加快推進未來社區(qū)從試點到全域建設的思考和建議

湯海孺 梁娟

加快推進未來社區(qū)建設是浙江推進高質(zhì)量發(fā)展、提升基層社會治理能力，滿足人民群眾對美好生活的向往、實現(xiàn)共同富裕的重大舉措。杭州作為未來社區(qū)創(chuàng)建的先行示范地，27個省級試點、7個首批試點已全面開工。2021年以來，杭州市積極推動未來社區(qū)從點上試點轉(zhuǎn)向面上推廣、全域覆蓋，已公布的2021年度杭州市未來社區(qū)創(chuàng)建名單，共計122個社區(qū)（含省級），其中有23個列入全省第四批未來社區(qū)創(chuàng)建名單。

杭州未來社區(qū)建設的

改革實踐及成效

杭州未來社區(qū)創(chuàng)建實踐初步探索了建設模式、運營模式、功能布局及治理模式四個方面的重構(gòu)，實現(xiàn)了從“造房子”向“營造生活”“營造社區(qū)”、從點上試點到面上推廣的轉(zhuǎn)變。一是探索了建設模式系統(tǒng)性重構(gòu)，推動土地開發(fā)模式創(chuàng)新。新建類未來社區(qū)通過試行“土地帶方案出讓+監(jiān)管協(xié)議”方式，實現(xiàn)了建設模式重構(gòu)和土地開發(fā)模式創(chuàng)新。如蕭山區(qū)瓜瀝七彩社區(qū)采用村級留用地、交通文化設施劃撥用地、國有出讓土地“三合一”的土地混合開發(fā)模式，以既有公交站上空為啟動點，不用征地拆遷，節(jié)約了時間、資金成本，推動了土地立體分割的出讓模式改革。二是探索了運營模式重構(gòu)，推動房產(chǎn)開發(fā)商向城市生活運營方轉(zhuǎn)型。品牌房產(chǎn)開發(fā)商逐步告別單純開發(fā)建設和物業(yè)服務模式，向投、建、運、維全流程一體化的城市生活運營服務轉(zhuǎn)型。如上城區(qū)楊柳郡未來社區(qū)開發(fā)商綠城在項目交付后，除常規(guī)物業(yè)服務外，統(tǒng)一回租小區(qū)商業(yè)提供整體運營服務。余杭區(qū)良渚未來社區(qū)開發(fā)商萬科則在統(tǒng)一運營商業(yè)服務外，承接了社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老、公共文化等公共服務。三是探索了功能布局重構(gòu)，充分體現(xiàn)特色。圍繞綠色低碳智慧的“有機生命體”、宜居宜業(yè)宜游的“生活共同體”、資源高效配置的“社會綜合體”、共建共治共享的“社會治理共同體”的要求，推動鄰里中心綜合體、高架公共連廊、底層架空鄰里空間等建設。如瓜瀝七彩社區(qū)通過TOD鄰里中心綜合體附設行政服務，通過隨機消費流量變現(xiàn)辦事流量，為商業(yè)運營創(chuàng)造條件。再如濱江區(qū)冠山社區(qū)建設鄰里中心綜合體，匯集菜場、童玩、健身、室內(nèi)籃球、衛(wèi)生站、健康屋等于一體，政府好管理、企業(yè)有流量、居民得便利，實現(xiàn)三方共贏。又如拱墅區(qū)和睦社區(qū)針對“一老一小”的痛點，在空間布局上進行騰挪挖潛，打造了“陽光老人家·頤樂和睦”養(yǎng)老服務綜合街區(qū)、0-3歲“陽光小伢兒”托育中心等配套。四是探索了社區(qū)治理模式重構(gòu)，推動社區(qū)管理向整體智治轉(zhuǎn)型。為了解決社區(qū)居民需求復雜多元、社區(qū)管理和服務主體多的難點，一些未來社區(qū)創(chuàng)建中注重數(shù)字化場景落地。如濱江區(qū)繽紛社區(qū)通過打造“繽紛數(shù)智”平臺，逐步開發(fā)“繽紛管家”“繽紛執(zhí)法”“繽紛掌柜”“繽紛服務”等應用場景，實現(xiàn)社區(qū)整體智治。其中“繽紛管家”應用場景，聚焦社區(qū)管理主體多效率低問題，打破四個小區(qū)紅線隔閡，線下由一體化物業(yè)管理單位統(tǒng)籌整個區(qū)塊的道路市政、環(huán)境衛(wèi)生、秩序維護以及小區(qū)物業(yè)管理等工作。線上基于浙政釘?shù)闹卫矶?，實現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)-處置-反饋”問題管理閉環(huán);基于浙里辦服務端，居民可在線查詢預約養(yǎng)老、托幼、停車等服務。

杭州未來社區(qū)

從試點轉(zhuǎn)向全域建設所面臨的問題

對照省委書記袁家軍“要把握普惠屬性，大力推進舊改工作和規(guī)劃新建項目，大力探索全域類未來社區(qū)建設，加快推動從個案‘試點到面上推廣，防止‘盆景化傾向”的要求來看，杭州未來社區(qū)創(chuàng)建過程中仍存在以下三個方面問題：

全面推廣的實際需求受到既定評價標準瓶頸制約。目前創(chuàng)建的未來社區(qū)類型多，創(chuàng)建階段和覆蓋區(qū)域不盡相同，目前省級未來社區(qū)試點創(chuàng)建評價指標體系未作分層分級，難以全部囊括。如杭州城西科創(chuàng)大走廊部分社區(qū)總體條件較好，不僅可以達到省標規(guī)定的9場景33項指標，還可以增添國際化等新場景或新指標。與老舊小區(qū)改造相結(jié)合的未來社區(qū)，空間場地條件受限，很難達到全部33項指標，可實現(xiàn)的指標值也會低于省標。如住宅的集中供能、居住社區(qū)創(chuàng)業(yè)空間配置量等部分指標，實際創(chuàng)建中僅有少數(shù)類型社區(qū)符合。

牽頭部門調(diào)整后，部門之間協(xié)同待加強。一是全域規(guī)劃引領不夠。僅有少數(shù)城區(qū)制定全域未來社區(qū)規(guī)劃，多數(shù)城區(qū)沒有系統(tǒng)性整體謀劃未來社區(qū)建設。規(guī)資部門在劃定單元、修訂標準、布局公服配套、建設計容等方面未能根據(jù)未來社區(qū)創(chuàng)建理念主動作為、先行探索。二是建設統(tǒng)籌不足。牽頭部門與規(guī)資部門缺乏聯(lián)動，針對老舊小區(qū)盤活企事業(yè)單位閑置用房解決空間不足需求未能上升到法規(guī)層面規(guī)范解決，一些未批的臨時設施改建為社區(qū)用房后無法確認產(chǎn)權，部門無法驗收，引入第三方服務存在無證經(jīng)營風險。三是場景落地不力。大部分未來社區(qū)需求集中在教育、鄰里、健康等場景，需要從規(guī)劃建設到后期運營管理，全環(huán)節(jié)全鏈條配置場景落地資源，建設部門協(xié)調(diào)發(fā)改、民政、衛(wèi)健、文旅等多部門力度有限，影響了場景落地質(zhì)量?？鐚蛹?、跨部門、跨業(yè)務、跨地域數(shù)據(jù)打通難，九大場景的數(shù)字化落地存在制約。

機制保障設計與全面推廣需求不匹配。建設資金方面，由于目前舊改結(jié)合試點社區(qū)都由各區(qū)財政支持，如全面推廣，單一財政難以承擔改造成本。既有商品房社區(qū)一般由區(qū)財政與開發(fā)商共同支出，全面推廣后存在財政資金使用公平性問題。單個社區(qū)尋求資金平衡模式難以實現(xiàn)，特別是舊改結(jié)合小區(qū)，需要探索更大范圍的資金平衡模式。社區(qū)資產(chǎn)建立、運營、監(jiān)管等方面缺乏政策設計，“沉睡”的社區(qū)資產(chǎn)沒有發(fā)揮應有作用。居民參與方面，新建商品房社區(qū)居民缺乏共商共建渠道，整合提升類社區(qū)缺乏法規(guī)約束的居民參與渠道和流程規(guī)定。部分社區(qū)探索的積分激勵制度多在本社區(qū)閉環(huán)應用，不利于導入外部資源?？己嗽u價方面，各場景運營考核標準尚未提到議程，場景運營數(shù)量與質(zhì)量指標約定和公益性活動底線保障與經(jīng)營性活動約束條件缺乏，影響對社會機構(gòu)開展運營質(zhì)量評價。

加快杭州未來社區(qū)

從試點轉(zhuǎn)向全域建設的對策建議

隨著未來社區(qū)面上推廣，需要進一步加強頂層設計的創(chuàng)新性、部門協(xié)同的協(xié)調(diào)性、機制保障的操作性。

加強頂層設計，提升創(chuàng)新性。一是設置分級分類的建設標準，適應“面上推廣”的工作轉(zhuǎn)型。建議完善杭州未來社區(qū)標準，在層級上分為領跑級（高于省標）、示范級（等同于省標）和基本級（部分指標低于省標），類型上增加TOD軌道交通類、老舊小區(qū)改造結(jié)合類、安置房整合提升類、商品房整合提升類，使類型與責任主體掛鉤。二是探索片區(qū)綜合開發(fā)模式，推動地塊開發(fā)商轉(zhuǎn)向城市運營商。建議學習成都東部新區(qū)的片區(qū)綜合開發(fā)（跨越土地一級開發(fā)、二級房產(chǎn)開發(fā)及三級產(chǎn)城運營的全生命周期的綜合性開發(fā)）經(jīng)驗，擴大未來社區(qū)的資金平衡范圍，以產(chǎn)業(yè)稅收覆蓋前期投入。可在城西科創(chuàng)大走廊全域未來社區(qū)以及蕭山區(qū)傳化社區(qū)等產(chǎn)城融合型未來社區(qū)率先試行，由未來社區(qū)的小平衡轉(zhuǎn)為產(chǎn)城片區(qū)的大平衡，從短期快進快出的開發(fā)模式轉(zhuǎn)向長期投入持續(xù)經(jīng)營的運營模式，推動地塊開發(fā)商轉(zhuǎn)向城市運營商。三是探索城市服務商模式，推動可持續(xù)運營。建議推廣萬科的城市服務商模式（橫琴“物業(yè)城市”），與國有企業(yè)合作承接片區(qū)內(nèi)交通市政配套服務，通過政府購買服務，擴大企業(yè)服務領域，實現(xiàn)可持續(xù)運營。建議以良渚文化村為基礎，在余杭良渚新城范圍率先試行。四是研究建立社區(qū)資產(chǎn)制度，推動社區(qū)資產(chǎn)保值增值。借鑒杭州撤村建居10%村留地經(jīng)驗，研究建立社區(qū)資產(chǎn)制度，包括資產(chǎn)的配置、運營、監(jiān)管等，多配置一些商業(yè)用房用于貼補運營成本，為社區(qū)資產(chǎn)保值增值、可持續(xù)運營保駕護航。大力發(fā)展社區(qū)基金會，為推動社區(qū)內(nèi)公益事業(yè)發(fā)展和居民參與打造可持續(xù)平臺。

加強部門協(xié)同，提升協(xié)調(diào)性。圍繞全域推廣的要求，進一步加強住建、發(fā)改等部門的協(xié)同聯(lián)動。建議規(guī)資部門進一步修訂《居住區(qū)公共服務設施配置規(guī)定》，加快對老舊小區(qū)社區(qū)用房轉(zhuǎn)改增、帶方案土地出讓方式優(yōu)化、主城區(qū)5萬方以下地塊配套專用等問題研究和規(guī)劃;建議住建部門統(tǒng)一制定國有企事業(yè)單位用房閑置資源整合、產(chǎn)權不變、使用權交給社區(qū)以及周邊停車資源錯時共享等政策措施;建議發(fā)改部門制定數(shù)字化場景應用、公共服務資源導入和場景可持續(xù)運營等方面的政策。

加強機制保障，提升操作性。一是資金投入方面，加快從政府包攬轉(zhuǎn)向三方共建。堅持政府資金用于普惠型、公益性、保底線的建設和服務，防止大包大攬。結(jié)合舊改的未來社區(qū)，資金來源和標準參照舊改做法，全區(qū)競爭申報列入未來社區(qū)創(chuàng)建名單。部分城中村拆遷安置房小區(qū)，居住環(huán)境遠優(yōu)于老舊小區(qū)，建議由村集體經(jīng)合社分擔主要創(chuàng)建成本。2000年以后新建的商品房小區(qū)，由政府出資，對原有配套不足的進行查漏補缺;屬于“錦上添花”部分，通過政府承擔部分資金來撬動小區(qū)居民、開發(fā)商、物業(yè)公司共同出資。二是積分應用方面，加快從社區(qū)閉環(huán)轉(zhuǎn)向社會開放。加快研究社區(qū)積分與周邊商業(yè)資源、公共資源的兌換機制，構(gòu)建全市域積分通存通兌的路徑及政策，擴大社區(qū)積分的共享性、開放度和流動性。三是居民參與方面，加快從政府主導轉(zhuǎn)向三方協(xié)力。改變目前政府主導建設、居民被動參與、企業(yè)動力不足的現(xiàn)狀，努力構(gòu)建政府、企業(yè)、居民三方協(xié)力、共同出資的良性局面。加快制定強制執(zhí)行的居民參與流程規(guī)范，考核驗收標準中強化居民參與內(nèi)容，落實好“好不好由居民說了算”。

作者單位：杭州市規(guī)劃委員會;杭州市改革研究與促進中心0FFFB627-E132-4504-8451-D108E3F3B27B