金融數(shù)據(jù)治理的國際經(jīng)驗

段紅梅 朱剛 王桂虎

當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為新時代的重要標(biāo)志和特征。2000年，習(xí)近平總書記提出了“數(shù)字福建”的建設(shè)目標(biāo)和戰(zhàn)略決策，高瞻遠(yuǎn)矚地提出了數(shù)字化、可視化和智慧化等戰(zhàn)略構(gòu)想。2015年，黨的十八屆五中全會將大數(shù)據(jù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為未來國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。2019年10月，黨的十九屆四中全會首次提出，數(shù)據(jù)成為我國宏觀經(jīng)濟(jì)運行中的重要生產(chǎn)要素。2020年5月，《政府工作報告》強(qiáng)調(diào)，“加快培育數(shù)據(jù)要素市場，釋放數(shù)據(jù)要素紅利”?！笆奈濉币?guī)劃首次將數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重列為重要的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，并明確提出將該指標(biāo)由2020年的7.8%提升至2025年的10%。

近年來，伴隨著大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)與其他生產(chǎn)資料密切結(jié)合，成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代核心的生產(chǎn)要素。而數(shù)據(jù)的核心標(biāo)志之一是數(shù)字化，即可以將個人、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、城市等大量信息實現(xiàn)數(shù)字化和標(biāo)準(zhǔn)化。大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)與實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展融合，可以推動電子商務(wù)、工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，促進(jìn)我國傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。但是，與西方發(fā)達(dá)國家相比，目前我國金融數(shù)據(jù)的發(fā)展仍處于初級階段，金融數(shù)據(jù)治理體系還沒有完全形成，尤其是在數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)共享和隱私保護(hù)等方面仍然存在一定矛盾。作為重要的生產(chǎn)要素，我國數(shù)據(jù)的權(quán)屬尚待進(jìn)一步明確，一些限制和阻礙數(shù)據(jù)自主有序流動的障礙有待于進(jìn)一步破除。

金融數(shù)據(jù)治理的概念和面臨的困境

金融數(shù)據(jù)治理的概念。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，“金融數(shù)據(jù)治理”在不同背景下的意義存在較大的差別，主要體現(xiàn)在微觀和宏觀兩個層面。在微觀層面，“金融數(shù)據(jù)治理”主要是指用于識別、管理和傳播金融數(shù)據(jù)的策略和工具，此時的金融數(shù)據(jù)通常被視為計算分析或者應(yīng)用的基礎(chǔ)。在宏觀層面，“金融數(shù)據(jù)治理”主要是指一個國家或政府在構(gòu)建金融數(shù)據(jù)庫時頒布的法律、制度和標(biāo)準(zhǔn)，主要涉及到金融數(shù)據(jù)安全、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決競爭和沖突的要求。本文的研究內(nèi)容主要涉及宏觀層面的涵義。

全球金融數(shù)據(jù)治理面臨的困境。從全球視野看，由于各國的金融數(shù)據(jù)出現(xiàn)了海量聚集和爆發(fā)式增長，很多國家均推出與金融數(shù)據(jù)發(fā)展相關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)和具體政策。但是，目前全球面臨著一些金融數(shù)據(jù)治理的困境。首先，人們對金融數(shù)據(jù)的濫用和誤用造成了一些潛在的風(fēng)險，侵犯個人隱私、數(shù)據(jù)壟斷等現(xiàn)象在全球各國普遍存在。其次，截至目前，全球各國不僅未就跨境金融數(shù)據(jù)管理達(dá)成一致協(xié)議，而且在金融數(shù)據(jù)治理框架方面還存在較大的爭議。一些國家對跨境金融數(shù)據(jù)甚至進(jìn)行了較為嚴(yán)格的限制，這也成為金融數(shù)據(jù)治理的重點和焦點。最后，一些國家和國際金融數(shù)據(jù)治理制度不兼容，甚至形成了較大的沖突。

主要發(fā)達(dá)國家的金融數(shù)據(jù)治理經(jīng)驗

美國經(jīng)驗

從數(shù)據(jù)的發(fā)展歷程看，美國是最早對其進(jìn)行研究和發(fā)展的國家，并且將數(shù)據(jù)視為新時代的“石油”，重視其價值。美國政府支持大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，并推動其成為重要的生產(chǎn)要素。最早從2004年開始，美國的各大科研機(jī)構(gòu)就對數(shù)據(jù)展開深入研究。五年之后，美國國家科學(xué)技術(shù)委員會（NSTC）公開發(fā)布了全球第一份關(guān)于數(shù)據(jù)的研究報告。自2012年開始，美國出臺了一系列支持?jǐn)?shù)據(jù)發(fā)展的政策，加大對大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持力度，并且每年都會發(fā)布關(guān)于大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)展的研究報告。2012年，奧巴馬政府倡導(dǎo)的“數(shù)據(jù)研究與開發(fā)計劃”被貫徹執(zhí)行，政府部門出資2億多美元來進(jìn)行相關(guān)技術(shù)的研發(fā)。2016年，美國推出《聯(lián)邦數(shù)據(jù)研發(fā)戰(zhàn)略計劃》，進(jìn)一步提出未來金融數(shù)據(jù)的發(fā)展戰(zhàn)略。2022年5月，美國眾議院通過《促進(jìn)數(shù)字隱私技術(shù)法案》，對金融數(shù)據(jù)的隱私技術(shù)加強(qiáng)了政策支持。

美國在金融數(shù)據(jù)治理方面的主要經(jīng)驗可以概括為以下兩條。

通過立法來確保金融數(shù)據(jù)安全。目前，在美國，大數(shù)據(jù)技術(shù)在應(yīng)用方面還面臨著一定風(fēng)險。盡管美國政府已經(jīng)出臺了相關(guān)政策，但是一些企業(yè)對于金融數(shù)據(jù)分析結(jié)果的濫用、客戶信息的泄露等現(xiàn)象仍然時有發(fā)生，這對居民的隱私保護(hù)形成一定的威脅和挑戰(zhàn)。在此背景下，2019年美國國會議員提交了《國家安全與個人數(shù)據(jù)保護(hù)法提案》和《數(shù)據(jù)保護(hù)法案》，這些法案的內(nèi)容主要包括對金融數(shù)據(jù)進(jìn)行保護(hù)、加強(qiáng)對金融數(shù)據(jù)第三方使用的管理、保障金融數(shù)據(jù)研發(fā)經(jīng)費的規(guī)模等，有效提升了風(fēng)險防控的力度和質(zhì)量。

在跨境金融數(shù)據(jù)的安全和風(fēng)險防范方面，美國建立了APEC跨境隱私規(guī)則體系，并試圖將其擴(kuò)展至APEC區(qū)域中的其他國家，同時提升跨境金融數(shù)據(jù)流動的監(jiān)管質(zhì)量。從應(yīng)用方面看，該體系可以為企業(yè)提供有效的金融數(shù)據(jù)隱私和保護(hù)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。從性質(zhì)方面看，該體系具有保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)較低、執(zhí)行機(jī)制較高等優(yōu)點，且其金融數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)制有利于解決跨境案件中存在的糾紛。

通過金融數(shù)據(jù)共享服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)過多年的發(fā)展，美國的金融數(shù)據(jù)已經(jīng)建立了多元化的應(yīng)用格局。此外，美國政府建立了金融數(shù)據(jù)治理容錯機(jī)制，鼓勵金融數(shù)據(jù)治理的積極創(chuàng)新。例如，在供應(yīng)鏈金融方面，美國一直致力于用大數(shù)據(jù)技術(shù)促進(jìn)其不斷升級，并且有效提升供應(yīng)鏈金融管理的需求預(yù)測、庫存提升等方面的能力和效果。

歐洲經(jīng)驗

從全球范圍看，歐洲也是最早使用大數(shù)據(jù)技術(shù)的區(qū)域之一。從時間節(jié)點看，歐洲各國早在2012年左右就分別建立了數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，使用該技術(shù)來改變傳統(tǒng)的治理模式。經(jīng)過多年發(fā)展，一些國家的大數(shù)據(jù)技術(shù)已經(jīng)日趨成熟，并且在實踐中被廣泛應(yīng)用。2018年，歐盟出臺了《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，對金融等通用數(shù)據(jù)的地域適用范圍、主體權(quán)利、問責(zé)機(jī)制等均進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。2021年，歐盟網(wǎng)絡(luò)安全局發(fā)布了關(guān)于“數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私方面的網(wǎng)絡(luò)安全措施的技術(shù)分析”，進(jìn)一步加強(qiáng)了對金融等數(shù)據(jù)的風(fēng)險評估、隱私保護(hù)等方面的政策要求和管理。

目前，歐洲國家在金融數(shù)據(jù)治理方面的經(jīng)驗主要包含以下兩條。

通過出臺政策提高金融數(shù)據(jù)治理水平。雖然歐洲各國政府在金融數(shù)據(jù)治理方面做了很多努力，但是目前大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用在歐洲仍然面臨一些風(fēng)險。在此背景下，歐洲各國紛紛出臺了相關(guān)政策對大數(shù)據(jù)技術(shù)在應(yīng)用時產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行積極防范。

在跨境金融數(shù)據(jù)管理方面，2017年，歐盟委員會發(fā)布了《在全球化世界中交換和保護(hù)金融數(shù)據(jù)》報告，該報告不僅闡述了國際數(shù)據(jù)傳輸?shù)南嚓P(guān)政策，而且提倡通過法律融合來促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動，并鼓勵其他國家參考和借鑒歐盟設(shè)立的金融數(shù)據(jù)保護(hù)法律。2020年，歐盟委員會發(fā)布了《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》報告，再次對國際金融數(shù)據(jù)傳輸?shù)牟呗院头结樳M(jìn)行明確，并且提出要建立單一金融數(shù)據(jù)空間，以及推動歐盟成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代金融數(shù)據(jù)驅(qū)動的領(lǐng)導(dǎo)者的宏偉目標(biāo)。在國際金融數(shù)據(jù)傳輸機(jī)制方面，目前歐盟與日本、韓國等國家達(dá)成了金融數(shù)據(jù)同盟關(guān)系。通過以上法案和機(jī)制，歐洲在跨境金融數(shù)據(jù)管理方面的水平得到了有效提升。

促進(jìn)金融數(shù)據(jù)技術(shù)與實體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展。近年來，歐洲各國使用數(shù)據(jù)技術(shù)與實體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展。例如，德國于2016年起開展了“智慧數(shù)據(jù)”項目，該項目的研發(fā)重點為創(chuàng)新型服務(wù)，為中小企業(yè)提供系統(tǒng)解決方案，并且在投資、融資等領(lǐng)域孵化和推廣項目，這樣可以在一定程度上克服金融數(shù)據(jù)技術(shù)在法律、制度方面的障礙。

日本經(jīng)驗

近年來，日本通過“可信數(shù)據(jù)”概念來制定金融數(shù)據(jù)治理的規(guī)則，且取得了一定的成效。2019年初，日本首相安倍晉三提出在WTO的框架下使用“數(shù)據(jù)治理大阪軌道”，并且提出可信數(shù)據(jù)可以自由流動，以及鼓勵G20峰會討論全球范圍的金融數(shù)據(jù)治理。關(guān)于“可信數(shù)據(jù)”概念，一方面是要保護(hù)個人金融數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)和機(jī)密;另一方面則是促進(jìn)這些可信數(shù)據(jù)在金融領(lǐng)域的應(yīng)用，并且使其在宏觀經(jīng)濟(jì)中居于首要位置。2021年，日本專門成立了數(shù)字廳，用于研究金融等數(shù)據(jù)在宏觀經(jīng)濟(jì)中的發(fā)展和應(yīng)用。隨后，日本數(shù)字廳發(fā)布了《綜合數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》，對2021～2025年金融等數(shù)據(jù)的發(fā)展進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)劃。

目前，日本很多金融機(jī)構(gòu)在金融數(shù)據(jù)治理、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)揮了重要作用。在全社會促進(jìn)“可信數(shù)據(jù)治理”的制度設(shè)計上，日本提倡“社會5.0”理念，形成了金融數(shù)據(jù)服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的有效機(jī)制。

我國金融數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)狀及障礙

我國金融數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)狀

近年來，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，數(shù)據(jù)已經(jīng)演變?yōu)槲覈匾纳a(chǎn)要素。在政策層面，政府積極推動數(shù)據(jù)演變成為生產(chǎn)要素，其地位已經(jīng)同勞動、資本、土地等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素一樣重要。尤其是自2020年初新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用成為宏觀經(jīng)濟(jì)中為數(shù)不多的亮點之一。根據(jù)工業(yè)和信息化部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2021年3月，我國擁有工業(yè)App的數(shù)量超過35萬個，它們有力地推動了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。在此過程中，作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基本生產(chǎn)要素和戰(zhàn)略資源，金融數(shù)據(jù)在產(chǎn)融結(jié)合和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

從國際比較的視角看，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在全球范圍內(nèi)處于領(lǐng)跑位置。截至2021年初，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)幾個新特征，主要包括5G建設(shè)全球領(lǐng)先、城市數(shù)據(jù)的開發(fā)利用程度較高、電子政務(wù)發(fā)展速度較快等。此方面，我國和美國、歐洲、日本等國家或地區(qū)存在一定的競爭關(guān)系。

然而，我國的金融數(shù)據(jù)發(fā)展仍然存在較大問題，尤其是金融數(shù)據(jù)治理方面的問題較為突出。由于金融數(shù)據(jù)治理是一項系統(tǒng)工程，它的發(fā)展主要面臨溝通協(xié)調(diào)、投資決策、技術(shù)迭代升級等方面的問題，而且在實踐中存在較多的誤區(qū)和困境，只有將金融數(shù)據(jù)治理的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量做好，才可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的有效盤活和多次利用。

我國金融數(shù)據(jù)治理面臨的主要障礙

一些金融機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)治理方面缺乏頂層設(shè)計，導(dǎo)致政策難以真正落地。近年來，我國一些銀行等金融機(jī)構(gòu)均積極開展數(shù)據(jù)治理，并且在實踐中取得了一定成效。但是，由于一些銀行在金融數(shù)據(jù)治理的實踐中缺乏頂層設(shè)計，導(dǎo)致政策難以真正落地。金融數(shù)據(jù)治理是一個系統(tǒng)工程，需要銀行等金融機(jī)構(gòu)的管理層做好戰(zhàn)略規(guī)劃，并且在內(nèi)部做好統(tǒng)一的規(guī)劃和協(xié)調(diào)，從而形成適合銀行發(fā)展的治理制度與技術(shù)工具。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些銀行在建設(shè)金融數(shù)據(jù)系統(tǒng)時往往各自為戰(zhàn)，缺乏必要的統(tǒng)籌和溝通。目前，各家銀行擁有的金融數(shù)據(jù)系統(tǒng)總量已經(jīng)達(dá)到了幾百個，但是這些系統(tǒng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑和標(biāo)準(zhǔn)差別較大，這為后期的金融數(shù)據(jù)系統(tǒng)整合帶來了較大的困難。

一些金融機(jī)構(gòu)缺乏金融數(shù)據(jù)治理的文化和氛圍，很難形成合力。在實踐中，一些銀行等金融機(jī)構(gòu)對基于IT系統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理較為熟悉，但是在金融數(shù)據(jù)體系構(gòu)建、質(zhì)量管控等方面的進(jìn)展工作相對較為滯后。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些銀行的內(nèi)部職能部門對金融數(shù)據(jù)治理存在著不同的理解，難以形成統(tǒng)一的共識。同時，由于各職能部門對金融數(shù)據(jù)治理的理解存在較大差異，所以在政策落地和執(zhí)行過程中很容易出現(xiàn)部門間相互掣肘的現(xiàn)象。

金融數(shù)據(jù)泄露、篡改與濫用的風(fēng)險較大。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，金融數(shù)據(jù)應(yīng)用面臨的主要風(fēng)險是網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險，數(shù)據(jù)泄露、黑客攻擊和病毒數(shù)量不斷上升是導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險不斷上升的重要原因，這也導(dǎo)致銀行等金融機(jī)構(gòu)與用戶之間的關(guān)系日趨變?nèi)?。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，近年來我國金融數(shù)據(jù)泄露、篡改與濫用的風(fēng)險也在持續(xù)上升，造成這些現(xiàn)象的本質(zhì)是由于金融數(shù)據(jù)治理的風(fēng)險防范和管理不到位。例如，2022年河南村鎮(zhèn)銀行事件發(fā)生之后，很多儲戶的數(shù)據(jù)被清空，微信小程序中的存款金額也被清零。

對策建議

制定好金融數(shù)據(jù)治理的頂層設(shè)計與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。金融數(shù)據(jù)治理的頂層設(shè)計與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃是銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的目標(biāo)和路線圖，它們在具體的數(shù)據(jù)治理工作中起到重要的指導(dǎo)作用。因此，銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身面臨的內(nèi)外部環(huán)境，結(jié)合主要經(jīng)營業(yè)務(wù)的特征來制訂頂層設(shè)計與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。例如，主要經(jīng)營業(yè)務(wù)為零售的銀行應(yīng)當(dāng)圍繞如何獲得個人客戶、對客戶進(jìn)行精準(zhǔn)營銷、提高服務(wù)水平等方面來制訂頂層設(shè)計與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃;主要經(jīng)營業(yè)務(wù)為對公業(yè)務(wù)的銀行則應(yīng)當(dāng)圍繞如何有效識別和清理異常對公賬戶、降低洗錢等風(fēng)險來制訂頂層設(shè)計與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃。

培養(yǎng)金融數(shù)據(jù)治理的文化和氛圍，并建立金融數(shù)據(jù)治理委員會。由于金融數(shù)據(jù)治理是銀行等金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性工作，也是它們在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的重要發(fā)展戰(zhàn)略之一，因此應(yīng)當(dāng)積極培養(yǎng)金融數(shù)據(jù)治理的文化和氛圍。與此同時，為了促使內(nèi)部職能部門對金融數(shù)據(jù)治理形成統(tǒng)一的共識，建議銀行等金融機(jī)構(gòu)建立金融數(shù)據(jù)治理委員會，由該委員會對金融數(shù)據(jù)治理工作進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。此外，銀行等金融機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)明確金融數(shù)據(jù)治理的歸口部門，并且構(gòu)建金融數(shù)據(jù)管理的組織架構(gòu)，以有效保障金融數(shù)據(jù)治理工作的順利推進(jìn)。

積極構(gòu)建金融數(shù)據(jù)安全保護(hù)機(jī)制。由于目前金融數(shù)據(jù)泄露、篡改與濫用的風(fēng)險較大，我國需要積極建立金融數(shù)據(jù)安全審查和隱私保護(hù)制度，這不僅可以促進(jìn)銀行等金融機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)應(yīng)用和隱私保護(hù)之間維持好動態(tài)平衡，還有助于有效防范網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險和居民隱私泄露的風(fēng)險。從更宏觀的意義看，金融數(shù)據(jù)安全是構(gòu)建國家數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的基石，也涉及到社會公眾安全和國家安全。在具體實施中，管理部門應(yīng)當(dāng)同時注重管理和技術(shù)兩個方面，并且按照“察”“控”“行”等步驟進(jìn)行落地實施，為用戶隱私和信息主權(quán)構(gòu)建起嚴(yán)格的法律防線，有效提升金融數(shù)據(jù)治理的安全程度與技術(shù)水平。

（本文受到國家社科基金青年項目〔19CSH072〕和河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目〔2021BJJ096〕的資助。）

（作者單位：商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院，中國社科院金融研究所，其中段紅梅系商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究生院副院長、研究員）

責(zé)任編輯：孫 爽