交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法檔案規(guī)范化管理研究

摘要：根據(jù)執(zhí)法檔案工作的發(fā)展需要，合理制定執(zhí)法檔案的組織規(guī)程、基本制度及工作流程，以形成統(tǒng)一、相對(duì)穩(wěn)定的管理體系，通過(guò)該體系的實(shí)施和不斷完善，最終實(shí)現(xiàn)執(zhí)法檔案管理井然有序、協(xié)調(diào)高效的效果，是交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法檔案規(guī)范管理的應(yīng)有之義。本文詳細(xì)分析了執(zhí)法檔案的特點(diǎn)、規(guī)范化管理的意義和要素，提出了交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法檔案規(guī)范化管理策略，為進(jìn)一步做好行政執(zhí)法檔案工作進(jìn)行了有益探索，提供現(xiàn)實(shí)參考。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法檔案;檔案規(guī)范化;交通運(yùn)輸

概述

交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法檔案（以下簡(jiǎn)稱“執(zhí)法檔案”），是指交通行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在處理交通行政執(zhí)法案件過(guò)程中形成的、完整反映案件處理情況、具有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像、電子文件等形式和載體的歷史記錄。近年來(lái)，隨著交通事業(yè)的快速發(fā)展，執(zhí)法檔案的數(shù)量和規(guī)模也呈現(xiàn)出大幅增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，執(zhí)法檔案的信息化、數(shù)字化水平越來(lái)越高，都迫切需要加強(qiáng)執(zhí)法檔案規(guī)范化建設(shè)，以適應(yīng)新時(shí)代執(zhí)法檔案管理的現(xiàn)實(shí)需要[1]。執(zhí)法檔案歸檔范圍包括行政處罰決定書(shū)、立案審批表、現(xiàn)場(chǎng)筆錄、勘驗(yàn)筆錄、案件處理意見(jiàn)書(shū)、行政強(qiáng)制執(zhí)行決定書(shū)、文書(shū)送達(dá)證明、處罰結(jié)案報(bào)告、行政復(fù)議及訴訟材料，等等。執(zhí)法檔案規(guī)范化是指根據(jù)執(zhí)法檔案工作的發(fā)展需要，合理制定執(zhí)法檔案的組織規(guī)程、基本制度及工作流程，以形成統(tǒng)一、相對(duì)穩(wěn)定的管理體系，通過(guò)該體系的實(shí)施和不斷完善，最終實(shí)現(xiàn)執(zhí)法檔案管理井然有序、協(xié)調(diào)高效的效果[2]。

1執(zhí)法檔案特點(diǎn)

1.1行業(yè)性

交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法檔案是交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生的，是具有交通運(yùn)輸行業(yè)特征，反映交通運(yùn)輸行政執(zhí)法活動(dòng)的真實(shí)歷史記錄。不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的行政執(zhí)法范圍、執(zhí)法主體和執(zhí)法相對(duì)人，都有其法律法規(guī)的詳細(xì)規(guī)定，也是其行政執(zhí)法的重要依據(jù)[3]。因此，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法就決定了其執(zhí)法檔案內(nèi)容、形成過(guò)程、適用法規(guī)方面，與其他行政執(zhí)法檔案有著明顯不同。這一不同，突出體現(xiàn)了檔案管理的行業(yè)性。

1.2成套性

執(zhí)法活動(dòng)是一個(gè)專業(yè)的、獨(dú)立的活動(dòng)，如行政處罰卷宗，包括執(zhí)法立案的決定出臺(tái)，直至行政處罰決定的做出，涵蓋了一套完整的執(zhí)法過(guò)程產(chǎn)生的檔案資料。執(zhí)法檔案包括結(jié)論材料、立案材料、證據(jù)材料及調(diào)查階段相關(guān)文書(shū)、處罰階段材料、執(zhí)行材料、文書(shū)送達(dá)證明、結(jié)案材料、行政復(fù)議和訴訟材料等等。其中，執(zhí)行材料又包括催告書(shū)、行政強(qiáng)制執(zhí)行（代履行）決定書(shū)、執(zhí)行決定書(shū)、強(qiáng)制執(zhí)行筆錄、照片等。每一次執(zhí)法過(guò)程產(chǎn)生的全部執(zhí)法檔案是一個(gè)有機(jī)整體，具有不可分割的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，且成套裝卷、利用，不得隨意拆分。

1.3現(xiàn)實(shí)性

執(zhí)法檔案與交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法關(guān)系密切。通過(guò)執(zhí)法檔案的檢索、查詢和利用，能夠全面展示執(zhí)法過(guò)程，有效解決行政執(zhí)法爭(zhēng)端。同時(shí)，通過(guò)執(zhí)法檔案資料的整理和編研，為其他部門和人員開(kāi)展行政執(zhí)法提供重要參考，發(fā)揮重要的現(xiàn)實(shí)參考、憑證等功能價(jià)值。因此，執(zhí)法檔案管理能夠產(chǎn)生很強(qiáng)的社會(huì)效益，具有相當(dāng)?shù)默F(xiàn)實(shí)性。

1.4借鑒性

執(zhí)法檔案是交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法活動(dòng)的結(jié)果，詳細(xì)記錄了交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法全過(guò)程的真實(shí)情況，包括執(zhí)法主體、執(zhí)法相對(duì)人、執(zhí)法的依據(jù)、執(zhí)法的發(fā)生地、發(fā)生時(shí)間，以及具體的行政相對(duì)人違法事實(shí)、依據(jù)具體的法律法規(guī)做出的具體的處罰決定，等等[4]?？梢?jiàn)，交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法檔案蘊(yùn)藏了豐富的執(zhí)法記錄，包括行政處罰、許可、強(qiáng)制、確認(rèn)、征收等執(zhí)法活動(dòng)，必要時(shí)，可作為執(zhí)法主體履行執(zhí)法行為的重要參考、借鑒。

2執(zhí)法檔案規(guī)范化管理意義

2.1有利于提升執(zhí)法決策科學(xué)

就執(zhí)法檔案而言，包含了各個(gè)時(shí)段執(zhí)法工作產(chǎn)生的原始數(shù)據(jù)、執(zhí)法過(guò)程、執(zhí)法情況，做好這些執(zhí)法資料的收集、記錄、整理，能夠全面展示執(zhí)法行為。與此同時(shí)，執(zhí)法理念、執(zhí)法技術(shù)、執(zhí)法裝備、執(zhí)法依據(jù)等也在不斷地更新迭代、向前發(fā)展，為行政執(zhí)法工作效率和質(zhì)量的提升提供了有效支撐[5]。加強(qiáng)執(zhí)法檔案規(guī)范化管理，能夠確保館藏的執(zhí)法檔案資源得到規(guī)范存儲(chǔ)，為交通運(yùn)輸執(zhí)法部門制定相關(guān)的執(zhí)法決策提供豐富的檔案信息資源，進(jìn)一步助力執(zhí)法決策的科學(xué)性，使得執(zhí)法工作更加規(guī)范、高效，贏得社會(huì)公眾，尤其是執(zhí)法主體的尊重和理解。

2.2有助于增強(qiáng)執(zhí)法工作規(guī)范

執(zhí)法檔案包括文書(shū)檔案、視頻檔案、音頻檔案等，利用數(shù)據(jù)壓縮技術(shù)、密鑰技術(shù)、數(shù)據(jù)備份等，可有效壓縮執(zhí)法檔案存儲(chǔ)空間，增強(qiáng)執(zhí)法檔案管理效率，提升執(zhí)法檔案安全性。執(zhí)法檔案規(guī)范化，要求執(zhí)法行為、執(zhí)法信息資源完整、真實(shí)、可靠，使執(zhí)法部門在開(kāi)展行政執(zhí)法過(guò)程中，均能夠利用這些檔案信息資源。例如，根據(jù)執(zhí)法檔案歸檔范疇，證據(jù)材料及調(diào)查階段包括現(xiàn)場(chǎng)筆錄、詢問(wèn)筆錄、勘驗(yàn)筆錄、抽樣取證、檢測(cè)檢驗(yàn)等，通過(guò)檔案規(guī)范化管理，助力行政執(zhí)法行為更加規(guī)范、科學(xué)，提升行政執(zhí)法能力和水平[6]。

2.3有益于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定

交通運(yùn)輸行政執(zhí)法檔案中含有行政立案、處罰、執(zhí)行等各個(gè)階段的歷史資料，在執(zhí)法主體與執(zhí)法相對(duì)人之間因執(zhí)法行為發(fā)生矛盾時(shí)，可通過(guò)調(diào)閱執(zhí)法檔案資料，還原執(zhí)法全過(guò)程，有利于化解行政執(zhí)法當(dāng)事人之間的矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。此外，執(zhí)法檔案也是交流的重要工具。隨著行政執(zhí)法改革力度的不斷加大，行政執(zhí)法檔案嚴(yán)格按照規(guī)范管理，邁向規(guī)范化，成為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)加強(qiáng)交流、協(xié)作、溝通和借鑒的重要載體[7]。

3執(zhí)法檔案規(guī)范化管理要素

3.1信息服務(wù)性

執(zhí)法檔案管理部門收集、整理、保存執(zhí)法檔案，主要目的在于為歸檔單位提供檔案查詢利用[8]。如，路產(chǎn)類公路信息包括路面、橋梁、涵道等設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收文件;路權(quán)類包括公路留用地、兩側(cè)建筑控制區(qū)法定審批文件、核準(zhǔn)資料;處罰類則根據(jù)案件事實(shí)及涉案金額采用一般程序或簡(jiǎn)易程序等等。其中，執(zhí)法檔案原始文獻(xiàn)為一次文獻(xiàn);執(zhí)法檔案案卷目錄、卷內(nèi)目錄等為二次文獻(xiàn);綜合執(zhí)法檔案相關(guān)信息的執(zhí)法檔案管理卷為三次文獻(xiàn)。不同文獻(xiàn)信息從不同角度為執(zhí)法工作提供執(zhí)法檔案各個(gè)方面信息服務(wù)。

3.2信息保障性

行政執(zhí)法檔案中保存了大量的原始行政執(zhí)法檔案信

息，這些信息在維持行政執(zhí)法工作正常開(kāi)展中不可或缺。例如，執(zhí)法檔案信息系統(tǒng)中的有關(guān)執(zhí)法記錄儀的檔案信息，是保障行政執(zhí)法過(guò)程中設(shè)備正常運(yùn)行的必要條件。再如，執(zhí)法檔案中的涉案款物錄入系統(tǒng)管理，相關(guān)系統(tǒng)設(shè)備軟件的檔案信息，也是維持涉案款物管理系統(tǒng)運(yùn)行的重要保障，等等。因此，執(zhí)法工作信息保障體系中，需要有執(zhí)法檔案信息的積極參與，才能有效保障執(zhí)法工作規(guī)范、高效開(kāi)展?？梢?jiàn)，執(zhí)法檔案管理部門應(yīng)有計(jì)劃、有步驟地與執(zhí)法信息形成部門進(jìn)行有機(jī)銜接，從而發(fā)揮執(zhí)法檔案信息系統(tǒng)的信息保障功能。

3.3信息支持性

行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在開(kāi)展行政執(zhí)法前，當(dāng)運(yùn)用到相關(guān)的執(zhí)法記錄儀等儀器設(shè)備時(shí)，這些儀器設(shè)備的管理部門對(duì)其進(jìn)行運(yùn)用、維護(hù)、保養(yǎng)、維修，都需要利用到相關(guān)的設(shè)備儀器檔案信息，為其提供全方位信息支持和服務(wù)。在此背景下，執(zhí)法檔案信息對(duì)執(zhí)法行為的支持功能愈加突顯。因此，執(zhí)法檔案規(guī)范化管理，應(yīng)積極利用檔案信息化管理軟件，如辦公OA系統(tǒng)、財(cái)務(wù)ERP系統(tǒng)等，使行政執(zhí)法檔案與行政執(zhí)法部門之間實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，從而發(fā)揮出執(zhí)法檔案在行政執(zhí)法中的信息支持服務(wù)。

4執(zhí)法檔案規(guī)范化管理措施

4.1構(gòu)建完善的執(zhí)法檔案組織機(jī)制

為了實(shí)現(xiàn)執(zhí)法檔案管理規(guī)范化目標(biāo)，至關(guān)重要的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，就是構(gòu)建完善的執(zhí)法檔案組織機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)范、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。構(gòu)建“一把手”負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)檔案管理分管責(zé)任，檔案管理部門和行政執(zhí)法部門具體負(fù)責(zé)，檔案管理人員負(fù)直接責(zé)任的檔案管理責(zé)任體系。要建立健全執(zhí)法檔案管理規(guī)章制度，使執(zhí)法檔案管理目標(biāo)更加明確、范圍更加清晰。要以規(guī)范化管理為基礎(chǔ)，將執(zhí)法檔案管理規(guī)范化、制度化作為執(zhí)法檔案管理機(jī)制規(guī)范化的重要保障和現(xiàn)實(shí)依據(jù)，在詳細(xì)制定執(zhí)法工作方案時(shí)，應(yīng)將執(zhí)法檔案規(guī)范化管理工作納入其中，實(shí)行同部署、同落實(shí)、同檢查、同考核。作為行政執(zhí)法人員，要把執(zhí)法檔案規(guī)范化管理作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，結(jié)合行政執(zhí)法工作中的執(zhí)法檔案資源的特性，如專業(yè)性、現(xiàn)實(shí)性，以及種類多、范圍廣等，要完整、準(zhǔn)確、全面地做好執(zhí)法檔案資料的規(guī)范收集、整理和歸檔，為執(zhí)法決策提供客觀、科學(xué)的參考依據(jù)[9]。

4.2提升執(zhí)法檔案分類管理規(guī)范性

要從明確分類及包含事項(xiàng)、重視歸檔文件“件”的構(gòu)成等方面，不斷提升執(zhí)法檔案分類管理的規(guī)范化水平。執(zhí)法檔案大類代字為Z，檔案大類下屬依次為一級(jí)屬類、二級(jí)屬類，等等。例如，一級(jí)屬類包括道路運(yùn)政（Z1）、水路運(yùn)政（Z2）、公路路政（Z3）、航道行政（Z4）、港口行政（Z5）、交通規(guī)費(fèi)稽查（Z6）、復(fù)議訴訟類案件（Z7）。執(zhí)法過(guò)程中的錄音錄像檔案大類代字為F，大類下設(shè)3個(gè)一級(jí)屬類，如，光盤（F1）、錄像帶（F2）、錄音帶（F3）。在規(guī)范分類基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步明確每一分類中的所包含事項(xiàng)。如，處罰類按照案件事實(shí)及涉案金額，分為一般和簡(jiǎn)易程序處理，雖然文書(shū)有所差異，但現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄、違法行為通知書(shū)、處罰決定書(shū)、文書(shū)送達(dá)證等，不可或缺。此外，要重視執(zhí)法檔案文件中的“件”的構(gòu)成。作為執(zhí)法檔案管理最基本單位，規(guī)范管理的基礎(chǔ)，就是要確保歸檔文件整理規(guī)范、科學(xué)。針對(duì)交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法檔案的特點(diǎn)，其分類整理應(yīng)突出“件”的構(gòu)成，數(shù)量、格式、歸檔順序是重點(diǎn)，要做到精簡(jiǎn)、規(guī)范、有序。執(zhí)法檔案檔號(hào)構(gòu)成為：全宗號(hào)+分類號(hào)+年度+保管期限+案卷號(hào)（見(jiàn)下圖）。

4.3提升執(zhí)法檔案信息資源利用率

信息化、數(shù)字化是行政執(zhí)法檔案規(guī)范化管理的重要目標(biāo)之一。為了有效提升執(zhí)法檔案信息資源利用效率，切實(shí)發(fā)揮執(zhí)法檔案價(jià)值功能。要積極構(gòu)建完善的對(duì)外開(kāi)放信息資源服務(wù)機(jī)構(gòu)，為相關(guān)執(zhí)法主體、相對(duì)人提供規(guī)范、有序、高效的信息查詢服務(wù)。切實(shí)做好執(zhí)法檔案立卷的規(guī)范化，以執(zhí)法檔案全宗介紹、立卷說(shuō)明作為立卷依據(jù)，詳細(xì)編寫，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法檔案分類、組織結(jié)構(gòu)等精細(xì)化。要加快執(zhí)法檔案信息化進(jìn)程，購(gòu)進(jìn)先進(jìn)的檔案信息管理軟件設(shè)備，不斷提升信息化管理水平，利用安全密鑰、防火墻、大數(shù)據(jù)技術(shù)等，確保執(zhí)法檔案信息共享利用的同時(shí)，做好相關(guān)信息安全保密工作[10]。

4.4提升執(zhí)法檔案管理人員專業(yè)化

執(zhí)法檔案規(guī)范化的具體執(zhí)行和落實(shí)，需要一支高素質(zhì)、專業(yè)化的檔案管理人員。一方面，領(lǐng)導(dǎo)要牽頭制定完善執(zhí)法檔案管理的規(guī)章制度，帶頭學(xué)習(xí)執(zhí)法檔案規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理要求，掌握?qǐng)?zhí)法檔案信息采集、存儲(chǔ)、管理技術(shù)和方法。另一方面，執(zhí)法檔案管理部門要定期組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)，從執(zhí)法檔案的收集、整理、存儲(chǔ)、利用等各個(gè)方面，加強(qiáng)執(zhí)法人員及檔案人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，全面提升執(zhí)法檔案規(guī)范化管理水平，增強(qiáng)執(zhí)法檔案從業(yè)人員的專業(yè)素能。

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作者簡(jiǎn)介：張旸，大學(xué)學(xué)歷，吉林省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法局松原分局館員，主要從事檔案管理業(yè)務(wù)工作及研究。