略談元、明、清的地方體制

李虎

元朝是我國歷史上第一個由少數(shù)民族建立的大一統(tǒng)封建王朝，明朝是我國歷史上最后一個由漢族建立起來的大一統(tǒng)封建王朝，清朝則是我國最后一個大一統(tǒng)封建王朝。三個朝代既順次相接，又距今最近。元、明、清的疆域版圖、地方體制對我國當(dāng)下的疆域版圖、地方體制產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。探索元、明、清的地方體制，有助于我們在對比之中發(fā)現(xiàn)三個朝代地方體制的異同，架構(gòu)三個朝代地方體制的演化脈絡(luò)，進(jìn)而深刻理解和認(rèn)同我國統(tǒng)一多民族國家的獨(dú)特國情。

一、元朝

1.行省制

行省制開始于元朝。元朝是我國歷史上領(lǐng)土面積最遼闊的王朝。元代行省是行中書省的簡稱，它是中央中書省在地方的派駐機(jī)構(gòu)。行省制發(fā)端于金朝的“行臺尚書省”，元朝初承金制。至元九年（1272年），元世祖忽必烈將尚書省、中書省合歸為中書省，采用一省制，行中書省就成為地方的最高行政機(jī)構(gòu)。元代的行省設(shè)丞相一員（例不常設(shè)），平章政事二員，右丞、左丞各一員（元代以右為尊），參知政事二員，品級與中書省官員相同。全國行省共有10個：嶺北、遼陽、河南、陜西、四川、甘肅、云南、江浙、江西、湖廣（所謂的“征東行省”其實(shí)仍由獨(dú)立性很強(qiáng)的高麗王朝統(tǒng)治，故不在統(tǒng)計之列）。元朝的行省職權(quán)囊括一切地方的軍政、民政、財政，職權(quán)很大。元朝行省的管轄面積十分遼闊，行省之下有路、府、州、縣四級機(jī)構(gòu)。另外，為了加強(qiáng)對大都附近區(qū)域的統(tǒng)治，元朝把靠近大都的一些地區(qū)歸入中書省直轄，稱為“腹里”。腹里大致包含今天的山東、山西、河北。元朝統(tǒng)治者推行帶有濃厚歧視色彩的“四等人制”，即蒙古人、色目人、漢人、南人四等級制。四個等級在經(jīng)濟(jì)、法律、政治等領(lǐng)域的權(quán)利與義務(wù)是不平等的。在地方官府機(jī)構(gòu)中，一般由蒙古人充當(dāng)掌握實(shí)權(quán)的“達(dá)魯花赤”，漢人充當(dāng)總管，色目人充當(dāng)同知。“四等人制”激化了國內(nèi)矛盾，成為影響元朝統(tǒng)治秩序的重大不利因素。

2.西藏

元朝是我國歷史上第一個把西藏納入中央直接管轄范圍的大一統(tǒng)王朝。元世祖曾加封吐蕃喇嘛薩迦派首領(lǐng)八思巴為帝師，開創(chuàng)了元朝皇帝尊奉大喇嘛為帝師的先例。帝師既統(tǒng)領(lǐng)全國佛教又執(zhí)掌西藏最高行政權(quán)，在西藏僧俗兩界地位最高。在中央，元朝為西藏設(shè)置了專門的管理機(jī)構(gòu)宣政院，總管西藏僧俗事務(wù)。帝師兼領(lǐng)宣政院，位居第二者也由帝師薦任。宣政院含十個院使，長者由大臣兼任，下設(shè)同知、副使等官職。元朝在西藏設(shè)置了三個宣慰使司都元帥府。地方機(jī)構(gòu)的官員一般由當(dāng)?shù)厣资最I(lǐng)擔(dān)任。西藏歸入元朝中央統(tǒng)一管轄后，西藏當(dāng)?shù)氐纳着c蒙古貴族建立了緊密的政治、宗教聯(lián)系，和內(nèi)地其他民族的經(jīng)濟(jì)文化往來也日益密切，成為中華民族“多元一體”民族形態(tài)中重要的一元。

二、明朝

1.行省制

明初承襲元朝的行中書省制度。后明太祖朱元璋認(rèn)為地方權(quán)力過大，著手對行省制度改革，加強(qiáng)中央集權(quán)。明太祖將大都督府改為中、左、右、前、后五軍都督府，統(tǒng)領(lǐng)除在京親軍以外的衛(wèi)所、都司軍隊。五軍都督府只掌管軍籍和軍政，將領(lǐng)賞罰擢黜、調(diào)兵指揮均由兵部承旨辦理。戰(zhàn)事結(jié)束后，將還于朝，兵還于所，實(shí)現(xiàn)了皇帝對軍權(quán)的最高掌控。明太祖還改行省為承宣布政使司（習(xí)慣上仍稱省）主管民政和財政，又設(shè)提刑按察使司主管司法、都指揮使司主管軍事。三司互不統(tǒng)屬，直接聽命于中央，行省的職權(quán)被一分為三。明朝早期，總督、巡撫是中央派到地方主管軍民政務(wù)的臨時職務(wù)，地位在三司之上，事畢即撤。另外，在承宣布政使司和提刑按察使司之下劃分若干“道”，成為省級機(jī)構(gòu)的臨時派出機(jī)構(gòu)。明朝在道以下設(shè)立府、縣兩級機(jī)構(gòu)，最高長官稱“知府”“知縣”。

2.西藏及北方

明朝在西藏設(shè)立了烏思藏都指揮使司和朵甘衛(wèi)都指揮使司統(tǒng)領(lǐng)軍政，另設(shè)有宣慰使司、招討使司、萬戶所、千戶所等管理政務(wù)。其官員多由當(dāng)?shù)厣资最I(lǐng)世襲擔(dān)任，但官員的賞罰擢黜仍由中央決定。

明朝時北部的版圖變化較大。明朝與蒙古高原的瓦剌、韃靼長期處于軍事敵對狀態(tài)，軍事態(tài)勢對北方版圖的影響尤為明顯。明武宗時期，明朝西域重鎮(zhèn)哈密衛(wèi)失守，明軍退守嘉峪關(guān)，失去了西域的大片領(lǐng)土。在東北地區(qū)，永樂皇帝曾設(shè)置奴兒干都司，管轄范圍北至外興安嶺，地域遼闊。明朝末年，清太祖努爾哈赤統(tǒng)一女真各部，明朝逐漸失去了山海關(guān)以北的大片領(lǐng)土。

三、清朝

1.行省制

清朝的地方行政機(jī)構(gòu)分為省、道、府、縣四級。清朝前期設(shè)置了18個省，省的最高長官為總督或巡撫。巡撫主管一省的軍政和民政，總督則兼管兩到三個?。ǜ剀娬瑫簾o巡撫的由總督兼任。與明朝相比，清朝的總督與巡撫均屬正式官制。此外，清朝還設(shè)置了總管漕運(yùn)的漕運(yùn)總督和主管部分水系防洪、水利的河道總督。每省設(shè)布政使主管民政和財政，設(shè)提督統(tǒng)領(lǐng)一省軍隊，設(shè)按察使主管刑獄。清代將省派到地方的“道”確定為正式職務(wù)，稱為道員。清朝承襲明朝關(guān)于府、縣兩級機(jī)構(gòu)的設(shè)置。此外，清朝還設(shè)立“提督學(xué)政”，作為直屬中央的主管地方學(xué)務(wù)的官員。

2.蒙古

清太祖努爾哈赤創(chuàng)立“大金國”之后，女真（后皇太極改族名為滿洲）各部就與蒙古各部結(jié)盟、和親，“滿蒙一家”的特殊關(guān)系貫穿整個清王朝。清朝在外蒙古實(shí)行盟旗制度。按照盟旗制，清朝將外蒙古劃分為若干旗，設(shè)立旗長;合若干旗為一盟，設(shè)立盟長。旗長由貴族世襲擔(dān)任，盟長則由中央任命。清政府在內(nèi)蒙古設(shè)立察哈爾都統(tǒng)、熱河都統(tǒng)、綏遠(yuǎn)將軍，在外蒙古設(shè)立烏里雅蘇臺將軍、科布多參贊大臣、庫倫辦事大臣等職務(wù)，加強(qiáng)了對整個蒙古的管理。

康熙年間，準(zhǔn)噶爾部首領(lǐng)噶爾丹不服清廷管理，勾結(jié)沙俄，四處擴(kuò)張勢力。1690年至1697年，康熙帝三次率軍親征，徹底擊敗了噶爾丹。噶爾丹之侄策妄阿拉布坦繼任了準(zhǔn)噶爾部大汗并得到清廷確認(rèn)。其后，策妄阿拉布坦派部下攻占拉薩，與清廷分裂。1720年，大將軍王胤禵率軍擊敗其部眾，恢復(fù)了對西藏的統(tǒng)治。1723年，策妄阿拉布坦支持和碩部首領(lǐng)羅卜藏丹津在青海發(fā)動叛亂，隨即被清軍擊敗。1755年，乾隆帝趁準(zhǔn)噶爾內(nèi)亂發(fā)兵伊犁，兩年后徹底平定準(zhǔn)噶爾部叛亂。清廷歷時近70年，經(jīng)康熙、雍正、乾隆三朝才平定了準(zhǔn)噶爾部叛亂。平定準(zhǔn)噶爾部叛亂對于穩(wěn)定西北局勢、確定中國西北版圖輪廓、鞏固多民族國家統(tǒng)一具有重大意義。

3.西藏

清廷將蒙古準(zhǔn)噶爾部勢力趕出西藏、青海后，隨即加強(qiáng)了對西藏的管理。乾隆年間，清廷規(guī)定駐藏大臣與達(dá)賴、班禪地位平等，人事任命和財政收支須由駐藏大臣會同達(dá)賴辦理，涉外事務(wù)則由駐藏大臣全權(quán)處理。乾隆皇帝特創(chuàng)“金奔巴瓶制度”（也稱“金瓶掣簽”制度），即確定班禪、達(dá)賴等大活佛的轉(zhuǎn)世時，須在駐藏大臣（或理藩院尚書）的監(jiān)督下于大昭寺內(nèi)當(dāng)眾從金奔巴瓶中抽簽。金奔巴瓶制度有利于規(guī)避當(dāng)?shù)厣踪F族對重要職位的操控，加強(qiáng)了中央對西藏的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

4.新疆

清廷稱維吾爾族為“回部”。乾隆平定準(zhǔn)噶爾部叛亂后，又隨即平定了大、小和卓叛亂，穩(wěn)定了新疆形勢。乾隆時期，清廷設(shè)置了伊犁將軍管理天山南北地區(qū)的軍民政務(wù)，又在喀什設(shè)置了參贊大臣節(jié)制各城官員。各城的官員大致由地方貴族充任，但賞罰擢黜由清廷決定，這加強(qiáng)了清政府對新疆地區(qū)的管理。進(jìn)入近代以后，沙俄通過中俄《勘分西北界約記》等不平等條約強(qiáng)行侵占了中國新疆近60萬平方千米的領(lǐng)土。19世紀(jì)60年代中期，中亞浩罕國軍閥阿古柏率部入侵我國新疆，他與英、俄兩國勾結(jié)，妄圖霸占新疆。1876年，清廷派左宗棠進(jìn)軍新疆，歷經(jīng)一年多終于收復(fù)新疆。1884年，清廷設(shè)立新疆行省。

5.改土歸流

清初，清廷承襲了元、明兩代在西南少數(shù)民族聚居地區(qū)實(shí)行的土司制度，由部族首領(lǐng)世襲擔(dān)任文武“土官”。土官的文職包括土知府、土知縣等，武職包括宣慰使、宣撫使等。在土司統(tǒng)治之下的少數(shù)民族聚居區(qū)儼然成為一個個“獨(dú)立王國”，土司在領(lǐng)地內(nèi)至高無上。更有一些土司隨意對其“子民”生殺予奪，專橫跋扈，還時常抗拒官軍。為加強(qiáng)對西南少數(shù)民族聚居區(qū)的管理，自明朝開始中央就推行“改土歸流”，即由中央任命的流官取代當(dāng)?shù)厥最I(lǐng)世襲的土官。雍正時期，清廷任命鄂爾泰擔(dān)任云貴總督。獲得雍正皇帝支持的鄂爾泰采取剿撫并重的策略，在西南地區(qū)大規(guī)模地推行“改土歸流”。清廷在“改土歸流”之后的地區(qū)設(shè)置與漢族地區(qū)相同的管理機(jī)構(gòu)，推行相同的政策，有利于維護(hù)地方社會秩序穩(wěn)定和促進(jìn)西南少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

通過對以上知識的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)元、明、清三個朝代的地方體制是一脈相承的，元朝形成的以行省制為核心的地方體制成為明、清兩代地方體制的藍(lán)本。元、明、清時期遼闊的領(lǐng)土為國內(nèi)各民族的經(jīng)濟(jì)文化交流和民族大融合提供了極大的便利條件，為中華民族的最終形成奠定了疆域基礎(chǔ)。我國領(lǐng)土的基本版圖是在乾隆年間確定下來的，清朝統(tǒng)治者在繼承元、明地方體制的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新地方管理制度，形成了相對完善的地方管理體制。