COVAX機制的解讀
——新冠疫苗公平分配的國際機制

張麗英

中國政法大學(xué)

段佳葆

中國政法大學(xué)

在經(jīng)歷了新冠疫情（COVID-19）肆虐蔓延的兩年多來，全球各國都遭受了巨大的損失。可喜的是，根據(jù)全球疫苗免疫聯(lián)盟（Gavi）截至2022年1月12日的最新數(shù)據(jù)顯示，全球范圍內(nèi)有137 個新冠病毒候選疫苗正在進行臨床試驗，有194 個候選疫苗處于臨床前的開發(fā)階段，有21種疫苗已獲批上市[1]。然而，疫苗的成功研發(fā)給人們帶來希望的同時，也出現(xiàn)了一些疫苗分配不合理、不公平的問題。在全球化背景下，人類社會相互依存。新冠病毒快速跨境傳播的特性，客觀上決定了各國在抗疫過程中必須加強合作。在當前疫苗產(chǎn)能及接種能力相對有限的情況下，疫苗也應(yīng)得到公平合理的分配，特別是發(fā)展中國家平等獲得疫苗的權(quán)利應(yīng)得到保障，從而實現(xiàn)全球免疫成效的最大化。如果僅憑市場機制讓出價高的發(fā)達國家控制疫苗資源，發(fā)展中國家則可能因疫苗短缺而陷入疫情惡化的困境，這種“免疫鴻溝”會極大削弱全球疫情防控的整體效果。為此，全球疫苗免疫聯(lián)盟、世界衛(wèi)生組織（WHO）和流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟（CEPI）共同提出并成立了新冠肺炎疫苗實施計劃（COVAX）,旨在提高疫苗研制效率，為疫苗的快速生產(chǎn)和全球普及奠定基礎(chǔ)。自2020年4月成立以來，COVAX 的運行取得了一定的進展，不僅完成了最初設(shè)定的在2021年底前向全球提供20 億劑新冠疫苗的目標，而且有190 多個國家和地區(qū)加入該計劃。中國于2020年10月8日正式加入COVAX，旨在通過該計劃促進全球疫苗分配的公平、公正，確保疫苗在發(fā)展中國家的可及性，體現(xiàn)大國擔當。本文通過梳理COVAX 的設(shè)立初衷、運行機制和發(fā)展現(xiàn)狀，闡述其在疫苗公平分配方面對全球抗疫的重要意義，并結(jié)合中國加入COVAX 的實踐，論述國際社會應(yīng)摒棄“疫苗民族主義”，以COVAX 為基礎(chǔ)共同戰(zhàn)勝新冠肺炎疫情。

一、疫苗分配不合理，急需協(xié)調(diào)機制

疫苗的公平分配是在疫苗成功研制出來之后，急需解決的至關(guān)重要的問題?？陀^現(xiàn)實是發(fā)達國家正在研制和推廣疫苗，而欠發(fā)達國家則在觀望和等待。隨著時間的推移，世界貧富之間的鴻溝就會越來越大。新冠疫情初期，全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了一系列疫苗分配不公平的現(xiàn)象。一方面，據(jù)世衛(wèi)組織的調(diào)查，在疫苗生產(chǎn)商和采購國（經(jīng)銷商）之間至少簽署了56項雙邊疫苗協(xié)議，這將導(dǎo)致市場分裂，迫使各國展開競爭，并推高疫苗價格。大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)優(yōu)先考慮在利潤最高的發(fā)達國家申請疫苗上市，而不是向世衛(wèi)組織提交完整的申報資料，這一事實使全球抗擊新冠疫情的效果面臨嚴峻挑戰(zhàn)，造成全球戰(zhàn)疫進程效率低下，使世界上最貧窮和最脆弱的國家和人群處于危險之中。另一方面，全球范圍內(nèi)優(yōu)先接種人群的分配不合理。各國政府均希望優(yōu)先為本國衛(wèi)生工作者和老年人接種疫苗，但是發(fā)達國家的健康成年人相較貧窮國家的衛(wèi)生工作者和老年人更早接種疫苗，這一做法值得質(zhì)疑。盡管政府將是疫苗的最初接受者，但各國之間的公平分配必須反映出對疫苗最終接受者——個體的道德關(guān)切。全球疫苗分配需彰顯三個價值觀：造福人民和限制傷害、優(yōu)先考慮弱勢群體，以及平等的道德關(guān)切[2]。面對這一嚴峻的形勢，世衛(wèi)組織總干事譚德塞于2021年1月26日聲稱，如果各國不在疫苗公平問題上采取行動，世界將面臨嚴重的道德災(zāi)難[3]。不僅如此，國際商會研究基金會（International Chamber of Commerce Research Foundation）發(fā)布的一項研究表明，疫苗分配的不公平也將會是一次經(jīng)濟災(zāi)難。研究發(fā)現(xiàn)，不公平的疫苗分配可能造成全球高達9.2 萬億美元的經(jīng)濟損失，其中近一半（4.5 萬億美元）將發(fā)生在最富裕的經(jīng)濟體[3]。因此，國際社會亟需建立一個國際性的疫苗捐贈和資金籌集機制，來協(xié)調(diào)平衡國家間的疫苗分配問題。

實際上，可以從2009年甲型H1N1流感大流行的應(yīng)對措施中獲得一些經(jīng)驗和教訓(xùn)。在甲型H1N1 流感大流行暴發(fā)后，為了保障疫苗在中低收入國家的可及性，世衛(wèi)組織建立了一個協(xié)調(diào)疫苗捐贈和資金的系統(tǒng)，這使得第一批疫苗在上市3個月后即運抵了接受國。但是，許多協(xié)調(diào)方面出現(xiàn)的挑戰(zhàn)減緩了向受援國分發(fā)疫苗的速度，使得該系統(tǒng)并沒有很好地實現(xiàn)預(yù)想的目標，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：①疫苗供應(yīng)數(shù)量有限；②在世衛(wèi)組織、提供疫苗的生產(chǎn)企業(yè)和接受國之間需要建立協(xié)議，特別是有關(guān)損害賠償責任的條款，這種協(xié)議的達成非常耗時；③質(zhì)量控制難度較高，不同公司在不同國家生產(chǎn)的疫苗都需要確認其安全性和有效性；④申請程序繁復(fù)，接受國不僅需要時間申請疫苗，還需要制定使用計劃、并進行監(jiān)管審批和海關(guān)通行；⑤自然災(zāi)害的頻頻威脅，如冰島埃亞菲亞德拉火山爆發(fā)后，航線關(guān)閉導(dǎo)致航運意外延誤，拖延了疫苗的及時分配。除此之外，接受國國內(nèi)也面臨分配的挑戰(zhàn)，在一些國家，由于自然災(zāi)害或內(nèi)亂的激增，使得接種疫苗的工作變得更加復(fù)雜[4]。

在新冠疫情應(yīng)對方面，不僅要吸取以往的教訓(xùn)，還應(yīng)當注意到其與甲型H1N1流感大流行有許多不同之處：①新冠疫情更致命，尤其是對于老年人、患有慢性疾病和肺部疾病的個體，以及糖尿病患者；②新冠疫情引起了更大的經(jīng)濟和社會混亂；③在阻止新冠病毒傳播的過程中多國采取了前所未有的物理隔離和其他非藥物干預(yù)措施；④新冠病毒肺炎是一種全新的疾病，必須從零開始研制和測試疫苗。這些差異將對新冠疫苗的部署方式產(chǎn)生重要影響，還有可能出現(xiàn)更多意想不到的差異。加之，在甲型H1N1 流感疫苗分配期間面臨的許多挑戰(zhàn)同樣也可能出現(xiàn)在如今的新冠疫苗分配過程中，因此開展全球合作，確保有足夠的疫苗可供所有國家公平使用，顯得尤為重要。根據(jù)甲型H1N1流感疫苗的經(jīng)驗，需要就提供公平分配新冠疫苗所需資源達成全球協(xié)議，以便在獲得安全有效的新冠疫苗之前就可以開始細致的規(guī)劃和準備工作，只有這樣才能充分發(fā)揮疫苗預(yù)防疾病的作用[4]。

為此，2020年7月，Gavi 理事會批準Gavi 作為法人實體，負責管理新冠疫苗全球獲取基金（“COVAX 基金”）。通過COVAX 機制，符合條件的經(jīng)濟體有機會從候選疫苗組合中受益，以滿足自身無法獲得的疫苗需求，使其人口能夠盡早獲得安全有效的疫苗。Gavi、聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）和泛美衛(wèi)生組織（PAHO）將與生產(chǎn)企業(yè)簽訂“預(yù)先市場采購承諾”（Advance Market Commitment，AMC）,為COVAX 參與國提供疫苗。COVAX 的目標是在2021年年底前獲得20 億劑安全有效的疫苗，并保障疫苗的全球公平分配。這一目標取得了里程碑式的進展，截至2022年2月4日，高收入國家已經(jīng)捐贈超過10 億劑疫苗，并使105 個國家受益[5]。但是，疾病的控制并沒有達到理想的效果，疫苗還處于急需的狀態(tài)，因此繼續(xù)完善并發(fā)揮COVAX 的作用仍然具有極強的現(xiàn)實意義。

二、COVAX 實現(xiàn)參與國疫苗可及

（一）COVAX 基金

通過加入COVAX，各國可以獲得所需的疫苗，保障這一目標實現(xiàn)主要是通過COVAX 基金的設(shè)立。通常情況下，疫苗研發(fā)初期，在獲得上市許可之前，疫苗生產(chǎn)商不愿意冒險投入大量資金去擴建疫苗生產(chǎn)所需的設(shè)施。這就會導(dǎo)致疫苗研制的時間延長，從而無法保障后續(xù)及時的分配，阻礙抗疫進程。COVAX 基金通過其融資機制，可以有效地解決這一問題。一方面，通過與疫苗生產(chǎn)商合作，提供投資保障和激勵措施，可以確保一旦疫苗獲得批準，生產(chǎn)商就有足夠的資本和能力準備好生產(chǎn)COVAX 參與國所需的劑量。另一方面，COVAX 基金還能利用大量參與國的集體購買力，與疫苗生產(chǎn)商協(xié)商，達成合理的價格。COVAX 為各國提供了一個平臺，參與國從中可以獲得更多疫苗生產(chǎn)商所生產(chǎn)的多樣化的、符合標準的、價格合理的疫苗組合。同時，COVAX基金所涵蓋的廣泛市場也能夠通過規(guī)模經(jīng)濟為參與國提供投資的保障作用[6]。

各國加入COVAX 主要通過兩個途徑，即以自籌資金的參與國身份加入，或以“COVAX 預(yù)先市場采購承諾”（以下簡稱COVAX-AMC)支持的國家（以下簡稱受資助國家）身份加入。相對受資助國家而言，自籌資金的參與國屬于高收入國家（受資助國家的申請標準參見下文）。具體來講，自籌資金的參與國首先要向作為COVAX 采購平臺的COVAX基金付款，來訂購保護其重點人群所需的疫苗劑量。這些訂單的預(yù)付款既可以加快疫苗生產(chǎn)，又有利于降低疫苗開發(fā)的風險和巨額的成本[7]。受資助國家的劑量也將通過COVAX 基金購買，但將通過COVAX-AMC 的單獨財務(wù)機制支付。融資的壓力不完全由高收入國家承擔，通過COVAX-AMC 獲得疫苗的92 個受資助國家，也可能被要求分擔購買和運送新冠疫苗的部分費用。

（二）參與COVAX-AMC 的申請流程

為了保障COVAX 順利運轉(zhuǎn)，不僅需要搭建COVAX 基金這一平臺聯(lián)結(jié)利益相關(guān)方，還需要對低收入水平的國家采取特殊措施，從而實現(xiàn)疫苗的公平分配。COVAX-AMC 就是這樣一種專注于低收入水平國家疫苗分配的融資機制，作用是通過各種渠道籌集資金，包括聯(lián)合國官方發(fā)展援助（Official Development Assistance）資金、基金會、私人捐贈及多邊發(fā)展銀行的資金等，用于保障低收入經(jīng)濟體、中低收入經(jīng)濟體以及符合世界銀行國際開發(fā)協(xié)會（IDA）條件的貧困國家能夠參與疫苗的公平分配[8]。一旦疫苗獲得世衛(wèi)組織的許可和預(yù)認證，捐贈者對COVAX-AMC 的資助將使其有足夠的資金為所有符合AMC 資格的92 個國家購買疫苗。這92 個國家人均國民總收入在過去3年中低于或等于1630 美元（根據(jù)世界銀行每年7月公布的數(shù)據(jù)），如阿富汗、喀麥隆等。簡單來說，受資助的是世界上最貧窮的國家[9]。

符合COVAX-AMC 資格的經(jīng)濟體需要確認加入COVAX，并完成疫苗申請，以便獲得新冠疫苗的分配。除疫苗支持外，AMC 的所有參與國都有資格申請技術(shù)援助和冷鏈設(shè)備支持。其中，申請冷鏈設(shè)備支持需以疫苗申請為先決條件，技術(shù)援助則可以獨立于其他申請而提出。具體來講，各國通過COVAX-AMC 獲得疫苗的流程分為以下步驟。

1.確認參與

符合條件的經(jīng)濟體應(yīng)提交一份完整的、經(jīng)過簽名的疫苗申請來確認參與。

2.準備工作

在該階段，AMC 參與國可以要求獲得技術(shù)支持或者冷鏈設(shè)備的支持，以便保障疫苗的成功引入；此外，制造商和接收國在這一階段需要簽署針對與疫苗使用相關(guān)的產(chǎn)品責任索賠的免責條款。同時，COVAX 正在建立無過錯賠償機制，為發(fā)生嚴重不良反應(yīng)的疫苗接種者提供賠償。任何索賠都將通過該機制獲得最終賠償。

3.準備狀態(tài)評估

評估內(nèi)容主要是AMC 參與國與相關(guān)合作伙伴共同為接收和使用疫苗所做的工作。評估的結(jié)果將為疫苗的分發(fā)提供信息，以確保采取必要的行動來加強保障系統(tǒng)并促成疫苗的早期部署。

4.分配

主要包括兩個階段：第一階段，首先完成COVAX-AMC 參與國人口20%的劑量分配，剩余部分隨著供應(yīng)量的增加按順序交付；第二階段，在實現(xiàn)所有COVAX-AMC 參與國人口20%的疫苗覆蓋率后（如果參與國同意也可以低于20%），按照風險和脆弱性標準為他們分配剩余劑量。在選擇疫苗接種的優(yōu)先目標人群時，建議AMC參與國遵循世衛(wèi)組織免疫戰(zhàn)略咨詢專家 組（Strategic Advisory Group of Experts on Immunization，SAGE）的相關(guān)建議。

5.疫苗投放

為了使新冠疫苗能夠順利投放市場，AMC 參與國必須向COVAX 機構(gòu)提供以下證明：①相關(guān)國家監(jiān)管部門對疫苗的批準或認可文件；②進口許可證和其他與疫苗運輸相關(guān)的文件；以及③疫苗產(chǎn)品免責條款或協(xié)議。

三、COVAX 運行工作流程

為了能夠保障疫苗的公平分配，COVAX 建立了一套較為完善的工作流程，主要分為三個部分：研發(fā)和生產(chǎn)，大規(guī)模采購和交付，以及策略和分配[10]。

工作流程中的第一階段為開發(fā)和制造，由四個小組負責：①研發(fā)與生產(chǎn)投資委員會（RDMIC），負責為COVAX 資助的候選疫苗產(chǎn)品組合的選擇和進展，以及加速疫苗研發(fā)和生產(chǎn)的跨領(lǐng)域扶持項目提供投資決策建議。②技術(shù)審查小組（TRG）是一個多學(xué)科的專家咨詢組，負責研發(fā)和生產(chǎn)工作流程下疫苗開發(fā)項目的全面技術(shù)審查、監(jiān)督、支持和指導(dǎo)，以應(yīng)對研發(fā)速度、準入和生產(chǎn)規(guī)模方面的挑戰(zhàn)。③支持和推進小組（SWAT）專注于解決技術(shù)問題和各新冠疫苗研發(fā)團隊面臨的共性困難，以促進和加速疫苗開發(fā)。④監(jiān)管咨詢小組（RAG）由代表全球所有地區(qū)的監(jiān)管機構(gòu)組成，致力于指導(dǎo)解決監(jiān)管科學(xué)挑戰(zhàn)的協(xié)調(diào)途徑，以加速疫苗開發(fā)。

工作流程的第二階段為采購和交付。Gavi 作為COVAX 的管理者成立了COVAX 基金,代表參與國與疫苗制造商簽訂協(xié)議，以確保獲得規(guī)定數(shù)量、交付時間和價格的疫苗劑量。COVAX 基金的目標是與制造商協(xié)商盡可能低廉的價格。每劑疫苗的成本將因疫苗和制造商而異，COVAX 基金和制造商之間協(xié)商達成的協(xié)議將決定疫苗的最終價格。COVAX融資機制為自籌資金的參與國提供了兩種安排，分別對應(yīng)兩種類型的承諾協(xié)議：“承諾購買安排”和 “可選購買安排”。這兩項安排都涉及預(yù)付款，這對于COVAX與疫苗制造商之間達成協(xié)議以加速和確保劑量至關(guān)重要。選擇“承諾購買安排”的參與國需要支付1.60 美元/劑的較低的預(yù)付款，并提供8.95 美元/劑的財務(wù)擔保（這是一種擔保，而不是實際支付的價格）；并且參與國不能隨意退出該安排，如果要退出，必須在承諾協(xié)議中表明其對購買價格超過21.10 美元/劑的疫苗不感興趣。選擇“可選購買安排”的參與國需要支付3.1 美元/劑的預(yù)付款，作為回報，他們可以選擇購買自己青睞的制造商的疫苗[11]。

最后是制定策略進行疫苗分配階段。根據(jù)上述各階段確定的信息，由世衛(wèi)組織免疫戰(zhàn)略咨詢專家組（SAGE）制定分配策略。COVAX 的一個基本原則是公平獲取，這不僅意味著確保所有國家都能公平獲得新冠疫苗，還意味著世衛(wèi)組織需要建立一個分配機制，指導(dǎo)疫苗在國家和地區(qū)間的分配。為了阻止新冠疫情繼續(xù)升級，分配機制的首要任務(wù)是：當國家和地區(qū)第一次獲得疫苗劑量時，必須將其提供給受疫情影響最大的人群，也就是那些風險最高和最有可能傳播病毒的人。為此，世衛(wèi)組織制定了一個公平分配框架，以便根據(jù)免疫戰(zhàn)略咨詢專家組對特定候選疫苗的建議，就哪些群體應(yīng)優(yōu)先接種疫苗提供指導(dǎo)和建議。該框架確定了應(yīng)優(yōu)先獲得新冠疫苗的三類高危人群：一線衛(wèi)生和社會護理工作者、65 歲以上的人群，以及有潛在健康狀況的65 歲以下人群。隨著2021年及以后疫苗供應(yīng)量的增加，應(yīng)繼續(xù)秉持平等公正的原則分配疫苗，直到所有國家都有足夠的資源保護其20%的人口，這應(yīng)涵蓋大多數(shù)國家和地區(qū)優(yōu)先考慮的高風險群體[12]。

可以看出，COVAX 是一個設(shè)計較為完善的疫苗激勵與分配機制，也取得了一定的階段性成果，在該機制的推動下，超過11 億劑疫苗已經(jīng)運送到了144個國家[5]。

四、中國加入COVAX，推進疫苗公平分配的進程

早在2020年5月18日舉行的第73 屆世界衛(wèi)生大會上，我國就宣布：中國新冠疫苗研發(fā)完成并投入使用后，將作為全球公共產(chǎn)品，為實現(xiàn)疫苗在發(fā)展中國家的可及性和可擔負性作出中國貢獻。公共產(chǎn)品是不以市場需求來定價的非競爭性產(chǎn)品，如同口罩等抗疫物資一樣，如按市場的需求來定價，會導(dǎo)致價格上漲。作為公共產(chǎn)品的疫苗，會保持穩(wěn)定的價格，使發(fā)展中國家也有能力購買疫苗，以維護發(fā)展中國家人民的健康安全。當然，公共產(chǎn)品并非免費產(chǎn)品，而是價格穩(wěn)定、低廉，能確保大多數(shù)人享用的產(chǎn)品。要穩(wěn)定公共產(chǎn)品的價格供給，就不能將疫苗出售給公司或個人，而應(yīng)按國家間的訂購協(xié)定來購買。參與COVAX 就是國際合作的有效途徑，我國于2020年10月8日加入該計劃，并承諾提供1000 萬劑疫苗，用于幫助緩解發(fā)展中國家的急需。2021年5月7日，國藥集團中國生物北京生物制品研究所研制生產(chǎn)的新冠疫苗獲得世衛(wèi)組織緊急使用授權(quán)，并納入全球“緊急使用清單”。隨后，北京科興中維生物技術(shù)有限公司研制的新冠病毒滅活疫苗克爾來福于2021年6月1日也通過了世衛(wèi)組織評審，正式列入“緊急使用清單”。2021年7月12日，聯(lián)合國兒童基金會代表COVAX 基金與國藥集團簽訂了疫苗供應(yīng)協(xié)議[13]。英國政治和國際關(guān)系分析師湯姆·福迪評價：“中國疫苗才是全球大部分地區(qū)將會接受的產(chǎn)品?！泵绹都~約時報》發(fā)表的評論指出，中國疫苗有望成為“發(fā)展中國家的生命線”[14]。

中國作為COVAX 參與國之一，不僅在疫苗的研發(fā)制造和提供方面展現(xiàn)了大國風范，同時還通過捐款的方式推動COVAX 的持續(xù)運轉(zhuǎn)。2021年8月5日，中國政府在新冠疫苗合作國際論壇上發(fā)表聲明，承諾向COVAX-AMC 捐款1 億美元[15]，在更大程度與更廣闊范圍內(nèi)為全球抗擊新冠疫情貢獻力量。相信隨著疫苗生產(chǎn)能力的進一步提高，中國將能夠滿足國內(nèi)大規(guī)模疫苗接種的需求，同時通過將疫苗作為全球公共產(chǎn)品，為全球抗擊大流行作出貢獻，特別是幫助發(fā)展中國家提升應(yīng)對疫情的能力，推動加強公共衛(wèi)生體系建設(shè)，體現(xiàn)我國的負責任態(tài)度和大國擔當。

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