精耕細(xì)作 更好發(fā)揮政府投資引導(dǎo)基金的引領(lǐng)作用

| 麥巧梅

作者單位 | 國(guó)創(chuàng)基金管理有限公司

政府引導(dǎo)基金是政府希望解決創(chuàng)投企業(yè)股權(quán)融資市場(chǎng)失靈，又不希望以傳統(tǒng)直接財(cái)政補(bǔ)貼的方式消耗大量財(cái)政資金而應(yīng)運(yùn)而生的基金種類。自2002年中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金成立至今，政府引導(dǎo)基金已經(jīng)發(fā)展了20個(gè)年頭，一些早期成立的基金也已進(jìn)入退出期；從開(kāi)始時(shí)的艱難起步，到2015年-2017年實(shí)現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)，直至近年增長(zhǎng)步伐方有所放緩。通過(guò)設(shè)立政府引導(dǎo)基金，使財(cái)政資金吸收和引導(dǎo)社會(huì)資本，是財(cái)政資金分配方式的重要?jiǎng)?chuàng)新，對(duì)支持產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)起到了積極作用。但也有部分引導(dǎo)基金出現(xiàn)投向重復(fù)、偏離政策導(dǎo)向、資金閑置等問(wèn)題，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效益不高。

一、政府引導(dǎo)基金運(yùn)營(yíng)中的挑戰(zhàn)

（一）內(nèi)外部監(jiān)管不足

1.從外部監(jiān)管來(lái)看，受限于體制機(jī)制以及專業(yè)知識(shí)方面的原因，政府直接監(jiān)管不足。政府引導(dǎo)基金一般通過(guò)遴選基金管理公司作為普通合伙人，并將部分監(jiān)管職能賦予基金管理公司，但基金管理公司作為投資人，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，監(jiān)管效能和動(dòng)力不高。部分地方政府通過(guò)所在地管委會(huì)實(shí)行項(xiàng)目前置審批程序或者通過(guò)委派投委會(huì)成員、觀察員等角色參與基金投資決策。但因不是專職人員，時(shí)間精力有限，且投資項(xiàng)目千差 萬(wàn)別，很難對(duì)投資項(xiàng)目有更深入的了解，從而影響到監(jiān)管職能的發(fā)揮。

2.從內(nèi)部監(jiān)管來(lái)看，由于財(cái)務(wù)及內(nèi)審部門(mén)作為傳統(tǒng)的監(jiān)督管理部門(mén)，其財(cái)務(wù)總監(jiān)及內(nèi)審負(fù)責(zé)人往往由公司經(jīng)營(yíng)層任命，獨(dú)立性有所欠缺，財(cái)務(wù)及內(nèi)審的監(jiān)督職能很難充分發(fā)揮。

（二）資金使用效益有待提高

1.基金返投規(guī)模與地區(qū)經(jīng)濟(jì)資源不匹配。目前各級(jí)政府引導(dǎo)基金存在貪大求全現(xiàn)象，設(shè)立規(guī)模一般較大，但由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈且政府一般要求所投資引導(dǎo)基金在屬地有一定返投比例或者返投金額，而各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度有差異和項(xiàng)目資源分布不均，基金已落實(shí)的投資項(xiàng)目較為有限，很多資金尚未投出。

2.基金募資到位至項(xiàng)目出資之間時(shí)間錯(cuò)位，導(dǎo)致資金閑置。財(cái)政資金一般采用一次性出資或者按約定時(shí)間和出資比例分兩到三次出資，投資項(xiàng)目需要經(jīng)歷尋找、論證、立項(xiàng)、盡調(diào)、可研、決策等一系列過(guò)程，從基金募資到位到完成項(xiàng)目出資有相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，若基金投資進(jìn)度較慢，更是導(dǎo)致大量財(cái)政資金沉睡在銀行托管戶中或者只能購(gòu)買指定的理財(cái)產(chǎn)品。

（三）基金投資效益有待改善

1.從宏觀層面來(lái)看，政府為追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，普遍追求能快速提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的大項(xiàng)目，不少政府投資基金規(guī)定投資新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、高端裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。政府投資基金包括國(guó)家級(jí)、省市級(jí)和區(qū)縣一級(jí)政府等多層級(jí)主體，越往下一級(jí)政府投資基金，投資方向和領(lǐng)域越集中，越容易造成所在地基金投資方向重疊，重復(fù)投資，從而影響基金投資效益。

2.從中觀方面來(lái)看，一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，難以留住優(yōu)秀基金管理人或者可選擇基金管理人有限，容易造成所管理基金項(xiàng)目選擇失敗，從而影響基金運(yùn)作。另一方面，一些優(yōu)秀基金管理人得到政府投資基金青睞，管理基金數(shù)量過(guò)多資金規(guī)模過(guò)大，導(dǎo)致時(shí)間精力分散，也一定程度影響了基金投資效益。

3.從微觀層面來(lái)看，政府投資基金雖然按照市場(chǎng)化運(yùn)作，但在項(xiàng)目流程管理和具體基金運(yùn)作方面受一定政策性約束，基金投資出資及項(xiàng)目退出進(jìn)度不完全按照市場(chǎng)化原則運(yùn)作，也會(huì)對(duì)基金投資效益產(chǎn)生影響。

（四）風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制有待健全

1.投資方向和返投比例規(guī)定不清晰。各級(jí)政府一般對(duì)政府投資基金規(guī)定一定的投資方向和返投比例，但因缺乏實(shí)操性和實(shí)施細(xì)則，一些基金管理人通過(guò)巧妙設(shè)計(jì)繞過(guò)政府要求，導(dǎo)致相關(guān)規(guī)定不具有硬約束力。

2.對(duì)基金管理人約束較少。政府一般對(duì)基金及基金管理公司規(guī)范和監(jiān)管要求較多，但對(duì)基金管理人本身缺乏一定的約束性條件。私募基金是人才密集型行業(yè)，投資經(jīng)理對(duì)所投項(xiàng)目的發(fā)展情況、風(fēng)險(xiǎn)及潛力最為清楚。若原項(xiàng)目投資經(jīng)理離職，對(duì)投資項(xiàng)目投后及退出管理將造成不可估量的影響，進(jìn)而影響到基金的風(fēng)險(xiǎn)控制。

3.缺乏強(qiáng)制退出機(jī)制。政府投資基金一般對(duì)本級(jí)及所投子基金存續(xù)期和退出期有明確規(guī)定，但隨著早期成立的基金進(jìn)入退出期，也出現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量的基金到期后仍無(wú)法完全退出的情況。

4.盡職免責(zé)機(jī)制不完善。政府投資引導(dǎo)基金具有國(guó)有屬性，對(duì)基金資產(chǎn)負(fù)有保值增值責(zé)任，部分基金因擔(dān)心承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任在投資時(shí)有所顧慮，缺乏盡職免責(zé)的相關(guān)條款和約定。

二、對(duì)政府引導(dǎo)基金管理的對(duì)策建議

（一）加大內(nèi)外監(jiān)督管理力度

1.完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。國(guó)有企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的徹底分離，建立現(xiàn)代化企業(yè)管理制度是趨勢(shì)也是必然。政府投資基金具有國(guó)有屬性，基金及對(duì)應(yīng)的基金管理公司初步實(shí)現(xiàn)企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，但基金管理公司仍應(yīng)完善法人治理結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)三權(quán)分立，使得決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)及監(jiān)督權(quán)各司其職，以更好地發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能。

2.充分發(fā)揮財(cái)務(wù)及內(nèi)審的監(jiān)督作用。在完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)前提下，由董事會(huì)直接聘任財(cái)務(wù)總監(jiān)及內(nèi)審負(fù)責(zé)人并規(guī)定其向董事會(huì)負(fù)責(zé)，以更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層的監(jiān)督作用，推動(dòng)經(jīng)營(yíng)管理層更加勤勉盡職開(kāi)展工作。

3.推動(dòng)外部監(jiān)管形成合力，完善現(xiàn)有法律法規(guī)。政府應(yīng)融合行業(yè)主管部門(mén)、稅務(wù)、工商、基金業(yè)協(xié)會(huì)等外部機(jī)構(gòu)的信息，實(shí)現(xiàn)信息共享，充分發(fā)揮外部監(jiān)管的力量。

（二）提高資金使用效益

1.設(shè)立政府投資基金時(shí)應(yīng)做好可行性和市場(chǎng)前景分析。各地政府應(yīng)根據(jù)所在地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況及產(chǎn)業(yè)鏈配套設(shè)施發(fā)展環(huán)境，因地制宜，確定是否設(shè)立政府投資基金及設(shè)立的規(guī)模大小。尤其是區(qū)縣一級(jí)，更要充分論證，量力而行，避免盲目跟風(fēng)，為了設(shè)立投資基金而設(shè)立。

2.適度調(diào)整財(cái)政資金出資方式。出資時(shí)，可以按照基金單個(gè)項(xiàng)目的投資進(jìn)度，或按照儲(chǔ)備項(xiàng)目投資進(jìn)度進(jìn)行出資，以最大限度減少基金閑置資金。財(cái)政資金出資投資基金有預(yù)算約束，可以在上年統(tǒng)一將基金投資納入預(yù)算范圍。

（三）提高基金投資效益

1.加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。建議由省一級(jí)主管部門(mén)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)省、市、縣區(qū)一級(jí)設(shè)立投資基金進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，從全省整體最優(yōu)角度出發(fā)管理存量基金，對(duì)基金進(jìn)行適度整合，以減少基金投資方向重疊、投資重復(fù)問(wèn)題；謹(jǐn)慎規(guī)劃新設(shè)基金，為存量基金補(bǔ)充供給，形成政策合力，保證地方政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.營(yíng)造適合基金人才發(fā)展的就業(yè)環(huán)境，提高本地區(qū)的投資吸引力。對(duì)于基金管理公司核心團(tuán)隊(duì)人員給以住房、稅務(wù)及子女教育等政策，鼓勵(lì)核心團(tuán)隊(duì)成員落戶當(dāng)?shù)?；加大基金人才和后備?duì)伍的培訓(xùn)力度，不斷儲(chǔ)備優(yōu)秀人才。

3.用市場(chǎng)化手段引導(dǎo)基金提高投資效率。通過(guò)制定科學(xué)的績(jī)效考核體系，運(yùn)用市場(chǎng)化手段引導(dǎo)投資基金發(fā)展；減少不必要的行政干預(yù)和審批，以提高基金投資決策響應(yīng)速度和捕捉最佳退出時(shí)機(jī)，提高基金投資回報(bào)。

（四）完善風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

1.進(jìn)一步界定投資方向和返投比例及金額。根據(jù)投資方向等因素協(xié)商好維度和細(xì)化程度；明確返投比例及金額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，如應(yīng)明確是以工商登記注冊(cè)資本為準(zhǔn)計(jì)算返投金額還是以帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)產(chǎn)值等為計(jì)算依據(jù)。

2.加強(qiáng)對(duì)基金經(jīng)理的鼓勵(lì)性或約束性管理。如對(duì)基金管理公司核心團(tuán)隊(duì)規(guī)定一定年限的服務(wù)期，公司管理費(fèi)及核心人員薪酬與服務(wù)年限掛鉤；對(duì)于市場(chǎng)化項(xiàng)目，采用基金經(jīng)理強(qiáng)制跟投機(jī)制，以確保利益深度捆綁，對(duì)人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性也有一定促進(jìn)作用。

3.健全強(qiáng)制退出機(jī)制?；鹪趨f(xié)議中應(yīng)明確提前終止條款，并設(shè)置明確的量化指標(biāo)及促發(fā)條件。如募資社會(huì)資本達(dá)不到約定下限，未按約定時(shí)間開(kāi)展業(yè)務(wù)、投資在規(guī)定期限內(nèi)未達(dá)到進(jìn)度要求，投資績(jī)效不達(dá)預(yù)期等，基金可根據(jù)實(shí)際完成情況與預(yù)設(shè)目標(biāo)的差距設(shè)置不同的退出期及退出條款，以最大程度保證財(cái)政資金安全。

4.完善容錯(cuò)機(jī)制。股權(quán)投資是高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，對(duì)于正常投資過(guò)程中的投資風(fēng)險(xiǎn)和失敗應(yīng)該有一定的預(yù)期和容忍程度。政府投資基金應(yīng)完善相應(yīng)的容錯(cuò)機(jī)制，對(duì)盡職免責(zé)條款做出相應(yīng)規(guī)定，以激發(fā)基金從業(yè)人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

三、小結(jié)

政府投資引導(dǎo)基金作為一種創(chuàng)新財(cái)政資金使用手段，在推動(dòng)地方政府產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展目標(biāo)發(fā)揮了重要作用。在發(fā)展的過(guò)程中，也出現(xiàn)內(nèi)外部監(jiān)管不足、資金效益有待提高、投資效益有待改善及風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制有待健全等問(wèn)題。因此，要針對(duì)性提高對(duì)政府投資基金的內(nèi)外部監(jiān)管力度、提高資金使用效益、改善基金投資效益并不斷健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，以期更好發(fā)揮政府投資基金政策性目標(biāo)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的保值增值。