農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的完善

張嘉敏

摘? 要：本文通過(guò)梳理農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革的過(guò)程，從科斯定理的視角出發(fā)，指出當(dāng)前農(nóng)地“三權(quán)分置”面臨的問(wèn)題包括了產(chǎn)權(quán)不明晰，交易成本過(guò)大以及公權(quán)位的“缺位”與“越位”，并試圖針對(duì)這些問(wèn)題提出相應(yīng)的改革建議。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;科斯定理;產(chǎn)權(quán);交易成本

我國(guó)正處于快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象普遍，土地細(xì)碎化問(wèn)題突出。在此背景下，國(guó)家提出新一輪土地改革制度，以堅(jiān)持集體所有權(quán)、 落實(shí)農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，為農(nóng)民賦予流轉(zhuǎn)土地權(quán)能，推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，為土地?fù)?dān)保和抵押釋放空間，為農(nóng)民造富。本文將通過(guò)梳理農(nóng)村“三權(quán)分置”制度的變遷過(guò)程，從科斯定理的角度解讀目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的問(wèn)題，針對(duì)性的提出建議。

一、農(nóng)村土地 “三權(quán)分置”制度概述

1.農(nóng)地“三權(quán)分置”制度的內(nèi)涵

農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，是以集體所有制為前提，通過(guò)落實(shí)、穩(wěn)定、放活三種有力措施，有效分離經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)，通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而形成集體所有權(quán)、土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)。農(nóng)民可以按照自主意愿直接經(jīng)營(yíng)土地，也可以將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人使用。

2.農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度變遷過(guò)程

新中國(guó)成立后，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度變遷可以根據(jù)經(jīng)營(yíng)主體變化分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段為1949年到1978年之間。在此階段，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不分離，土地所有者和使用者為同一經(jīng)營(yíng)主體。具體來(lái)說(shuō)，在1954年之前，農(nóng)村土地完全私有，農(nóng)民獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，可以對(duì)土地進(jìn)行出租買(mǎi)賣(mài)。在1956年之后，農(nóng)民土地所有制被集體土地所有制所取代。土地經(jīng)營(yíng)主體變?yōu)榧w，由集體統(tǒng)一管理，組織農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)。第二階段為1978年到2014年，在此階段，農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。1978年秋，安徽鳳陽(yáng)小崗村18民村村戶冒死實(shí)行包產(chǎn)到戶，農(nóng)民生產(chǎn)積極性得到極大提高。十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地和其他生產(chǎn)資料分給農(nóng)民，該制度迅速在全國(guó)范圍內(nèi)推廣。1986年，我國(guó)頒布《民法通則》，從法律角度出發(fā)將農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，標(biāo)志土地所有權(quán)和承包權(quán)進(jìn)入“兩權(quán)分置”階段。第三階段為2014年至今。在此階段，農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”。實(shí)際上在此主張被正式提出之前，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)內(nèi)農(nóng)地所有、承包與經(jīng)營(yíng)由不同主體進(jìn)行的情況已普遍，與“三權(quán)分置”情況相似。

二、從科斯定理視角分析“三權(quán)分置”制度

1.科斯定理內(nèi)涵

科斯定理指出，當(dāng)交易成本很低或不存在時(shí)，只要初始產(chǎn)權(quán)界定清楚，市場(chǎng)可以通過(guò)自發(fā)交易達(dá)到帕累托最優(yōu)，實(shí)現(xiàn)資源有效配置。當(dāng)交易成本大于零時(shí)，初始產(chǎn)權(quán)界定的結(jié)果直接影響到最終資源配置效果。也就是說(shuō)產(chǎn)權(quán)界定是否明晰，交易成本多少將影響資源配置效率。通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)，極大程度降低交易成本，可以有利于市場(chǎng)交易的達(dá)成。此外，科斯定理也指出當(dāng)多種制度和交易成本同時(shí)存在的情況下，交易雙方會(huì)自發(fā)選擇交易成本較低的制度，導(dǎo)致制度競(jìng)爭(zhēng)情況的出現(xiàn)。

2.科斯定理視角下的“三權(quán)分置”問(wèn)題

（1）產(chǎn)權(quán)界定問(wèn)題。我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)不明，容易造成交易雙方糾紛，使得交易成本增加，阻礙農(nóng)村融資進(jìn)程，降低市場(chǎng)交易效率.

（2）交易成本問(wèn)題。首先，我國(guó)目前仍未建立公開(kāi)透明的土地流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，市場(chǎng)存在信息不對(duì)稱問(wèn)題，交易土地信息、市場(chǎng)價(jià)格與潛在交易對(duì)象等信息難以方便獲取，導(dǎo)致交易成本增加。其次，因農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地更傾向于將土地交給知根知底的人，使得當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)最主要的流入方為當(dāng)?shù)氐姆N糧大戶，而其他希望流入土地的經(jīng)營(yíng)者在搜集信息時(shí)需要付出更多的調(diào)查成本，對(duì)于農(nóng)戶的信息獲取也存在較大困難。此外，相較于規(guī)模更大的土地經(jīng)營(yíng)者，單個(gè)農(nóng)戶的談判能力欠缺，而當(dāng)希望流入土地的經(jīng)營(yíng)者面對(duì)數(shù)量過(guò)多的農(nóng)戶逐一磋商時(shí)，很容易出現(xiàn)“釘子戶”，交易也難以達(dá)成。

（3）公權(quán)力的“缺位”和“越位”。當(dāng)產(chǎn)權(quán)不明晰、交易成本過(guò)高時(shí)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，此時(shí)市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮作用，需要政府“看得見(jiàn)的手”干預(yù)調(diào)控，但干預(yù)本身也會(huì)導(dǎo)致新的產(chǎn)權(quán)混亂，提高交易成本。其次，“三權(quán)分置”制度本身就具有多重價(jià)值目標(biāo)，在具體實(shí)施過(guò)程中難免有公平和效率目標(biāo)之間的沖突。

三、結(jié)語(yǔ)

為了更好解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨的問(wèn)題，可以從多方發(fā)力。第一，明晰所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體我國(guó)的集體經(jīng)濟(jì)組織主體在在法律上缺乏明確界定，難以確保其正式合法地位。應(yīng)盡快界定集體經(jīng)濟(jì)主體含義，明確其具體組織形式，確保其受到國(guó)土部門(mén)監(jiān)督，同時(shí)對(duì)村民負(fù)責(zé)。同時(shí)也要規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理，明確成員標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)成員身份及時(shí)認(rèn)定登記，定期更新成員信息，確保信息動(dòng)態(tài)更新，準(zhǔn)確無(wú)誤。 第二，減少交易成本。建立覆蓋范圍廣、公開(kāi)透明的信息發(fā)布平臺(tái)和價(jià)格機(jī)制，由政府職能部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理，增強(qiáng)平臺(tái)公信力;完善農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)制，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供市場(chǎng)、勞動(dòng)力、技術(shù)等服務(wù)，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者利益;建立健全糾紛和調(diào)解處理機(jī)制，切實(shí)解決農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛問(wèn)題，保證農(nóng)戶權(quán)益，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化。推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化，使得農(nóng)民在進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓時(shí)擁有占有、使用、經(jīng)營(yíng)、收益等權(quán)能，切實(shí)推動(dòng)農(nóng)地抵押，推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

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