高質(zhì)量發(fā)展背景下黃河流域節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率研究

張 婕，翟林營

(1.河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.沿海開發(fā)與保護(hù)協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 南京 211100)

區(qū)域作為一個開放的系統(tǒng)，無時無刻不與外界發(fā)生著聯(lián)系，而流域作為一個帶狀經(jīng)濟(jì)區(qū)，在區(qū)域發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用[1]。黃河流域是“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的核心，橫跨我國東、中、西三大地理階梯。雖然近年來，黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理取得了突破性進(jìn)展，但生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源短缺、水環(huán)境問題突出等仍是制約其可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題。為從根本上解決黃河流域自然生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的基本矛盾，習(xí)近平總書記于2019年提出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展是國家大計(jì)[2]。為加速該戰(zhàn)略的推進(jìn)和落實(shí)，中共中央、國務(wù)院于2021年10月印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境具有密切的聯(lián)系，對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能和效用有很強(qiáng)的干預(yù)作用，是生態(tài)環(huán)境演化的重要驅(qū)動力。

生態(tài)保護(hù)是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分和目標(biāo)之一。我國財(cái)政收支分類中專設(shè) “211環(huán)境保護(hù)”類級支出，準(zhǔn)確地體現(xiàn)了環(huán)保財(cái)政資金支出的功能與方向，也表明國家越來越重視環(huán)保支出[3]。在環(huán)保支出總額中，地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出占比90%以上，因此地方政府在我國環(huán)境保護(hù)工作中發(fā)揮著舉足輕重的作用。2020年，中央財(cái)政安排黃河流域九省區(qū)234.3億元的環(huán)保專項(xiàng)資金，用于支持土壤、水、大氣等污染防治和農(nóng)村環(huán)境整治。但由于黃河流域范圍廣，流域上下游各地用于環(huán)保的財(cái)政支出規(guī)模不一，存在約束較多。節(jié)能財(cái)政環(huán)保支出效率體現(xiàn)了各地區(qū)環(huán)境保護(hù)財(cái)政政策的力度與效果，有利于黃河流域各區(qū)域間的橫向與縱向比較，支持黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。為進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率，財(cái)政部2018年修訂了《財(cái)政管理工作績效考核與激勵辦法》，對全國各地市的財(cái)政資金開展綜合考核；并且，現(xiàn)行的政府會計(jì)制度將財(cái)務(wù)會計(jì)的核算功能融入其中，為政府成本核算和績效評價提供支持。因此，研究與測算黃河流域節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率，對于提高財(cái)政資金的使用績效、探究流域生態(tài)文明建設(shè)路徑、促進(jìn)流域高質(zhì)量發(fā)展具有重大意義。

1 文獻(xiàn)綜述

任保平等[4]認(rèn)為推進(jìn)黃河流域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，需要根據(jù)習(xí)總書記提出的 “共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”的方略，構(gòu)建一系列具體戰(zhàn)略的支撐。在整體財(cái)政支出效率研究方面，已有研究多用數(shù)據(jù)包絡(luò)方法對各個國家的財(cái)政支出效率展開測算[5-7]。陳仲常等[8]以連續(xù)可比的DEA-Malmquist組合法解決了2個時期效率值不可比的問題，分析我國28個省(市)的地方財(cái)政支出效率。吳永求等[9]使用了超效率DEA模型對多個有效的決策單元同時進(jìn)行評估。

在地方政府公共職能對應(yīng)具體領(lǐng)域的財(cái)政支出效率方面，已有研究重點(diǎn)測算了一般轉(zhuǎn)移支付、教育文化[10]、公共衛(wèi)生[11]、城市轉(zhuǎn)型[12]和節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域的財(cái)政支出效率。在環(huán)保財(cái)政支出效率研究方面，Burgat等[13]使用問卷調(diào)查法，把握瑞士在固體垃圾處理方面的財(cái)政支出效率；朱浩等[14]采用DEA-Tobit 兩階段模型，對我國各省級層面地方政府的環(huán)保支出效率進(jìn)行測度，發(fā)現(xiàn)各省普遍存在技術(shù)無效率的現(xiàn)象。孫開等[15]將研究范圍細(xì)化到吉林省內(nèi)8個地級市，發(fā)現(xiàn)部分地市的環(huán)保資金使用效率不高。Wang[16]測算了2007—2015年我國中部地區(qū)的環(huán)保支出的效率，研究表明人均地方生產(chǎn)總值對提高環(huán)保財(cái)政支出效率至關(guān)重要。Zhang 等[17]研究發(fā)現(xiàn)中國的環(huán)保支出效率近年來有所提高，并且外商投資對其是正向影響。

綜上所述，黃河流域高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)保護(hù)相互依存，密不可分。節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率可用于測算各級政府投入的節(jié)能環(huán)保資金被運(yùn)用和配置的效率，是生態(tài)保護(hù)效果的重要評價指標(biāo)。數(shù)據(jù)包絡(luò)方法是測算公共財(cái)政支出效率的常用方法，具體到節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率方面，已有研究重點(diǎn)在省級城市層面，尚沒有對某一流域內(nèi)的各城市節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率的專門研究。流域范圍內(nèi)，各城市間存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源共享、政策影響等方面的互動關(guān)系[18]，對流域范圍內(nèi)的城市節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率的測算，可以為流域高質(zhì)量發(fā)展提供理論依據(jù)，也可以對其他城市以及城市群財(cái)政環(huán)保支出政策的制定提供范本。本文以黃河流域50個地級城市作為研究對象，用超效率DEA模型測算其節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率；從時間變化趨勢和空間分布格局綜合分析影響各地市效率值差異的原因以及背后的作用機(jī)理，在此基礎(chǔ)上有針對性地提出提高節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率的建議。

2 研究區(qū)域

黃河流域干流全長5 464 km，流經(jīng)青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、陜西省、山西省、河南省、山東省9個省級行政區(qū)的71個地級市和1個省直轄的縣級市，流域面積達(dá)79.5萬km2。2019年黃河流域人口總量為3.24億人，占全國人口總量的23.31%，人口集中分布在中下游，上游地區(qū)僅分布流域內(nèi)總?cè)丝诘?5.99%；流域內(nèi)地區(qū)生產(chǎn)總值為24.7萬億元，占我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的24.93%[19]。

根據(jù)《黃河流域綜合規(guī)劃(2012—2030)》[20]以及生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的國家戰(zhàn)略中提到的“黃河流域”，并考慮到數(shù)據(jù)的可得性，最終研究范圍確定為50個城市，可以反映黃河流域一半以上的地級縣市的節(jié)能環(huán)保支出效率情況，研究范圍具有一定的代表性(表1)。

表1 黃河流域研究區(qū)域

3 研究數(shù)據(jù)與方法

3.1 數(shù)據(jù)說明

地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出占比90%以上，是我國節(jié)能環(huán)保資金的絕對主體，故本文選取各地市的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出作為投入指標(biāo)。為了分析節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出方向的特點(diǎn)，以2018年中央本級與地方的數(shù)據(jù)為例，進(jìn)行對比。由表2可知，能源管理事務(wù)、其他節(jié)能環(huán)保支出、能源節(jié)約利用和天然林保護(hù)在中央本級節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出金額中所占比重較大，僅前兩項(xiàng)就高達(dá)67.46%。地方政府則把支出的重點(diǎn)領(lǐng)域放在污染防治、其他節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出等，其中，污染防治明顯高于其他支出，在總支出中占41.43%。這表明中央政府更加注重能源的管理使用和生態(tài)保護(hù)，傾向于事前防控，而地方承擔(dān)了更多實(shí)際性的環(huán)境修復(fù)工作，以事后治理為主，二者相輔相成。

表2 2018年中央本級與地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出方向比較

結(jié)合其具體支出方向，以及官永彬[21]、李秀珍等[22]的研究，產(chǎn)出指標(biāo)最終選取工業(yè)廢水排放量、二氧化硫排放量、煙粉塵排放量、固體廢物綜合利用率和生活垃圾無害化處理率?？紤]到不同地市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異將影響污染物排放的絕對值，本文將3個非期望產(chǎn)出指標(biāo)分別轉(zhuǎn)換為單位地區(qū)生產(chǎn)總值的輸出值，使流域內(nèi)地市之間的比較更加客觀。各投入、產(chǎn)出指標(biāo)如表3所示。

表3 投入、產(chǎn)出指標(biāo)

財(cái)政部在2007年將環(huán)境保護(hù)支出(后更名為節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出)納入政府公共財(cái)政預(yù)算，因此本文將研究期間設(shè)定為2007—2018年，相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國財(cái)政年鑒》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》以及各省市統(tǒng)計(jì)年鑒、各市財(cái)政局和人民政府官網(wǎng)。

3.2 研究方法

根據(jù)投入與產(chǎn)出的比例，計(jì)算得出研究各級政府投入的節(jié)能環(huán)保資金被運(yùn)用和配置的相對效率。節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率測算更關(guān)心的是在節(jié)能環(huán)保投入既定的情況下，如何帶來更好的生態(tài)保護(hù)效果，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中規(guī)模報酬是可變的這一事實(shí)，以及為了應(yīng)對有效地級市的效率高低無法進(jìn)一步區(qū)分的問題，本文最終選擇產(chǎn)出導(dǎo)向、規(guī)模報酬可變和包含非期望產(chǎn)出的超效率模型對黃河流域節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率進(jìn)行測算分析，具體模型如下：

(1)

式中：ρ為模型測算出的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率，ρ>1時，說明該地級市達(dá)到最優(yōu)效率，ρ<1 時，則說明此地級市可以通過優(yōu)化投入或產(chǎn)出來改進(jìn)。任意地級市的投入要素稱之為I，有1種(i=1)，為單位地區(qū)生產(chǎn)總值的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出；O為產(chǎn)出，共有 5 種(q=5)，包括3個非期望類指標(biāo)，2個期望類指標(biāo)；k為當(dāng)前測量的地級市，共有 50 個(n=50)；j為地級市；s+、s-分別為投入和產(chǎn)出的松弛變量；λ為矩陣的特征值，將其作為權(quán)重向量。

4 實(shí)證結(jié)果

4.1 節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率時序變化

運(yùn)用MAXDEA軟件對2007—2018年50個城市的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率均值進(jìn)行測算，結(jié)果如圖1所示。黃河流域節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出綜合效率均值呈現(xiàn)平穩(wěn)、下降、上升3個階段性特征。如果在地方節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出不變的情況下，仍然可以提高期望產(chǎn)出，或者減少節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出取得相同程度的期望產(chǎn)出，則該市就存在綜合效率的浪費(fèi)。

圖1 黃河流域整體節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率演變趨勢

a.2007—2012年，黃河流域節(jié)能環(huán)保綜合效率均值處于平穩(wěn)上升的趨勢。由圖1可知，2007—2010年，流域節(jié)能環(huán)保綜合效率平穩(wěn)維持在0.64左右；隨后兩年逐年攀升，直至0.68，增長較為緩慢。2007年，黨的第十七大將生態(tài)環(huán)境良好作為全面建設(shè)小康社會的重要要求之一，但由于政策效應(yīng)的遲滯，黃河流域整體節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出綜合技術(shù)效率上升力度不大。具體將綜合效率分解為規(guī)模效率和純技術(shù)效率后，發(fā)現(xiàn)規(guī)模效率盡管2009年出現(xiàn)小幅跳水，但總體上由0.81增至0.84，漲幅3.7%，年均增長0.74%；純技術(shù)效率由0.78增至0.80，總體僅上漲0.2，漲幅2.6%。這再次說明政府出臺的環(huán)境保護(hù)政策產(chǎn)生了顯著的正面效應(yīng)，而且綜合效率的提高主要來自于規(guī)模效率的提升，純技術(shù)效率雖受到政策刺激短期變化較明顯，但總體來說發(fā)展態(tài)勢不容樂觀。在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的過程中，應(yīng)以保護(hù)為先，不斷提高環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的投入，構(gòu)建山水林田湖草生態(tài)空間一體化保護(hù)的生態(tài)保護(hù)新格局。純技術(shù)效率是在節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出規(guī)模一定的條件下，測算政府的預(yù)算管理等技術(shù)水平的有效性。在下一階段，改善管理技術(shù)是提高黃河流域節(jié)能環(huán)保財(cái)政資金使用效率的主要手段，技術(shù)的改進(jìn)要抓住水資源剛性約束這一主要矛盾，以水而定、量水而行，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)水資源的合理開發(fā)利用。

b.2013—2016年，黃河流域節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率值逐年下降。由圖1可知，2012—2017年，流域節(jié)能環(huán)保綜合效率由0.68，逐年下降至0.57，降幅為16.17%。

為了更有針對性地提出改進(jìn)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率的建議，參考《黃河年鑒》以及孫偉[23]的研究，將黃河流域中青海、甘肅、寧夏的地級市劃分為上游，內(nèi)蒙古、山西、陜西的地級市劃為中游，河南、山東的地級市劃為下游，測算得到黃河流域上、中、下游的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出綜合效率均值如圖2所示。流域上游綜合效率逐年降低，降幅為18%；下游2014年和2015年分別下降了8.11%和5.89%，2016年有所上升，但是增幅不大；中游綜合效率值不斷波動。流域上、中、下游區(qū)域的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率的變化趨勢與流域整體基本一致。

圖2 2013—2016年上中下游綜合效率均值

在區(qū)域?qū)用?，?jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率整體呈現(xiàn)為下游最高、中游次之、上游最低。根據(jù)圖2，歷年中游和下游地區(qū)的綜合效率均優(yōu)于上游地區(qū)，中游2015年短暫地超過下游地區(qū)，2016年下游又恢復(fù)第一位。分解流域上、中、下游的綜合效率，得到規(guī)模效率和純技術(shù)效率，如圖3和圖4所示。上游地區(qū)綜合效率偏低的主要原因可能不僅在于生態(tài)本底差、與其他區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段存在差異，還有規(guī)模效率的下降。對比圖3和圖4，上游純技術(shù)效率沒有得到明顯改善，但是規(guī)模效率下降了17.14%。規(guī)模效率重點(diǎn)測量的是節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出的規(guī)模因素對綜合效率的影響，數(shù)值下降，表示離最優(yōu)狀態(tài)變遠(yuǎn)。說明上游地方財(cái)政對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投資比較不足，環(huán)保財(cái)政支出總量仍顯不足，而且支出結(jié)構(gòu)也不夠合理。脆弱的生態(tài)環(huán)境和盲目追求速度的發(fā)展方式，使上游地區(qū)長期處于巨大的壓力狀態(tài)中。實(shí)現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，需要環(huán)保政策工具持續(xù)發(fā)力以及環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金投入，助力大氣、水土污染防治，黑臭水體治理、環(huán)境綜合整治等工作，推進(jìn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)。下游規(guī)模效率和純技術(shù)效率呈現(xiàn)先降后升的“U”型曲線關(guān)系，主要在于2016年純技術(shù)效率12.35%的增幅，對綜合效率的逆勢上升起到促進(jìn)作用。下游的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好，并且近年來遵循生態(tài)文明建設(shè)的政策號召，積極推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，是推動和引領(lǐng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展的重要策略。比如作為全國首個新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)的山東，“騰籠換鳥”，純技術(shù)效率得到優(yōu)化。

圖3 2013—2016年上中下游規(guī)模效率均值

圖4 2013—2016年上中下游純技術(shù)效率均值

c.2017—2018年，黃河流域節(jié)能環(huán)保綜合效率均值顯著提升。根據(jù)圖1，節(jié)能環(huán)保綜合效率由2017年的0.57增至0.67，規(guī)模效率和純技術(shù)效率分別增長了4%和17.56%。主要原因一方面是在“十三五”規(guī)劃中，政府大力鼓勵創(chuàng)新，提倡發(fā)展資源集約型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)。黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，對各產(chǎn)業(yè)提出了綠色化、集約化發(fā)展的要求，必須改變流域內(nèi)部單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗高、物耗高、耗水量大、資源產(chǎn)出率低等傳統(tǒng)增長方式，對落后產(chǎn)能關(guān)停并轉(zhuǎn)。而節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出可以帶動企業(yè)環(huán)保投資，促進(jìn)技術(shù)改造，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。例如，陜西省圍繞高排放老舊機(jī)動車淘汰更新、燃?xì)忮仩t低氮燃燒改造、水源地保護(hù)開展一系列措施，并且重點(diǎn)突出落實(shí)鐵腕治霾專項(xiàng)行動，為節(jié)能環(huán)?！疤崴贁U(kuò)圍”；內(nèi)蒙古采取“以獎代補(bǔ)”和“直接補(bǔ)助”相結(jié)合，提高企業(yè)技改的積極性。另一方面，黨的十九大以來，隨著一系列環(huán)境政策法規(guī)出臺，再加上民眾環(huán)保意識的增強(qiáng)，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率向逐步提高轉(zhuǎn)變，生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程不斷推進(jìn)。但是從絕對數(shù)水平來看，黃河流域的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率未達(dá)到1，仍存在一些效率低下的城市，城市之間差距較大。

4.2 節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率空間特征

將黃河流域50個城市的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出綜合效率均值進(jìn)行排序，分別選取前5名、中間5名和最后5名，共15個城市，結(jié)果如表4所示。對其按照規(guī)模效率和純技術(shù)效率進(jìn)行分類研究，探討該流域節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率的空間分布特征。

表4 部分地市節(jié)能環(huán)保支出效率值

a.黃河“幾”字彎右尾部效率值較高，低值區(qū)隨機(jī)分布在流域邊緣。由表4可知，黃河流域的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率呈現(xiàn)連片分布的特征，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率高值集中分布在黃河“幾”字彎右尾部，集聚在內(nèi)蒙古、山西、陜西交界處和流域下游河南、山東境內(nèi)，包括西安市、青島市、呼和浩特市和鄭州市等省會中心城市和東營市、延安市等地區(qū)中心城市，而黃河中上游的臨汾市、白銀市、忻州市、商洛市和隴南市等效率水平較低。

b.城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率值不成正比例關(guān)系。節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出綜合效率排名前5位的是西安市、青島市、東營市、呼和浩特以及延安市(表4)。西安市和青島市屬于東中部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、創(chuàng)新能力強(qiáng)，這是提高節(jié)能環(huán)保財(cái)政資金支出管理水平的重要保證；而東營市、呼和浩特市和延安市2018年的地區(qū)生產(chǎn)總值分別處于50個地級城市的第9位、第18位和第32位，這些相對欠發(fā)達(dá)城市的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率值也較高；同樣位于流域下游的濰坊市地區(qū)生產(chǎn)總值處于第5位，但是并沒有達(dá)到效率前沿面。呼和浩特市地域遼闊、人口分散、三大產(chǎn)業(yè)中傳統(tǒng)工業(yè)占比較小，具備良好的基礎(chǔ)優(yōu)勢，再綜合科學(xué)合理的節(jié)能環(huán)保支出模式，更有利于落實(shí)治污和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)；東營市和延安市是我國重要的工業(yè)基地，屬于能源依托型城市，其純技術(shù)效率較高。因此節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率值與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不成正比例關(guān)系，所有城市都要重視資源的合理配置，結(jié)合城市自身特色提高節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率。

c.城市間節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率值特征分異明顯。為了更好識別各地市節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率的差異，參考張迪等[24]以效率值0.9為臨界點(diǎn)，將50個城市的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率分解為規(guī)模效率和純技術(shù)效率，并對其進(jìn)行歸類分析，如圖5所示。

圖5 黃河流域節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率分區(qū)情況

第1種是高高模式，該模式下規(guī)模效率和純技術(shù)效率均高于0.9，此類屬于環(huán)境保護(hù)的標(biāo)桿模式，除了包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的青島市和西安市外，還包括東營市和泰安市，說明這兩地的環(huán)境管理部門的管理水平較高，且生態(tài)資源稟賦較好。第2種是高低模式，該模式下規(guī)模效率高于0.9而純技術(shù)效率低于0.9，包括洛陽市、濮陽市、咸陽市、淄博市。以在該象限內(nèi)的濮陽市為例，其純技術(shù)效率為0.82，規(guī)模效率為0.94，所需要的改進(jìn)區(qū)間較小。第3種是低高模式，該模式下規(guī)模效率不足0.9，純技術(shù)效率高于0.9，此類模式以包頭市、呼和浩特市、延安市、濟(jì)南市、菏澤市、開封市、商丘市、太原市、新鄉(xiāng)市為典型代表。地方政府在加大節(jié)能環(huán)保財(cái)政投入規(guī)模的同時，也要加強(qiáng)管理，合理分配資金。第4種是規(guī)模效率和純技術(shù)效率都不足0.9的低低模式，占據(jù)了樣本城市總數(shù)的68%。從數(shù)量層面驗(yàn)證了推進(jìn)“共抓打保護(hù)，協(xié)同大治理”的總體政策的緊迫性。商洛市、忻州市和隴南市處于末位，屬于事實(shí)上的“生態(tài)塌陷區(qū)”。以隴南市為例，其綜合效率、規(guī)模效率和純技術(shù)效率的平均值分別為0.17、0.55和0.29，與西安市的差異高達(dá)近7倍。其余城市位于黃河中上游的內(nèi)陸區(qū)域，所處區(qū)域生態(tài)脆弱，環(huán)境約束強(qiáng)。綜上，黃河流域各城市用于節(jié)能環(huán)保的財(cái)政資金使用效率整體較低，城市間發(fā)展差異大，協(xié)同水平低，各自為戰(zhàn)。在“協(xié)同推進(jìn)大治理”的過程中，要注重系統(tǒng)性和協(xié)同性，兼顧本地區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性的同時，有效貫通各個城市的戰(zhàn)略實(shí)施，保護(hù)與發(fā)展工作和諧相處，相互促進(jìn)。

5 結(jié)論與政策建議

5.1 結(jié)論

a.從時序變化角度看，黃河流域節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出綜合效率均值呈現(xiàn)平緩、下降、上升3個階段性特征。受國家環(huán)保政策影響和生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn)，以2013年為分水嶺，前期保持平穩(wěn)，后期穩(wěn)步增長。2013—2016年間節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率持續(xù)下降，上中下游三大區(qū)域的變化趨勢與流域整體基本一致；在區(qū)域?qū)用嬲w呈現(xiàn)下游>中游>上游，受限于流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)模效率下降，歷年上游綜合效率值均遠(yuǎn)低于中游和下游，下游2016年純技術(shù)效率12.35%的增幅，促進(jìn)綜合效率的逆勢上升。

b.從空間維度看，黃河“幾”字彎右尾部效率值較高，低值區(qū)隨機(jī)分布在流域邊緣，節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率值與地方生產(chǎn)總值并不是同比例增長。高值集聚在內(nèi)蒙古自治區(qū)、山西省、陜西省交界處和流域下游河南省、山東省境內(nèi)，而黃河中上游的臨汾市、白銀市、忻州市、商洛市、和隴南市等效率水平較低。綜合效率高值區(qū)的東營市、呼和浩特市和延安市2018年的地區(qū)生產(chǎn)總值分別處于50個地級城市的第9位、第18位和第32位，位于流域下游的濰坊市地區(qū)生產(chǎn)總值處于第5位，但是并沒有達(dá)到效率前沿面。

c.從效率分解來看，城市間節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率綜合值特征分異明顯，以純技術(shù)效率和規(guī)模效率為參照，將50個地級市劃分為高高、高低、低高、低低4種不同的類型。環(huán)境保護(hù)的標(biāo)桿的雙高模式是憑借經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高和生態(tài)資源稟賦優(yōu)勢；“生態(tài)塌陷區(qū)”雙低模式，占據(jù)了樣本城市總數(shù)的68%，這些城市位于黃河中上游的內(nèi)陸區(qū)域，所處區(qū)域生態(tài)脆弱，地理位置上處于劣勢，并且資源過度開發(fā)、能耗高、產(chǎn)出效率低。

5.2 政策建議

a.抓住“一帶一路”建設(shè)契機(jī)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級。環(huán)境污染伴隨著工業(yè)化而生，應(yīng)當(dāng)逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，一方面淘汰落后產(chǎn)能，鼓勵傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)技術(shù)升級，另一方面培育新興支柱產(chǎn)業(yè)，支持和引導(dǎo)高附加值、低污染的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局和分工體系的合理化。作為“一帶一路”陸路重要地帶，黃河流域要充分優(yōu)勢地位，加強(qiáng)與沿線國家和地區(qū)的聯(lián)系，要緊緊抓住國際交流與合作的契機(jī)，構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局。在經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增速的同時，地方政府也要繼續(xù)擴(kuò)大環(huán)保財(cái)政支出規(guī)模，支持環(huán)境治理技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新，讓效率提升驅(qū)動生態(tài)環(huán)境優(yōu)化。

b.突破行政邊界限制，建立流域協(xié)同管理體制機(jī)制。黃河流域作為一個整體，要加快制定和實(shí)施流域發(fā)展總體規(guī)劃以及各類專項(xiàng)規(guī)劃，包括構(gòu)建統(tǒng)一的提高節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率的目標(biāo)和機(jī)制。在高質(zhì)量發(fā)展過程中，高度重視跨區(qū)域、多部門協(xié)同合作，建立相關(guān)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，推進(jìn)協(xié)同治理。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步的劃分功能開發(fā)區(qū)，劃定開發(fā)管制邊界，清晰管制目標(biāo)，促進(jìn)技術(shù)、人才等資源要素高效配置和自由流動。黃河“幾”字彎右尾部地區(qū)以優(yōu)勢保持為總目標(biāo)，將生態(tài)財(cái)富與人民美好生活需要結(jié)合起來，在保證規(guī)模效率的同時提高綜合效率；對于上游地區(qū)，開展生態(tài)修復(fù)工程，增加節(jié)能環(huán)保財(cái)政投入以及政策約束，所有城市要結(jié)合自身特色提高節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率。

c.針對流域內(nèi)各地市不同的節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率模式，因地制宜地推進(jìn)節(jié)能環(huán)保財(cái)政支出效率的提高：雙高模式的改進(jìn)空間比較小；對于規(guī)模效率偏低的“高低”模式，改進(jìn)的方向是穩(wěn)定節(jié)能保護(hù)財(cái)政支出規(guī)模，優(yōu)化資金配置能力；對于偏離技術(shù)效率前沿的 “低高”模式，需要推動相關(guān)環(huán)保技術(shù)變革，提高預(yù)算管理水平，減少資金浪費(fèi)；而雙低模式，不僅僅要擴(kuò)大節(jié)能環(huán)保財(cái)政資金的投入，推動環(huán)保技術(shù)的變革和創(chuàng)新管理制度更為重要。