“內(nèi)外協(xié)同”視域下中小學(xué)校園欺凌的法治化防治

陳宏光 曾廣星

摘 要：中小學(xué)校園欺凌問題已引起社會(huì)各界的聚焦，實(shí)現(xiàn)校園欺凌的法治化治理是推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。目前對(duì)校園欺凌的規(guī)制主要以政策性文件為主，法規(guī)治理體系化尚不完善，且未充分重視學(xué)校、教師和家庭等密切主體的指引作用。借鑒挪威、美國等國家治理校園欺凌的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以內(nèi)外協(xié)同理念為視角，加強(qiáng)認(rèn)知式治理與制度化治理的合力，對(duì)我國的校園欺凌法治化防治具有一定的參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：校園欺凌;內(nèi)外協(xié)同;法治化

中圖分類號(hào)：D92 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2022）04-0083-03

隨著近幾年校園欺凌現(xiàn)象的社會(huì)聚焦，如何實(shí)現(xiàn)中小學(xué)校園欺凌的法治化治理是當(dāng)前社會(huì)治理方面一個(gè)亟待解決的問題。

一、校園欺凌問題的凸顯

近些年來，有關(guān)校園欺凌的新聞事件時(shí)常在網(wǎng)絡(luò)中被爆料出來，如2020年12月廣東潮汕惠城中學(xué)一名初三學(xué)生遭遇毆打并被拍攝視頻，2021年8月安徽歙縣一初中女生在廁所被同行多名女生扇巴掌并拍攝視頻等，這類層出不窮的事件引起社會(huì)各界強(qiáng)烈關(guān)注。校園本該是學(xué)生努力學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)充實(shí)自身以成長的地方，但越來越多欺凌事件的發(fā)生卻使得這一主要目的逐漸偏航，既給當(dāng)事學(xué)生帶來極大的身體傷害和心理傷害，也對(duì)校園學(xué)習(xí)環(huán)境和校園形象造成極壞的負(fù)面影響。從廣義上來說，校園欺凌既可發(fā)生在中小學(xué)階段，也可發(fā)生在中職階段和大學(xué)階段，但實(shí)際社會(huì)中所發(fā)生的校園欺凌事件中的當(dāng)事人大多數(shù)都屬于未成年人，也即發(fā)生在中小學(xué)階段，因此聚焦于中小學(xué)的校園欺凌現(xiàn)象進(jìn)行研究討論更有助于解決社會(huì)實(shí)際問題，而關(guān)于校園欺凌現(xiàn)象的理論探討，學(xué)術(shù)界更多的是從教育學(xué)、心理學(xué)和社會(huì)學(xué)等角度予以研究，卻較少地從法學(xué)角度予以探討。

二、我國校園欺凌的防治困境

國內(nèi)的校園欺凌問題在很長一段時(shí)期內(nèi)就已存在，直到近些年頻發(fā)的校園欺凌事件逐漸暴露于公眾視野之中，才獲得較大的關(guān)注和討論，對(duì)此我國也在不斷地研究與實(shí)踐過程中有針對(duì)性地對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。2016年4月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室印發(fā)《關(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》，同年11月教育部等九部門印發(fā)《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》，2018年4月國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室印發(fā)《關(guān)于開展中小學(xué)生欺凌防治落實(shí)年行動(dòng)的通知》（以下簡稱《年行動(dòng)通知》），2021年1月教育部辦公廳印發(fā)《防范中小學(xué)生欺凌專項(xiàng)治理行動(dòng)工作方案的通知》，表明對(duì)中小學(xué)校園欺凌問題已經(jīng)逐步上升到國家層面上來研討;而2017年分別由國務(wù)院辦公廳和教育部等十一部門印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》和《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》（以下簡稱《治理方案》）則進(jìn)一步深入到綜合治理的角度來策劃防治舉措。

一方面，從制度層面上來看，這幾年發(fā)布的政策性文件，更偏向于以專門問題專門處理的考慮來防治校園欺凌問題，但專項(xiàng)治理的方式并不能產(chǎn)生長期有效的結(jié)果，且這些政策性文件更多的是從宏觀層面對(duì)校園欺凌的治理進(jìn)行原則性指導(dǎo)，缺乏具體化實(shí)踐性操作措施。此外，目前對(duì)校園欺凌問題的防治大多是政策性文件予以規(guī)定的，對(duì)未成年人欺凌事件中的保護(hù)與懲治措施的部分條款雖然散見于《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《未成年人學(xué)校保護(hù)規(guī)定》《中小學(xué)教師實(shí)施教育懲戒規(guī)則》，以及尚在草擬過程中的《學(xué)校安全條例》等規(guī)范性法律文件之中，但這些法律條款更側(cè)重于對(duì)未成年人的教育保護(hù)而非對(duì)校園欺凌問題進(jìn)行專門治理。

另一方面，從主體層面上來看，學(xué)校是校園欺凌事件的直面者，有效的反欺凌防控離不開學(xué)校這個(gè)不可或缺的主體，《治理方案》為各地區(qū)學(xué)校設(shè)置學(xué)生欺凌治理委員會(huì)提供了相應(yīng)的法律依據(jù)，但這僅僅是反欺凌防治的起點(diǎn)，需要進(jìn)一步明確其職能范圍，加強(qiáng)反欺凌專業(yè)培訓(xùn)以提高內(nèi)部人員的職業(yè)素養(yǎng)。同時(shí)，家庭是青少年的第一所學(xué)校，教導(dǎo)其樹立正確的價(jià)值觀對(duì)其健康成長起著重要作用，而失衡的家庭教育更容易導(dǎo)致校園內(nèi)欺凌行為的發(fā)生。此外要注重發(fā)揮教師和學(xué)生的調(diào)解效能，教師與學(xué)生以及學(xué)生與學(xué)生之間的溝通和交流機(jī)會(huì)相對(duì)較多，雙方之間的互通性較強(qiáng)，更有助于處理欺凌問題。

三、中小學(xué)校園欺凌的域外治理研究

國外對(duì)校園欺凌的研究早在20世紀(jì)七八十年代就開始著手，各個(gè)國家在結(jié)合自身國情的基礎(chǔ)之上形成了別具一格的校園欺凌法治化治理路徑，對(duì)我國校園欺凌的法治化治理具有一定的借鑒意義。

（一）挪威

挪威作為最早研究校園欺凌問題的國家，旗幟鮮明地形成了集研究、賦能和監(jiān)督為一體的現(xiàn)代化欺凌防治綜合治理體系。挪威校園欺凌綜合治理的模式大體可以歸納為三個(gè)方面：一方面，在全國各地的中小學(xué)學(xué)校內(nèi)開設(shè)并推行綜合性校本欺凌防治項(xiàng)目，在研究與實(shí)踐的基礎(chǔ)上為校園欺凌提供科學(xué)性的理論指導(dǎo)和工具支撐;另一方面，通過簽署發(fā)布《反欺凌宣言》《校園環(huán)境法案》《中小學(xué)教育法》等系列法律規(guī)章，積極組織開展不同層次的欺凌防治專業(yè)培訓(xùn)以培養(yǎng)適格人才，并向社會(huì)開展講座、研討會(huì)等以普及反欺凌教育和意識(shí)，從而賦予校園欺凌各方防治主體一定權(quán)能以維護(hù)其自身合法權(quán)益;此外挪威還通過引入第三方績效評(píng)估制度、績效信息公開制度和薄弱學(xué)校區(qū)域重點(diǎn)攻堅(jiān)制度等建立了全方位的績效監(jiān)督保障機(jī)制，形成社會(huì)公民監(jiān)督和政府問責(zé)互相配合的欺凌防治監(jiān)督體系。

（二）新西蘭

新西蘭通過由教育部等15個(gè)組織的代表所組成的欺凌防治咨詢小組，在吸收集體理論的基礎(chǔ)上，運(yùn)用全校參與模式、開發(fā)無欺凌框架、繪制校園欺凌規(guī)制學(xué)校路線圖等三種主要方式開展校園欺凌防治工作。全校參與模式包括思考學(xué)校的方式和改變學(xué)校環(huán)境的過程兩方面，加強(qiáng)了學(xué)校、學(xué)生、家長乃至社區(qū)的溝通和聯(lián)系;無欺凌框架是通過開發(fā)政策支撐、文化氛圍、學(xué)生及領(lǐng)導(dǎo)的支持、專業(yè)學(xué)習(xí)與發(fā)展、多方主體共商等核心要素，共同構(gòu)建欺凌防治框架;校園欺凌規(guī)制學(xué)校路線圖則是分為準(zhǔn)備計(jì)劃、收集證據(jù)、實(shí)施行動(dòng)以及審查和維持等具體工作程序步驟。63C49FE8-8837-41A6-9F96-3E0F71BC7209

（三）美國

美國遵循著從預(yù)防到處理再到救濟(jì)的防治思路對(duì)其國內(nèi)的校園欺凌問題進(jìn)行治理。在預(yù)防方面，雖然聯(lián)邦政府尚未有具體的聯(lián)邦法案適用于校園欺凌，但相關(guān)的如《校園安全法》《安全無毒與學(xué)校社區(qū)法》《校園禁槍法案》《殘疾人教育法》《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)》等等法案也切實(shí)保障著校內(nèi)學(xué)生乃至殘疾學(xué)生的學(xué)習(xí)環(huán)境和人身權(quán)益，同時(shí)地方各州以佐治亞州的《佐治亞州反欺凌法》為始，在之后的時(shí)間中都制定了相關(guān)的反欺凌法案和反欺凌政策。而在處理和救濟(jì)方面，在校園欺凌發(fā)生的事中和事后實(shí)行嚴(yán)格的報(bào)告制度和公正的調(diào)查程序，逐步遵循記錄、調(diào)查、上報(bào)、處理等工作流程進(jìn)行處置，酌情予以教育懲戒或司法懲處。

（四）日本

日本自20世紀(jì)80年代以來其國內(nèi)校園欺凌問題的爆發(fā)具有周期性且間隔時(shí)間逐漸縮短，因而為了有效控制校園欺凌的發(fā)生幾率，推行以政府立法規(guī)制為主導(dǎo)，其他社會(huì)主體共同參與的協(xié)同治理防治思路。具體地說，日本通過2013年頒布的《防止欺凌對(duì)策推進(jìn)法》，輔之相關(guān)的法制規(guī)章如《校園欺凌綜合對(duì)策指南》《學(xué)校教育法》《少年法》《少年審判規(guī)則》等對(duì)校園欺凌形成了較為全面的法律規(guī)制手段，其中明確了政府、學(xué)校和社會(huì)各方主體的權(quán)責(zé)。政府通過設(shè)立全國咨詢與舉報(bào)機(jī)制、夯實(shí)財(cái)政保障支撐、開展反欺凌調(diào)查與研究等等措施強(qiáng)化反欺凌防治力度;學(xué)校和教職工通過營造安全校園環(huán)境、推行素質(zhì)道德教育、加強(qiáng)反欺凌專業(yè)培訓(xùn)等等方式為發(fā)現(xiàn)與處理校園欺凌問題保駕護(hù)航;同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)各方主體如社區(qū)、媒體和非政府組織積極介入防治校園欺凌過程中，并及時(shí)援助困難群體。

通過剖析上述四個(gè)國家治理校園欺凌的方式，能夠?qū)ξ覈姆雌哿璺乐萎a(chǎn)生如下啟示：第一，要注重發(fā)揮政府的總領(lǐng)性作用，域外各國的制度化治理方式是共通選擇，因而在制定專門的規(guī)范性法律文件的前提下，以專門性法規(guī)為主并配合其他規(guī)范性文件進(jìn)行協(xié)調(diào)規(guī)制以形成制度化、體系化的治理模式。第二，要注重發(fā)揮以學(xué)校為主體的反欺凌機(jī)制，校園欺凌是發(fā)生在特定范圍內(nèi)——學(xué)校的一種霸凌現(xiàn)象，校內(nèi)的廁所、非監(jiān)控區(qū)域等偏僻地方更是高發(fā)之處，因而更需要學(xué)校發(fā)揮主觀能動(dòng)性，以積極有效的方式參與校園欺凌防治。第三，要注重發(fā)揮社會(huì)的外部監(jiān)督作用，社會(huì)主體雖然在反欺凌防治過程中只起到間接性作用，但隨著大眾法治觀念的增強(qiáng)，社會(huì)各界對(duì)校園欺凌預(yù)防和處置全過程的持續(xù)性關(guān)注既能夠提高治理效率也能夠提升法治化防控水平，保障校園欺凌防治的公正公開與透明。

四、我國校園欺凌治理法治化的完善舉措

在法治中國建設(shè)的時(shí)代背景之下，實(shí)現(xiàn)對(duì)校園內(nèi)頻繁發(fā)生的欺凌事件的法治化防控，是維護(hù)政府、學(xué)校和學(xué)生自身等各方主體權(quán)益的切實(shí)需要，也是實(shí)現(xiàn)依法治國、依法治校的重要保障。一般來說，國內(nèi)外對(duì)社會(huì)公共事件的治理遵循著事前預(yù)防、事后處理和救濟(jì)的防治思路，這是在長久實(shí)踐的過程中所吸取的寶貴經(jīng)驗(yàn)。面對(duì)校園欺凌事件，因其所具有的隱蔽性、反復(fù)性等特征，則更加側(cè)重于事前的預(yù)防機(jī)制，在充分預(yù)防的前提下，才能夠減少校園欺凌事件的發(fā)生概率。因此，可考慮“內(nèi)外協(xié)同”的防治理念，即對(duì)內(nèi)加強(qiáng)認(rèn)知式治理，在內(nèi)在認(rèn)知上改善文化環(huán)境，培育友善價(jià)值觀;對(duì)外加強(qiáng)制度化治理，在外部規(guī)制上發(fā)揮制度保障和社會(huì)的監(jiān)督保障作用，通過內(nèi)外兩方面的協(xié)力合作實(shí)現(xiàn)校園欺凌的有效防控，不失為實(shí)現(xiàn)中小學(xué)校園欺凌法治化的一條理性治理思路。

（一）內(nèi)治：認(rèn)知式治理

認(rèn)知式治理是一種事前的預(yù)防治理機(jī)制，是通過塑造與改善青少年的認(rèn)知方式來達(dá)到防控校園欺凌的效果。眾所周知，人的行為都是在一定的認(rèn)知基礎(chǔ)之上做出的，只有在全面、客觀的認(rèn)知前提下才能夠做出合法合規(guī)的行為。要減少欺凌事件的發(fā)生，以內(nèi)部防治的視角出發(fā)可以從改善其認(rèn)知方面予以著手，即改善中小學(xué)生所處的文化環(huán)境，培育友善價(jià)值觀，使其在健康良好的文化氛圍之中實(shí)現(xiàn)與同學(xué)之間的和諧相處，因而學(xué)校和家庭甚至于社區(qū)發(fā)揮著不可替代的作用。對(duì)學(xué)校來說，要善于挖掘優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的“兼愛”“仁者愛人”等思想，利用校內(nèi)豐富的圖書資源引導(dǎo)學(xué)生積極參與校內(nèi)閱讀，并通過板報(bào)、文化墻、開展每周閱讀之星活動(dòng)等宣傳形式使互助友愛的思想根植于學(xué)生內(nèi)心之中;也可以在日常課程設(shè)置中增加素質(zhì)教育類課程，合理引入社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育，注重培養(yǎng)提高學(xué)生的友善價(jià)值觀;還可以通過開設(shè)反欺凌課程，開展反欺凌文化周等活動(dòng)提高學(xué)生的反欺凌意識(shí)以維護(hù)其自身權(quán)益。對(duì)家庭乃至社區(qū)來說，均衡的家庭教育觀對(duì)青少年的成長起著至關(guān)重要的作用，既要家長發(fā)揮示范作用，言傳身教，與家人、鄰居和諧相處，與社區(qū)聯(lián)合開展形式多樣的愛心文化家庭實(shí)踐活動(dòng)，帶動(dòng)學(xué)生在日常中踐行友善價(jià)值觀;又要在日常生活中將中小學(xué)生的精神成長需要和物質(zhì)成長需要并重，加強(qiáng)父母與孩子之間的溝通和交流，傾聽青少年的心聲并對(duì)其傾訴及時(shí)地做出反應(yīng)，共商解決之策，從而使其能夠及時(shí)抗?fàn)幮@欺凌行為。

（二）外保：制度化治理

就外部的防治而言，則是要著手于欺凌行為的外在規(guī)制，形成制度化、系統(tǒng)化的防治保障體系。對(duì)校園欺凌的外部規(guī)制分為制度保障層面和社會(huì)監(jiān)督保障層面。一方面，要發(fā)揮好法律法規(guī)的制度保障作用，積極預(yù)防和處置校園欺凌行為。前已述及，專門性校園欺凌防治法規(guī)的缺失不利于在實(shí)際防治工作中做到規(guī)范化、常態(tài)化和法治化治理。隨著《治理方案》《年行動(dòng)通知》的出臺(tái)，各地方省市也逐步出臺(tái)了類似如《天津市預(yù)防和治理校園欺凌若干規(guī)定》的地方性規(guī)范性文件。考慮到我國幅員遼闊的地理背景，先立足于地方性反欺凌立法，在充分吸納地方性法制實(shí)踐的基礎(chǔ)上再進(jìn)行適用于全國范圍內(nèi)的反校園欺凌立法具有一定的可采性。但在此后制定的專門性反欺凌法規(guī)條款中，可強(qiáng)化以下兩方面的制度設(shè)計(jì)：第一，要妥善設(shè)置并落實(shí)學(xué)生欺凌治理委員會(huì)的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)職能，各個(gè)學(xué)校的學(xué)生欺凌治理委員會(huì)是處理本校欺凌事件的首要機(jī)構(gòu)，其根據(jù)當(dāng)?shù)匦@情況制定的校園反欺凌實(shí)體和程序工作文件要走向?qū)嶋H，并在治理不力的情況下承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。第二，參照訴訟法的調(diào)解制度，在校園欺凌法規(guī)中建立起健全完善的同伴調(diào)解和混齡調(diào)解制度。同伴調(diào)解制度側(cè)重于將欺凌旁觀者或者同齡學(xué)生轉(zhuǎn)變?yōu)槠哿枵{(diào)解者，使其主動(dòng)運(yùn)用調(diào)解方式來勸阻欺凌雙方當(dāng)事人，最終達(dá)成雙方和解的效果;混齡調(diào)解制度則側(cè)重于將老師和非同齡學(xué)生轉(zhuǎn)變?yōu)槠哿枵{(diào)解者。當(dāng)欺凌行為發(fā)生時(shí)，這種行為也可能會(huì)對(duì)旁觀者產(chǎn)生仗勢欺人的想法，進(jìn)而逐漸使其成為未來的欺凌侵害者，但旁觀者一般都屬于侵害者的同齡人，這類人了解侵害者的性格特征和行為態(tài)度，更能夠以同理心來看待欺凌中的沖突，因此通過對(duì)其培訓(xùn)與宣傳引導(dǎo)能夠創(chuàng)造性地避免更為嚴(yán)重的校園欺凌事件的發(fā)生。而混齡調(diào)解作為同齡調(diào)解制度的補(bǔ)充，也能夠起到避免欺凌的效果。63C49FE8-8837-41A6-9F96-3E0F71BC7209

另一方面，要發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督保障作用，即以社會(huì)傳媒等公共平臺(tái)為主的外部監(jiān)督保障作用。我國的校園欺凌現(xiàn)象在很長一段時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在，但直到近些年才逐漸引起社會(huì)的關(guān)注與討論，不可否認(rèn)這與社會(huì)傳媒的廣泛傳播密切相關(guān)。社會(huì)傳媒等公共平臺(tái)是社會(huì)輿論宣傳和討論必不可少的方式之一，隨著法治觀念日漸深入人心，社會(huì)傳媒在加強(qiáng)法治意識(shí)，提高社會(huì)法治化水平方面的作用日益凸顯，因而其在探究合理的反欺凌治理路徑方面具有明顯優(yōu)勢，也能夠?qū)Ξ?dāng)前防治校園欺凌的實(shí)踐進(jìn)行有效監(jiān)督。

五、結(jié)語

校園欺凌問題由來已久，治理校園欺凌并非一朝一夕就能完成，要結(jié)合當(dāng)前法治建設(shè)的時(shí)代背景推進(jìn)校園欺凌防治常態(tài)化、規(guī)范化發(fā)展。當(dāng)前我國偏向于以政策性文件為主進(jìn)行專項(xiàng)治理，未充分重視學(xué)校、家庭等主體的指引作用，因而在此后的治理中既要從內(nèi)在層面上注重認(rèn)知式治理，培育友善價(jià)值觀，又要從外在層面上注重制度化治理，制定專門的反校園欺凌法規(guī)，并加強(qiáng)社會(huì)傳媒等公共平臺(tái)的監(jiān)督保障作用，逐步實(shí)現(xiàn)校園欺凌的法治化防治。

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