基層央行法律顧問、公職律師的履職瑕疵與優(yōu)化策略
——以某市中支為例

■聶小平 付俊良 邱蕾

依法治行是依法治國的重要內(nèi)容，是國家金融治理體系和治理能力的重要依托。法律顧問和公職律師制度是基層央行依法治行的重要制度，對(duì)于基層央行依法行政、防范法律風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。自該制度推行以來，某市中支建立健全法律顧問和公職律師機(jī)制，在規(guī)范性文件審核、民事合同審核和法律知識(shí)培訓(xùn)等方面發(fā)揮了積極作用。為進(jìn)一步完善這項(xiàng)工作，2022 年我們對(duì)該市中支法律顧問、公職律師工作情況進(jìn)行了審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)法律顧問、公職律師工作履職存在不充分不平衡問題，滿足不了依法治行的實(shí)際需求，亟待從多方面進(jìn)行統(tǒng)籌修訂、聯(lián)合完善和協(xié)調(diào)優(yōu)化。

一、某市中支推行法律顧問、公職律師制度的基本情況

2016 年6 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》。為貫徹落實(shí)上述意見，中國人民銀行于2017年7 月印發(fā)了《中國人民銀行法律顧問和公職律師管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“管理辦法”）。隨后人民銀行各分支機(jī)構(gòu)按要求陸續(xù)設(shè)立法律顧問、公職律師，推動(dòng)了法律顧問、公職律師隊(duì)伍建設(shè)。某市中支積極跟進(jìn)落實(shí)，法律顧問為該市中支在計(jì)算機(jī)機(jī)房設(shè)計(jì)施工一體化工程的招標(biāo)文件及設(shè)計(jì)施工一體化合同、機(jī)房在線改造項(xiàng)目驗(yàn)收項(xiàng)目招標(biāo)文件、消防設(shè)施改造及庫房維修工程競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件和發(fā)行庫新風(fēng)系統(tǒng)改造項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性磋商文件等方面提供具有深度的專業(yè)性意見。

1.設(shè)立法律顧問、公職律師。截止調(diào)查日，某市中支機(jī)關(guān)及轄內(nèi)所有縣市支行均有1 名外聘法律顧問，中支機(jī)關(guān)法律事務(wù)辦公室配備有1 名專職工作人員履行法律顧問職責(zé)。而全市只有中支機(jī)關(guān)有1 名原在法律事務(wù)部門、現(xiàn)已在其他業(yè)務(wù)部門工作的人員具有公職律師資質(zhì)，但未承擔(dān)法律顧問職責(zé)。除公職律師外，轄內(nèi)尚沒有完全符合“管理辦法”規(guī)定條件的法律顧問。

2.有償外聘法律顧問。某市中支及轄內(nèi)各縣市支行均通過邀請(qǐng)方式，與1 家法律事務(wù)所簽訂了外聘法律顧問協(xié)議。其中，有3 個(gè)縣市支行共同聘請(qǐng)了異地1 家律師事務(wù)所的1 名專家擔(dān)任法律顧問，其余外聘法律顧問所在律師事務(wù)所均與本單位于同一城市。協(xié)議多數(shù)明確了法律顧問職責(zé)、工作方式、聘用期限、費(fèi)用支付、保密義務(wù)及爭(zhēng)議解決等方面的內(nèi)容。其中，聘用期限在1～2年，每年的基本費(fèi)用中支機(jī)關(guān)為人民幣16 000 元，其他縣市支行分別在1 000 元～6 000 元之間(縣市支行平均費(fèi)用為3 222 元）。所有外聘法律顧問執(zhí)業(yè)年限均在5年以上。

3.外聘法律顧問履行了一定職責(zé)。從審計(jì)調(diào)查情況看，中支機(jī)關(guān)和其他縣市支行外聘的法律顧問主要履行了對(duì)外合同的審查、開展法律宣傳教育及提供法律咨詢等。審查的合同數(shù)量年均在1～6 份。這些合同涉及房屋租賃、勞務(wù)外包、車輛定點(diǎn)加油和定點(diǎn)維修、辦公用品采購、食堂定點(diǎn)供貨等。這些履職有效防范了法律風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)促進(jìn)依法治行起到了積極的補(bǔ)位作用。

二、法律顧問、公職律師履職不充分不平衡問題的主要表現(xiàn)

1.外聘法律顧問協(xié)議內(nèi)容不完整?！肮芾磙k法”第十七條規(guī)定，外聘法律顧問合同應(yīng)當(dāng)包括工作范圍、工作方式、聘用期限、合同解除、費(fèi)用支付、權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任、保密義務(wù)、爭(zhēng)議解決等內(nèi)容。但查看某市中支轄內(nèi)所有外聘法律顧問協(xié)議時(shí)發(fā)現(xiàn)：一是缺少相關(guān)內(nèi)容。如普遍缺少權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，有的缺少保密條款、違約責(zé)任及爭(zhēng)議解決內(nèi)容。二是費(fèi)用支付約定不明確或不盡合理。有的沒有約定費(fèi)用支付的時(shí)間，有的則規(guī)定協(xié)議簽訂之日起即時(shí)付清全年款項(xiàng)。三是職責(zé)內(nèi)容不全。有的沒有將開展法律宣傳教育列入到外聘法律顧問的工作職責(zé)范圍。四是外聘法律顧問因故臨時(shí)不能履行職務(wù)時(shí)，其接替人員內(nèi)容不嚴(yán)謹(jǐn)。查看某市中支協(xié)議內(nèi)容，均規(guī)定在這種情況下由乙方（即外聘法律顧問所在律師事務(wù)所）另行指派律師接替其職務(wù)。這可能導(dǎo)致被指派接替的律師很可能是不符合制度規(guī)定條件的人員。而根據(jù)“管理辦法”第十五條第（三）款明確外聘法律顧問應(yīng)當(dāng)“在所從事的法學(xué)教學(xué)、法學(xué)研究、法律實(shí)踐等領(lǐng)域具有一定影響和經(jīng)驗(yàn)的法學(xué)專家，或者具有5 年以上執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力較強(qiáng)的律師?！?/p>

2.單位目標(biāo)責(zé)任制考核落實(shí)不到位?！肮芾磙k法”第三十一條規(guī)定：“中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)要將法律顧問、公職律師工作納入本單位目標(biāo)責(zé)任制考核?！钡峭ㄟ^審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該市中支沒有完全落實(shí)這一制度。

3.對(duì)外聘法律顧問工作管理不到位。沒有制定與法律顧問相關(guān)的管理制度或?qū)嵤┘?xì)則，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是未按要求給外聘法律顧問發(fā)放聘書。二是未建立外聘法律顧問工作檔案。三是沒有對(duì)外聘法律顧問履職情況進(jìn)行考核。

4.外聘法律顧問及公職律師作用發(fā)揮不到位。審計(jì)調(diào)查顯示，某市中支轄內(nèi)有2 個(gè)縣市支行在2021 年度沒要求外聘法律顧問履行職責(zé)，存在“只拿錢，不干活”現(xiàn)象，這主要是部門工作脫節(jié)，只管簽訂協(xié)議，而未能統(tǒng)籌安排外聘法律顧問相關(guān)具體工作。其他縣市支行外聘法律顧問同樣存在工作量與年度費(fèi)用不相匹配，即“錢多活少”的情況。如其中1 個(gè)縣支行2021 年度，外聘法律顧問工作內(nèi)容僅為審查支行2 份對(duì)外合同，但年度費(fèi)用卻達(dá)到6 000 元。公職律師方面，該市中支僅有的1 名公職律師也沒有履行相關(guān)職責(zé)，未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在內(nèi)審部門發(fā)放的問卷調(diào)查中，轄內(nèi)各縣市支行在外聘法律顧問作用發(fā)揮欄目?jī)?nèi)（共分為作用較大、作用不大、沒有作用三類）填寫為“作用較大”、“作用不大”的分別占44.4%、55.6%。

三、改進(jìn)優(yōu)化法律顧問、公職律師工作的建議

1.提高治理站位，切實(shí)增強(qiáng)法律顧問和公職律師制度執(zhí)行重視。從國家層面而言，積極推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，是全面依法治國的重要內(nèi)容，也是領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法辦事的重要依托。在人民銀行系統(tǒng)推行法律顧問和公職律師制度，是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面深化改革、全面依法治國、依法執(zhí)政、依法行政要求的必然要求，做好這一工作，對(duì)于推進(jìn)法治央行建設(shè)、確保行政執(zhí)法權(quán)力規(guī)范科學(xué)運(yùn)行、促進(jìn)基層央行依法行政、防范法律風(fēng)險(xiǎn)等都具有十分重要的意義?；鶎友胄懈骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)要提高站位，加大宣傳，積極建立法律顧問、公職律師隊(duì)伍，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)決策、民主決策、依法決策的水平以及運(yùn)用法治思維和法治方法深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，防止權(quán)力濫用，預(yù)防和杜絕各類違法違規(guī)行為的發(fā)生。

2.完善治理機(jī)制，不斷提升法律顧問和公職律師工作管理水平?；鶎友胄幸鶕?jù)上級(jí)行要求，將法律顧問、公職律師工作納入本單位目標(biāo)責(zé)任制考核。推動(dòng)法律顧問、公職律師隊(duì)伍建設(shè)，完善日常管理、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考評(píng)獎(jiǎng)懲等工作機(jī)制和管理辦法，促進(jìn)有關(guān)工作科學(xué)化、規(guī)范化。一是規(guī)范外聘法律顧問協(xié)議內(nèi)容?？捎傻厥兄兄Ыy(tǒng)一制定協(xié)議模版，針對(duì)以往協(xié)議不完善部分，對(duì)照“管理辦法”第十七條，結(jié)合實(shí)際，根據(jù)年度工作需求確定協(xié)議內(nèi)容。如：補(bǔ)充完善外聘法律顧問因故臨時(shí)不能履行職務(wù)時(shí)，其接替人員內(nèi)容條款，明確1～2 位符合條件的接替人員名單，防止其隨意指定業(yè)務(wù)能力較差的人員接替?？紤]工作方便，盡可能在本地律師事務(wù)所中選擇專業(yè)律師擔(dān)任法律顧問。同時(shí)，各基層央行要根據(jù)外聘法律顧問工作職責(zé)情況合理確定年度費(fèi)用金額，做到報(bào)酬與履職相匹配。二是加強(qiáng)外聘法律顧問工作日常管理。外聘法律顧問一經(jīng)確定，應(yīng)該向其頒發(fā)聘書，并建立外聘法律顧問工作檔案，內(nèi)容包括人員簡(jiǎn)歷、服務(wù)合同、各年度向本單位出具的法律意見書、工作情況以及其他需要說明的情況。同時(shí)，在一個(gè)年度結(jié)束后，責(zé)任部門應(yīng)對(duì)外聘法律顧問履職情況進(jìn)行考核，評(píng)估其工作勝任、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)及成效等情況，考核評(píng)估結(jié)果作為續(xù)聘及協(xié)議修改的重要依據(jù)。

3.優(yōu)化治理隊(duì)伍，有效發(fā)揮法律顧問和公職律師專業(yè)力量作用。要認(rèn)真按照“管理辦法”規(guī)定的“組織人事部門會(huì)同法律顧問辦公室對(duì)內(nèi)部法律顧問、公職律師進(jìn)行管理，法律顧問辦公室負(fù)責(zé)對(duì)外聘法律顧問履職情況進(jìn)行考核”這一要求，各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)管理，建立以法律事務(wù)人員為主體，吸收法學(xué)專家、律師參加的法律顧問隊(duì)伍，推進(jìn)法律顧問隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)?；鶎友胄幸鶕?jù)各單位實(shí)際情況，有意識(shí)的培養(yǎng)具備一定法律專業(yè)條件的人員成為內(nèi)部法律顧問、公職律師。對(duì)外聘法律顧問年度工作職責(zé)，切忌籠統(tǒng)含糊，應(yīng)該內(nèi)容明確，具有可操作性。職能部門在組織簽訂外聘法律顧問協(xié)議前，應(yīng)根據(jù)職能要求，在充分征求職能部門需求的基礎(chǔ)上，制定詳實(shí)的工作內(nèi)容，并與外聘法律顧問密切溝通，充分發(fā)揮其專業(yè)作用。對(duì)現(xiàn)有的公職律師，要根據(jù)轄內(nèi)情況，明確公職律師的工作職責(zé)，可以承擔(dān)內(nèi)部或轄內(nèi)縣市支行一定業(yè)務(wù)。為鼓勵(lì)在非法律事務(wù)部門工作的公職律師參與法律事務(wù)，可在其績(jī)效工資中予以體現(xiàn)。針對(duì)部分外聘法律顧問在人民銀行業(yè)務(wù)上的短板，內(nèi)部法律顧問、公職律師要與外聘法律顧問通力協(xié)作，發(fā)揮各自應(yīng)有的作用，共同為法治央行建設(shè)貢獻(xiàn)力量。