土地利用總體規(guī)劃問題及建議

摘要：在經(jīng)濟發(fā)展背景下，逐漸暴露出土地問題。為了全面促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展，社會各界開始關(guān)注到生態(tài)環(huán)境保護工作。土地利用總體規(guī)劃，注重土地總供給、總需求平衡，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)。確保土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性，才可以維護生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性。長期以來，土地利用總體規(guī)劃項目，屬于重要研究內(nèi)容，不僅包含土地資源利用，還包含土地資源保護，計劃土地資源使用。開展土地利用總體規(guī)劃時，綜合考慮生態(tài)理念，實現(xiàn)社會、自然和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地利用? 總體規(guī)劃? 問題? 措施

General planning of land use problems and suggestions

LIAO Lei

（ Changsha Tianji Land Planning and Consulting Co.， Ltd.， Changsha， Hunan Province， 410000 China ）

Abstract： Under the background of economic development， the land problems are gradually exposed.In order to comprehensively promote social and economic development， all walks of life began to pay attention to the ecological and environmental protection work. The overall plan for land use pays attention to the balance of total land supply and total demand， and optimizes the land structure. Only by ensuring the scientific overall planning of land use can the ecological and environmental stability be maintained. For a long time， the land use overall planning project is an important research content， including not only the use of land resources， but also the land resources protection and planning the use of land resources. When carrying out the overall plan for land use， we should comprehensively consider ecological concepts to achieve the harmonious development of society and nature.

Key Words： Land use; Master planning; Problems; Measures

可持續(xù)發(fā)展不僅是環(huán)境保護，更是資源的合理配置和利用。土地利用總體規(guī)劃是對整個土地使用方案的科學(xué)研究，從規(guī)劃理念出發(fā)，構(gòu)建科學(xué)合理的規(guī)劃理論，并以規(guī)劃理論為基礎(chǔ)提出規(guī)劃方法最終制訂一套系統(tǒng)的規(guī)劃方案，之后再將所構(gòu)建出來的規(guī)劃方案運用到實際的土地管理工作之中，結(jié)合現(xiàn)實生活中土地管理工作所面臨的各項問題，以土地利用總體規(guī)劃方案為綱要，科學(xué)合理地對區(qū)域內(nèi)土地進(jìn)行管理，開展管理工作。

1 土地利用總體規(guī)劃原則

1.1 全局統(tǒng)籌原則

規(guī)劃和利用土地資源時，按照不同應(yīng)用方向，劃分為未使用地、建設(shè)用地、農(nóng)用地等類別[1-2]。在規(guī)劃之前，注重全局統(tǒng)籌，綜合分析土地資源，特別是城鄉(xiāng)區(qū)域土地資源，必須做好協(xié)調(diào)工作，緊抓工作要點，科學(xué)規(guī)劃和應(yīng)用土地[3]。不僅要提升土地利用率，還需要切實保護土地資源，全面維護土地規(guī)劃科學(xué)性與合理性。

1.2 綠色發(fā)展原則

基于生態(tài)理念，合理規(guī)劃利用土地資源，遵循綠色發(fā)展原則，不僅要注重土地資源總量，還需要關(guān)注規(guī)劃質(zhì)量。加強土地規(guī)劃質(zhì)量，加大環(huán)境保護力度，以免危害自然環(huán)境。全面提升土地利用率，持續(xù)開發(fā)和利用土地資源。

1.3 人本原則

在生態(tài)理念中，人本理念屬于土地總體規(guī)劃基礎(chǔ)原則。通過土地資源規(guī)劃，可以為社會生產(chǎn)與生活提供服務(wù)，全面加強生活質(zhì)量。在土地利用規(guī)劃中，堅持人本原則，規(guī)劃方案維護基礎(chǔ)利益。立足于社會生產(chǎn)與生活，深入分析土地利用需求，優(yōu)化土地規(guī)劃方案設(shè)計，以此提升土地利用效率，充分發(fā)揮出功能性。

2 土地利用總體規(guī)劃方法

土地規(guī)劃方法主要需要注重以下幾方面內(nèi)容。首先，方法的統(tǒng)一，上文提到了土地總體規(guī)劃中不可或缺的兩大理論體系是空間規(guī)劃理論和可持續(xù)發(fā)展理論，土地規(guī)劃方法的制定也離不開上述理論綜合實施開展，依照理論建立合適的土地規(guī)劃指標(biāo)，建立完善的評價體系，采取統(tǒng)一化的標(biāo)準(zhǔn)章程分派到各個地區(qū)進(jìn)行實時，各不同地區(qū)的土地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)都按照統(tǒng)一的章程嚴(yán)格執(zhí)行。其次，土地規(guī)劃的方法方式可以更加多樣化，例如，可以采用構(gòu)建數(shù)學(xué)模型、利用合理的參數(shù)規(guī)劃、線性規(guī)劃甚至是選取多目標(biāo)方案同時進(jìn)行規(guī)劃[4]，土地規(guī)劃的方法很多，重點在于因地制宜，從多角度出發(fā)選取最適合于土地規(guī)劃區(qū)域的規(guī)劃方式進(jìn)行規(guī)劃，找到最好、最完備的處理方式進(jìn)行土地規(guī)劃才是總目標(biāo)。最后，就是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，在信息迅速膨脹的今天，信息技術(shù)的應(yīng)用早已深入了各個領(lǐng)域行業(yè)，土地的規(guī)劃改革行業(yè)也同樣不能落后下來，在土地規(guī)劃之中，可以利用以往的土地規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，建立一個龐大的土地規(guī)劃數(shù)據(jù)庫，在后期的土地規(guī)劃之中便可以依據(jù)所規(guī)劃地區(qū)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，對規(guī)劃修編及規(guī)劃管理信息系統(tǒng)做到有效的建立運營，將各規(guī)劃工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)，整體提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性與時效性[5]。

3 當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃存在問題

3.1 土地利用總體規(guī)劃管理制度不完善

新時期土地規(guī)劃理念追求更科學(xué)合理的土地規(guī)劃，將社會、經(jīng)濟、人文、自然環(huán)境、資源等因素結(jié)合起來，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)發(fā)展，更高效地完成新時期土地總體規(guī)劃任務(wù)，為土地管理提供保障。雖然現(xiàn)階段我國在土地資源管理和規(guī)劃領(lǐng)域有著相對完善的法律法規(guī)，但仍然存在一系列的土地資源浪費問題。此外，部分土地管理人員缺乏專業(yè)的土地資源管理知識和對相關(guān)政策制度的深入了解，大大降低了土地管理人員的土地規(guī)劃能力。在實際的土地利用總體規(guī)劃中，一些土地管理者甚至存在以權(quán)謀私、忽視長遠(yuǎn)利益發(fā)展等問題，嚴(yán)重影響了土地資源利用規(guī)劃的整體工作質(zhì)量。

3.2 土地資源分布不均、可利用率低

雖然我國國土總面積位居世界前列，但人均面積少，可利用土地資源面積并不豐富，尤其是大荒漠、戈壁及高山丘陵等地的廣泛存在，均會引起土地資源利用率低下的問題，導(dǎo)致我國土地資源利用壓力普遍較大。同時，我國土地分布不均勻問題也十分常見，尤其是我國東西、南北的地形差異比較明顯：東南地區(qū)以高山、丘陵地形地貌為主，而中東地區(qū)則多以平原、丘陵地形地貌為主;西部地區(qū)多以高原為主，尤其是西北部地區(qū)普遍以荒漠為主，西北部地區(qū)所呈現(xiàn)的氣候干旱問題對土地資源利用率有著不可忽視的重要影響[6]。

3.3 土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃關(guān)系不緊密

土地規(guī)劃與能源規(guī)劃、節(jié)水規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等諸多方案相關(guān)。由于其他相關(guān)規(guī)劃涉及的部門和類型較廣，跨部門的土地規(guī)劃布局整體編制難度較大。其中，土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃聯(lián)系最為緊密。城鄉(xiāng)規(guī)劃以質(zhì)為本，規(guī)劃高度靈活，土地利用總體規(guī)劃以供給決定需求，是一種嚴(yán)格的規(guī)劃模式。土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的聯(lián)系不夠牢固。此外，不同層級之間的規(guī)劃、上級與上級之間的規(guī)劃也缺乏有效和靈活的聯(lián)系。

4 加強土地利用總體規(guī)劃措施建議

為了全面促進(jìn)社會經(jīng)濟發(fā)展，社會各界開始關(guān)注到生態(tài)環(huán)境保護工作。土地利用總體規(guī)劃，注重土地總供給、總需求平衡，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)。確保土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性，才可以維護生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定性。本文從以下幾方面展開概述。

4.1 樹立科學(xué)規(guī)劃理念

在規(guī)劃期間，始終堅持節(jié)約土地的原則，盡可能避免農(nóng)業(yè)用地，合理利用各種資源，從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度科學(xué)規(guī)劃城市建設(shè)用地，充分考慮規(guī)劃規(guī)模，確保土地利用總體規(guī)劃工作的合理性。同時，為了全面加強土地利用與規(guī)劃效果，主管部門完善相關(guān)管理體系，科學(xué)編制不同區(qū)域土地規(guī)劃方案，同時落實規(guī)劃管理措施。政府部門注重執(zhí)行管理政策與制度方針，大力扶持土地規(guī)劃管理部門發(fā)展，并且加大資金投入、技術(shù)投入、人才投入，確保所有人員加強工作意識，將生態(tài)理念融入實踐工作中。按照國家標(biāo)準(zhǔn)法律、制度規(guī)定，落實各項土地開發(fā)與規(guī)劃工作，順利實施土地開發(fā)與規(guī)劃。

4.2 確定規(guī)劃分工與內(nèi)容

城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中，為了提升土地資源規(guī)劃效果，需要明確各個區(qū)域模塊的功能，未來發(fā)展方向，將此作為土地利用總體規(guī)劃工作的依據(jù)，提升城鄉(xiāng)規(guī)劃工作效果。實際工作中，需要對城鄉(xiāng)的整體情況，包括規(guī)劃范圍內(nèi)的城市、村莊、產(chǎn)業(yè)等分布情況進(jìn)行深入的分析，并制訂規(guī)劃發(fā)展計劃，將此作為土地資源規(guī)劃的目標(biāo)，更好地發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟。運用土地利用總體規(guī)劃工作中，需要提升對耕地資源保護工作的重視，做好城市土地資源規(guī)劃工作的同時，提升耕地土地資源的利用效果，避免耕地被占用的問題出現(xiàn)。實際規(guī)劃工作中，加強國家政策的運用，將此作為監(jiān)督兩規(guī)施行依據(jù)，保證區(qū)域經(jīng)濟、文化等因素穩(wěn)定發(fā)展，提升土地資源的利用率。通過對城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的分工，減少兩規(guī)之間的矛盾，優(yōu)化土地資源規(guī)劃效果，促使我國國土資源得到更好的建設(shè)。

4.3 落實和執(zhí)行土地開發(fā)程序

土地開發(fā)總體規(guī)劃復(fù)雜度較低，遵循生態(tài)理念，土管部門全面落實土地規(guī)劃程序，規(guī)劃利用人員做好前期準(zhǔn)備，全面收集信息資料、評估土地資源、制定實施方案等。在不同工作環(huán)境中，全面落實生態(tài)環(huán)境理念，確保土地利用規(guī)劃的規(guī)范性。例如，基于生態(tài)理念，開展土地規(guī)劃前期準(zhǔn)備時，相關(guān)部門建立調(diào)研小組，同時組織成員做好教育與培訓(xùn)工作，確保其正確認(rèn)知土地開發(fā)規(guī)劃方法，了解到規(guī)劃重要性，掌握不同開發(fā)規(guī)劃技術(shù)與方法。同時，合理設(shè)置土地利用規(guī)劃目標(biāo)，完成前期準(zhǔn)備工作后，聯(lián)合土地利用規(guī)劃問題，找尋出科學(xué)處理措施，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)開發(fā)和利用土地資源，嚴(yán)禁出現(xiàn)違法開發(fā)與利用現(xiàn)象。農(nóng)村建設(shè)發(fā)展中，土地資源濫用問題嚴(yán)峻，對農(nóng)業(yè)發(fā)展影響非常大。

5 土地利用總體規(guī)劃實施成效

5.1 加強耕地保護，確保糧食安全

土地利用規(guī)劃最基本的職能就是保證糧食安全，規(guī)劃始終遵循保護原則，堅決落實好耕地紅線的首要任務(wù)，不僅堅持用途管制、做好管控保護，加強保護宣傳，節(jié)約用地，提高農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，而且確定了永久基本農(nóng)田紅線，堅守住了18億畝耕地紅線，為確保糧食產(chǎn)量逐年增加夯實了基礎(chǔ)。

5.2 調(diào)控市場發(fā)展，確保經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展

土地利用總體規(guī)劃實施后，建設(shè)用地總量自上而下布局，用地布局與時序合理布局，始終堅持在保障與壓力的雙重作用下，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，相對不足的資源稟賦在控制土地利用同時，支持工業(yè)化和城市化發(fā)展，有效發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，大幅度提升了土地資源的利用效率。

5.3 創(chuàng)新規(guī)劃模式

預(yù)期指標(biāo)和約束指標(biāo)的編制規(guī)劃逐步采用分解的方法，然后再落實到具體圖斑，這種層級控制關(guān)鍵指標(biāo)的思想對于保護耕地資源、合理利用建設(shè)用地等多方面具有重要意義。除此之外，還能夠加強空間控制，城市規(guī)劃確定土地利用功能區(qū)，縣級規(guī)劃確定土地利用功能區(qū)，鄉(xiāng)級規(guī)劃確定每塊土地的實際用途，明確了土地利用的控制界限、管理區(qū)域及管理規(guī)定，并取得了明顯的效果。

5.4 規(guī)劃實施手段豐富

規(guī)劃實施手段豐富，從規(guī)劃編制入手，通過規(guī)劃審批、年度計劃實施和建設(shè)項目用地初審、征地和農(nóng)業(yè)專項審查、標(biāo)準(zhǔn)審查和實施評估，再加之土地監(jiān)督及執(zhí)法、土地綜合管控、國土資源綜合信息監(jiān)管等程序，完成規(guī)劃實施和管理的全生命周期。在每個階段建立差異化的土地利用政策體系，樹立了規(guī)劃的權(quán)威性，明確規(guī)劃在每個規(guī)劃中的地位，并真正全面實行，起到有效的規(guī)劃效果。

6 結(jié)語

綜上所述，土地作為經(jīng)濟社會發(fā)展的載體，自從《土地管理法》頒布以來，我國共進(jìn)行了3次土地利用總體規(guī)劃編制，通過幾代規(guī)劃人員的持續(xù)探究，在編制方法、規(guī)劃內(nèi)容及管理手段上都獲得了一定程度的發(fā)展。新時期，加強對土地利用規(guī)劃的調(diào)控和指導(dǎo)，不僅符合我國國情，更有利于促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟的快速健康發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化。

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作者簡介：廖磊（1982—），男，本科，工程師，研究方向為市政。