《長江保護法》實施背景下長江大保護的司法應(yīng)對

文｜李光春 李鵬飛

《中華人民共和國長江保護法》（以下簡稱《長江保護法》）確立了全新的長江大保護科學(xué)內(nèi)涵，構(gòu)建了以政府為主導(dǎo)的治理體制與機制。這在客觀上要求司法行政機關(guān)要提供生態(tài)環(huán)境司法保護領(lǐng)域的制度供給、業(yè)態(tài)創(chuàng)新和司法監(jiān)督與保障。為規(guī)范和保障長江大保護，公安部門需要完善長江全流域生態(tài)環(huán)境資源刑事偵查一體化的辦案體制機制；檢察機關(guān)需要探索流域機構(gòu)設(shè)置、專業(yè)人員配置、鑒定評估機制、跨區(qū)域辦案機制以及與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度的銜接與協(xié)調(diào)等制度改革；人民法院需要創(chuàng)新長江流域生態(tài)環(huán)境資源審理專業(yè)化、三審合一審理方式、跨區(qū)域集中管轄等審判工作機制。

《長江保護法》確立了長江大保護的科學(xué)內(nèi)涵與完整制度體系

長江“大保護”，保護什么？這是實施長江大保護的首要之問，也是構(gòu)建長江大保護司法保障體系的基本前提。長江“共抓大保護、不搞大開發(fā)”，鮮明揭示了長江生態(tài)環(huán)境與資源保護的要義。生態(tài)、環(huán)境、資源是人類生存發(fā)展的三大自然要素，分別體現(xiàn)著人與自然的不同功能關(guān)系，三者之間是相互依存、相互滲透、相互影響、相互制約的對立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。長期以來，人們對三者的科學(xué)涵義及其相互關(guān)系存在模糊認識，往往將“生態(tài)”混同于“環(huán)境”，以及將“環(huán)境保護”混同于“資源保護”。進入新時代，隨著人們對生態(tài)環(huán)境資源保護實踐與理論認識的不斷加深，這一問題逐漸獲得較為統(tǒng)一的科學(xué)認知。黨的十八大報告總結(jié)性地提出，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正面臨“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”的嚴(yán)峻形勢，同時對生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)給予明確，即“全面促進資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度”“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系……”。無疑，“資源”“環(huán)境”“生態(tài)”一體化保護賦予了新時代生態(tài)環(huán)境保護新內(nèi)涵和新目標(biāo)，“生態(tài)”“環(huán)境”“資源”，三者既緊密聯(lián)系又相互區(qū)別的辯證統(tǒng)一關(guān)系得以確立。

《長江保護法》貫徹新時代生態(tài)環(huán)境保護理念，從國家立法層面，著眼于“生態(tài)”“環(huán)境”“資源”三個有區(qū)別的一體化保護機制。例如，第一條提出：“加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復(fù)，促進資源合理高效利用……”。這一條旨在強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與資源合理利用之間的相互關(guān)聯(lián)、相互促進的科學(xué)關(guān)系。因此，長江大保護，要保護生態(tài)和環(huán)境，必然涉及水資源、土地資源、草原資源、濕地資源、航運資源、漁業(yè)資源、河砂資源、岸線資源、生物資源、氣候資源以及山水林田湖草沙等各類資源的保護和修復(fù)。再如，第92條明確界定了“破壞自然資源”“污染環(huán)境”“損害生態(tài)系統(tǒng)”三種不同的違法行為類型，為有針對性地實施政府治理與司法保障提供了準(zhǔn)確的法律依據(jù)。

《長江保護法》落實了“政府主導(dǎo)、全民參與”的長江大保護主體力量。長江“大保護”，誰來保護？長江流域的生態(tài)環(huán)境與資源保護具有涉及因素復(fù)雜、點多面廣等特點?！堕L江保護法》要求建立以廣大人民群眾為主體、以各級人民政府及其相關(guān)部門為主導(dǎo)、以各類社會組織力量為輔助參與的保護力量體系。首先，《長江保護法》在總則中落實了“國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門”保護長江的主體責(zé)任，各級人民政府通過依法實施各類規(guī)劃與許可制度，對各類資源進行保護與調(diào)度，對水污染進行防治，對水生態(tài)環(huán)境進行修復(fù)，對產(chǎn)業(yè)空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整等一系列強力的行政手段，實現(xiàn)其治理目標(biāo)。其次，為了統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江保護工作，《長江保護法》確立了“長江流域協(xié)調(diào)機制”，以著力解決涉及全流域的重大問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動的長江流域管理體制，推動我國流域管理體制從“條塊分割”到“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的重大變革。再次，《長江保護法》堅持“人民群眾始終是國家治理的主體”的理念，規(guī)定：“公民、法人和非法人組織有權(quán)依法獲取長江流域生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)信息，舉報和控告破壞長江流域自然資源、污染長江流域環(huán)境、損害長江流域生態(tài)系統(tǒng)等違法行為”（第79條），激發(fā)最廣泛的長江保護力量。

■ 武漢鸚鵡洲長江大橋

《長江保護法》構(gòu)建了政府主導(dǎo)下的長江大保護體制與機制。長江“大保護”，怎么保護？ 在“政府主導(dǎo)、全民參與”的保護主體格局下，長江“大保護”的主要保護措施是強化和規(guī)范政府行政管控與行政執(zhí)法，包括各項規(guī)劃與調(diào)控政策的制定、資源保護行政執(zhí)法、水污染防治行政執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理與監(jiān)督、綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策的落實等，涉及各級相關(guān)政府生態(tài)環(huán)境、自然資源、水行政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、標(biāo)準(zhǔn)化、市場監(jiān)督管理、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸?shù)炔块T的行政管理與行政執(zhí)法。其中，包括水行政主管部門的水資源規(guī)劃與調(diào)度、河湖岸線的規(guī)劃與許可，禁止采砂區(qū)和采砂期的劃定、違法采砂行為的查處；生態(tài)環(huán)境主管部門的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，固體廢物等污染物風(fēng)險防范與整治；自然資源行政主管部門的生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃的制定與實施，國家重要濕地、地方重要濕地名錄及保護范圍的發(fā)布；農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門的電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業(yè)生態(tài)資源行為的查處；交通運輸行政主管部門的航道港口資源保護、岸線規(guī)劃與許可、船舶污染防治執(zhí)法等。

長江大保護的司法應(yīng)對策略之一：倡導(dǎo)“大司法”理念，引領(lǐng)司法制度創(chuàng)新，保障法律服務(wù)供給

建立生態(tài)環(huán)境私益訴訟法律援助制度，增強生態(tài)環(huán)境污染損害案件中弱勢群體的訴訟能力，這是《長江保護法》明確提出的一項司法保障要求，其中，第77條第一款規(guī)定“國家加強長江流域司法保障建設(shè)，鼓勵有關(guān)單位為長江流域生態(tài)環(huán)境保護提供法律服務(wù)”。從立法用語來看，該條“司法保障建設(shè)”，不僅是指偵查、審查起訴、審判等狹義的司法保障建設(shè)，而且還包括司法行政制度保障建設(shè)。2015年，中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于完善法律援助制度的意見》，要求擴大民事、行政法律援助覆蓋面，逐步將涉及與民生緊密相關(guān)的事項納入法律援助補充事項范圍。遭受生態(tài)環(huán)境損害的往往都是普通民眾，他們?nèi)狈υV訟意識與能力，應(yīng)當(dāng)被納入法律援助覆蓋范圍，這既是保障民生的舉措，也是提高生態(tài)環(huán)境保護司法保障路徑的重要措施。

建立生態(tài)環(huán)境公益訴訟法律援助制度，增強法律規(guī)定的組織或者檢察機關(guān)生態(tài)環(huán)境公益訴訟能力。長江流域生態(tài)環(huán)境保護是一項系統(tǒng)工程，牽涉面廣、程序復(fù)雜、技術(shù)性強，在有關(guān)司法保障實施過程中，單純依靠傳統(tǒng)的“公、檢、法”等司法辦案機關(guān)的力量顯然不夠。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境公益訴訟特別是行政公益訴訟主要是依靠人民檢察院。筆者認為，檢察機關(guān)以原告身份發(fā)起訴訟、推動訴訟，其中大量程序性的、事務(wù)性的工作完全可以考慮由法律援助律師承擔(dān)，或者發(fā)揮公職律師作用，最終達到提高生態(tài)環(huán)境公益訴訟效能的目的。

創(chuàng)新、培育新型生態(tài)環(huán)境司法法律服務(wù)市場業(yè)態(tài)，滿足生態(tài)環(huán)境訴訟的特殊需要。生態(tài)環(huán)境訴訟案件往往涉及大量專業(yè)性、技術(shù)性問題，需委托專家和專業(yè)機構(gòu)進行第三方鑒定評估，特別是在有關(guān)污染源的查找、污染物的鑒定、環(huán)境損害程度的鑒定、生態(tài)環(huán)境修復(fù)結(jié)果的評估等方面亟待專業(yè)司法技術(shù)服務(wù)。然而，目前我國的公證機構(gòu)、司法鑒定機構(gòu)、檢測機構(gòu)、評估機構(gòu)等專業(yè)性第三方機構(gòu)有關(guān)生態(tài)環(huán)保方面的業(yè)務(wù)明顯滯后。目前，有資質(zhì)的鑒定機構(gòu)數(shù)量較少，且鑒定時間長、成本高，這些都制約了長江經(jīng)濟帶生態(tài)保護檢察公益訴訟的發(fā)展。司法行政部門是司法鑒定、檢測、評估、公證等司法輔助性服務(wù)機構(gòu)的行業(yè)主管部門，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其行業(yè)管理能動作用，重點在長江流域布局、培育新型生態(tài)環(huán)境司法法律服務(wù)市場業(yè)態(tài)，為生態(tài)環(huán)境訴訟的順利開展提供司法保障服務(wù)。

長江大保護的司法應(yīng)對策略之二：整合流域偵查隊伍，提升專業(yè)化水平，筑牢生態(tài)環(huán)境資源安全底線

刑法保護是長江大保護的重要法律手段。我國《刑法》規(guī)定的破壞環(huán)境資源方面的罪名主要包括：污染環(huán)境罪；非法捕撈水產(chǎn)品罪；非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪；非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物及珍貴、瀕危野生動物制品罪等。根據(jù)《長江保護法》規(guī)定，長江流域各級行政管理部門行政執(zhí)法信息要實現(xiàn)共享，對在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪行為要及時將相關(guān)犯罪線索移送偵查機關(guān)；公民、法人和非法人組織對破壞長江流域自然資源、污染長江流域環(huán)境、損害長江流域生態(tài)系統(tǒng)等違法行為都有權(quán)隨時向偵查機關(guān)舉報、控告。

長江大保護刑事偵查隊伍須進行一體化整合。長江流域的水上治安管理和刑事偵查制度一度出現(xiàn)多頭交叉情況。其中，有原交通運輸部在長江流域設(shè)置的長江航運公安機關(guān)、長江沿線各級地方政府設(shè)置的水上公安機關(guān)、原武警部隊設(shè)置的公安邊防部隊、原國家林業(yè)局設(shè)置的森林公安等。由于體制分散導(dǎo)致實務(wù)工作中出現(xiàn)職責(zé)交叉、缺位、越位等問題。根據(jù)2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，原交通運輸部所屬的長江航運公安、原國家林業(yè)局所屬的森林公安劃轉(zhuǎn)公安部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理；公安邊防部隊也劃歸公安機關(guān)。但是，《長江保護法》的調(diào)整范圍是“長江流域”，涉及19?。▍^(qū)、市），其中既有“中央管理水域”，又有“地方管理水域”。2018年體制改革后，長江干線跨區(qū)域的中央管理水域刑事偵查權(quán)劃轉(zhuǎn)由公安部的長江航運公安局及其分支機構(gòu)統(tǒng)一行使，并實行垂直管理；而其他支流、湖泊等地方管理水域的刑事偵查權(quán)依然按照行政區(qū)劃歸屬各地方公安機關(guān)行使。由此可見，長江流域偵查隊伍職責(zé)交叉的問題依然存在。鑒于長江流域生態(tài)環(huán)境資源刑事犯罪涉及面廣、流動性大、鏈條長等特點，長江流域偵查隊伍依然存在進行進一步一體化整合的必要。

長江大保護刑事偵查隊伍專業(yè)化水平有待提升。目前，我國《刑法》在環(huán)境資源方面的保護較為成熟，但是對生態(tài)的保護相對滯后，加上長江流域生態(tài)環(huán)境資源方面的違法犯罪活動具有點多、面廣、鏈條長、涉黑涉惡等特點，對長江大保護偵查業(yè)務(wù)的專業(yè)化水平提出了更高的要求。例如，《長江保護法》中“長江流域重點水域”禁捕范圍包括長江流域水生生物保護區(qū)、長江干流和重要支流、長江口禁捕管理區(qū)、大型通江湖泊、其他重點水域等五類區(qū)域；非法采砂案件通常與涉黑、涉惡案件有著緊密聯(lián)系，社會危害十分嚴(yán)重。又如，非法采砂犯罪行為涉及“船、砂、人、案、錢”等要素以及“采、駁、運、銷”等多環(huán)節(jié)，還往往與涉砂類惡勢力相關(guān)聯(lián)。在此情況下，需要在公安部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮下，集中公安部直屬的長江航運公安局以及地方公安機關(guān)的水上公安等偵查力量，協(xié)作建立針對長江流域生態(tài)環(huán)境資源保護的長效機制，在機構(gòu)編制、人員配備、專業(yè)培訓(xùn)等方面進一步提升和強化。

長江大保護的司法應(yīng)對策略之三：發(fā)揮“四大檢察”功能，完善公益訴訟，推動生態(tài)環(huán)境私益和公益一體化司法保障

檢察權(quán)的本質(zhì)屬性是法律監(jiān)督權(quán)，其中包括對行政權(quán)的監(jiān)督。隨著檢察職能的“回歸”，應(yīng)該擴大檢察機關(guān)行政執(zhí)法法律監(jiān)督職能，通過運用檢察建議、行政公益訴訟等監(jiān)督模式，有效地預(yù)防與減少行政機關(guān)不作為或亂作為現(xiàn)象的發(fā)生。

《長江保護法》的實施需要檢察公益訴訟司法保障?！堕L江保護法》第77條第二款規(guī)定：“長江流域各級行政執(zhí)法機關(guān)、人民法院、人民檢察院在依法查處長江保護違法行為或者辦理相關(guān)案件過程中，發(fā)現(xiàn)存在涉嫌犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)將犯罪線索移送具有偵查、調(diào)查職權(quán)的機關(guān)。”法律的這一規(guī)定間接提出人民檢察院在長江大保護中應(yīng)履行公益訴訟職責(zé)。因為在一般的刑事訴訟中，是偵查機關(guān)發(fā)現(xiàn)犯罪線索并偵查終結(jié)后送檢察機關(guān)審查起訴，只有當(dāng)檢察機關(guān)在履行公益訴訟職能時，才有可能將發(fā)現(xiàn)的犯罪線索“移送具有偵查、調(diào)查職權(quán)的機關(guān)”。

《長江保護法》作為長江保護的實體法，法律的這一條款實際上是在提倡生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟制度對長江流域生態(tài)環(huán)境保護的積極介入。事實上，我國已經(jīng)就保護長江生態(tài)環(huán)境開展了大量的司法實踐。根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布的《服務(wù)保障長江經(jīng)濟帶發(fā)展檢察白皮書（2020）》，截至2020年11月，長江經(jīng)濟帶11省（市）檢察機關(guān)共辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件30930件，提起民事公益訴訟（含刑事附帶民事公益訴訟）、行政公益訴訟共計2980件。通過辦案共督促修復(fù)被污染破壞、違法占用的林地、耕地、濕地、草原17.74萬畝；消除污染隱患、治理恢復(fù)被污染水源地133.4萬畝；整治造成污染環(huán)境企業(yè)、養(yǎng)殖場等4437個。此外，在司法實踐中暴露出的“全流域檢察機構(gòu)設(shè)置和人員配置不強”“鑒定機制不完備”“跨區(qū)域辦案機制不健全”等諸多困境也亟待解決。

《長江保護法》的實施需要生態(tài)環(huán)境損害侵權(quán)賠償私益訴訟司法保障?！堕L江保護法》第93條規(guī)定：“因污染長江流域環(huán)境、破壞長江流域生態(tài)造成他人損害的，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。違反國家規(guī)定造成長江流域生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任、賠償損失和有關(guān)費用。”該條實際上是與《中華人民共和國民法典》第1229條、第1234條、第1235條規(guī)定的環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任制度相銜接的，實質(zhì)是對長江流域生態(tài)環(huán)境民事侵權(quán)責(zé)任制度的進一步明確，也從另一個側(cè)面提出了長江流域生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域的私益訴訟途徑。

《長江保護法》的實施需要協(xié)調(diào)好生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟之間的關(guān)系?！堕L江保護法》第93條第二款與2017年12月中辦、國辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的精神高度契合，也符合《民事訴訟法》第55條、《行政訴訟法》第25條、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》的相關(guān)規(guī)定，是長江大保護生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟以及生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟的依據(jù)。為保障《長江保護法》的貫徹實施，確保各級行政機關(guān)正確、積極、合理履職，檢察機關(guān)不僅要履行法律監(jiān)督職權(quán)，依法開展刑事檢察、民事檢察、行政檢察工作，督促生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的有效進行，還要積極開展生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟，貫徹恢復(fù)性司法理念，探索“專業(yè)化法律監(jiān)督+恢復(fù)性司法實踐+社會化綜合治理”的生態(tài)檢察模式，實現(xiàn)懲治犯罪和修復(fù)生態(tài)相統(tǒng)一，提高與刑事偵查、行政執(zhí)法等部門的協(xié)同協(xié)作質(zhì)量和效率，充分履行法律監(jiān)督者和公益代表的雙重職責(zé)。

長江大保護的司法應(yīng)對策略之四：提升人民法院環(huán)境資源類案件審判專業(yè)化水平，改革審理方式，推進跨區(qū)域集中管轄等審判工作機制的創(chuàng)新與完善

《長江保護法》的實施需要進一步加強人民法院環(huán)境資源審判機構(gòu)專業(yè)化建設(shè)。為破解環(huán)境資源案件“立案難”“取證難”等問題，應(yīng)加大環(huán)境資源案件審判力度，積極回應(yīng)人民群眾對環(huán)境資源司法的新期待，為生態(tài)文明建設(shè)提供堅強有力的司法保障。早在2014年，最高人民法院就決定設(shè)立專門的環(huán)境資源審判庭，專門審理涉及森林、草原、內(nèi)河、湖泊、灘涂、濕地等自然資源環(huán)境保護以及開發(fā)、利用等環(huán)境資源民事糾紛案件。根據(jù)最高人民法院《中國環(huán)境資源審判（2020）》統(tǒng)計，截至2020年底，全國共設(shè)立環(huán)境資源專門審判機構(gòu)1993個，包括環(huán)境資源審判庭617個、合議庭1167個，人民法庭、巡回法庭209個，專門化的環(huán)境資源審判組織體系基本形成。但是，就長江生態(tài)環(huán)境保護審判機構(gòu)而言，具有很強針對性的專門負責(zé)審理長江流域生態(tài)環(huán)境案件的審判組織體系尚未建立。長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件有自身特點，這類案件普遍專業(yè)化程度高，受害對象具有流域性分布的特點，在污染行為的損害鑒定及因果關(guān)系認定上技術(shù)性要求高。因此，通過設(shè)立流域性的生態(tài)環(huán)境資源審判組織，打造專業(yè)化隊伍，既可以提高法官的專業(yè)水平，又可以提高司法審判的保障力。

《長江保護法》的實施需要進一步完善“三合一”審理模式。所謂“三合一”審理模式，即環(huán)境資源民事、行政、刑事三種性質(zhì)的案件統(tǒng)一由環(huán)境資源審判庭審理的歸口審理模式。推進“三合一”審理模式，有利于促進生態(tài)環(huán)境案件歸口審理。目前全國共有22家高院及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團分院實現(xiàn)了環(huán)境資源案件“三合一”歸口審理。生態(tài)環(huán)境危害往往會造成對個人生命、財產(chǎn)、自然生態(tài)、環(huán)境資源的損害，一個侵權(quán)行為可能同時違反行政、民事乃至刑事法律規(guī)范，“三合一”審理模式不僅可以縮短訴訟時限、節(jié)省訴訟資源，也有利于法律統(tǒng)一適用，保證同案同判。同時，環(huán)境資源審判跨越刑事、民事、行政三大訴訟門類，需要探索建立專門機構(gòu)，打造既精通法律又熟悉生態(tài)環(huán)境知識的專業(yè)化審判團隊，探索建立符合生態(tài)環(huán)境保護需要的特別訴訟規(guī)則。在具體體制構(gòu)建方面，可以考慮借鑒或直接利用長江流域海事司法管轄模式。當(dāng)前海事法院正在實施“三合一”審判試點工作，且海事法院負責(zé)港口碼頭水域環(huán)境污染以及船舶營運污染的各類案件管轄，積累了豐富的審理經(jīng)驗。因此，可以充分發(fā)揮我國長江流域海事審判體制優(yōu)勢，依托武漢海事法院、南京海事法院以及上海海事法院等海事法院全流域案件管轄的成熟體制、機制優(yōu)勢，構(gòu)建長江流域生態(tài)環(huán)境資源類案件審判統(tǒng)一司法管轄制度。

需要進一步探索長江流域生態(tài)環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄制度。環(huán)境資源案件具有專業(yè)性、復(fù)合性和跨區(qū)域性等特點，目前，我國施行的以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)管轄制度在跨區(qū)域環(huán)境保護中很難發(fā)揮及時、有效的作用，已成為環(huán)境資源案件審判的障礙。因此，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境資源案件管轄制度，已成為我國環(huán)境司法改革的必然選擇。最高人民法院在《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》（法發(fā)〔2014〕11號）中規(guī)定：逐步改變目前以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式，著眼于從水、空氣等環(huán)境因素的自然屬性出發(fā)，結(jié)合各地的環(huán)境資源案件量，探索設(shè)立以流域等生態(tài)系統(tǒng)或以生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃環(huán)境資源專門審判機構(gòu)，實行對環(huán)境資源案件的集中管轄，有效審理跨行政區(qū)劃污染等案件。長江流域生態(tài)環(huán)境資源破壞行為及其損害后果具有跨行政區(qū)劃的特點，僅靠案件所在地的基層檢察機關(guān)單獨管轄此類公益訴訟案件顯然力量過于薄弱。此外，長江流域僅長江干流就穿行于九省兩直轄市，長江支流眾多，流域的自然分割狀態(tài)以及行政管轄責(zé)任的碎片化導(dǎo)致跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要司法體制上的保障。因此，需要建立長江流域包括檢察公益訴訟在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境資源訴訟案件集中管轄機制，積極構(gòu)建以生態(tài)系統(tǒng)或者生態(tài)功能區(qū)為單位的跨行政區(qū)劃的集中司法管轄機制，促進集中管轄法院和非集中管轄法院協(xié)同配合，并以此為基礎(chǔ)，進一步實施“跨區(qū)劃損害責(zé)任+社會化治理+恢復(fù)性司法”的生態(tài)環(huán)境司法治理模式。