(xiǎn)；對于新業(yè)態(tài)從業(yè)人員所受雇、受聘或受邀的一方，則視其經(jīng)營規(guī)模、從業(yè)人員工作的持續(xù)性等因素確定其養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)主體責(zé)任。這與國際勞工組織無條件基本收入的政策思路基本一致，也是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的終極目標(biāo)。

發(fā)揮工會、社會組織的教育、引導(dǎo)、社會監(jiān)督作用。第一，考慮到新業(yè)態(tài)從業(yè)人員工作性質(zhì)的特殊，從業(yè)人員之間的聯(lián)系更松散，因此可以通過建立網(wǎng)上工會、網(wǎng)上行業(yè)自律組織等方式強(qiáng)化工會組織及行業(yè)協(xié)會組織的作用，增強(qiáng)新業(yè)態(tài)從業(yè)人員之間的社會聯(lián)系。第二，建議可以探索依托行業(yè)協(xié)會組織架構(gòu)組建成立行業(yè)工會聯(lián)合會，由上級行政主管部門工會直管，切實(shí)提高組織覆蓋率。第三，工會組織與行業(yè)協(xié)會組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)“源頭參與”，積極開展勞動法律監(jiān)督檢查。工會組織及行業(yè)協(xié)會組織要從源頭上參與新業(yè)態(tài)從業(yè)群體的勞動制度再設(shè)計(jì)，盡快厘清勞動法律關(guān)系、制定行業(yè)發(fā)展規(guī)范等。第四，應(yīng)充分發(fā)揮工會組織與行業(yè)協(xié)會組織“大學(xué)?！弊饔?。要引導(dǎo)和聯(lián)合企業(yè)在從業(yè)人員入職、技能提升、交通安全等各環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程培訓(xùn)，也要引導(dǎo)企業(yè)制定勞動保護(hù)指導(dǎo)意見，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營場所、生產(chǎn)設(shè)備、勞動保護(hù)、安全保障等進(jìn)行規(guī)范。第五，工會組織及行業(yè)協(xié)會組織要以職工需求為導(dǎo)向，從物質(zhì)、精神、人文關(guān)懷等方面給予支持，讓勞動者有更多的獲得感。

鼓勵、引導(dǎo)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)的發(fā)展，拓寬與豐富新業(yè)態(tài)從業(yè)人員社會保險(xiǎn)渠道。在金融科技時代，互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)具有時效性、標(biāo)準(zhǔn)化、低成本、電子化等特征，非常契合新業(yè)態(tài)的行業(yè)特點(diǎn)。鑒于互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)的特殊性，一方面要強(qiáng)化社會保險(xiǎn)監(jiān)管的技術(shù)支持，監(jiān)管成本隨著互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)碎片化交易不斷增長而持續(xù)上升，倒逼監(jiān)管部門探索應(yīng)用科技提升監(jiān)管有效性的路徑；另一方面要建立健全配套機(jī)制，完善相關(guān)法律法規(guī)，建立健全互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)市場準(zhǔn)入及退出機(jī)制，完善第三方網(wǎng)絡(luò)平臺資格審查制度，完善互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)審查備案制度，完善互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)主體的分類監(jiān)管機(jī)制，針對創(chuàng)新主體的不同特點(diǎn)構(gòu)建分類監(jiān)管機(jī)制，減少監(jiān)管疏漏。