面向國土空間優(yōu)化的林草功能區(qū)管控策略

鄒宇 張運(yùn)明 蘭支遠(yuǎn)

在新時(shí)代林草行業(yè)精細(xì)化、高質(zhì)量發(fā)展要求下，對(duì)涉林草濕國土空間實(shí)施有效管控是行業(yè)有序發(fā)展的基本保障。《湖南省“十四五”林業(yè)發(fā)展規(guī)劃》在編制過程中，結(jié)合國土空間規(guī)劃背景，按照銜接全省國土空間“三區(qū)三線”要求，管制“三塊地”（林地、草地、濕地）的基本原則，劃分了林草三大功能區(qū)，并實(shí)行工程項(xiàng)目“分區(qū)準(zhǔn)入制”，不僅加強(qiáng)林草規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的聯(lián)動(dòng)，最大限度細(xì)化林草規(guī)劃的落地性內(nèi)容，而且融合林草規(guī)劃語言體系與國土空間語言體系，對(duì)林草資源保護(hù)與開發(fā)的邊界進(jìn)行了更為明確的界定。

基本概念

按照林地重要性、脆弱性和林地利用方向等，實(shí)施差別化管控，進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)進(jìn)而確定其所屬的保護(hù)等級(jí)。

林地保護(hù)等級(jí)是實(shí)施林地差別化管控的基礎(chǔ)，與林地用途管制、林地經(jīng)營等政策措施緊密相關(guān)。將林地保護(hù)等級(jí)從高等級(jí)向低等級(jí)，劃分為四級(jí)。Ⅰ級(jí)保護(hù)林地是指我國重要生態(tài)功能區(qū)內(nèi)予以特殊保護(hù)和禁止人為活動(dòng)的區(qū)域，具體包括國家公園和自然保護(hù)區(qū)的核心保護(hù)區(qū)、飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的林地;Ⅱ級(jí)保護(hù)林地是指我國重要生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)內(nèi)予以嚴(yán)格保護(hù)和限制經(jīng)營利用的區(qū)域，具體包括國家公園和自然保護(hù)區(qū)的一般控制區(qū)內(nèi)的林地，Ⅰ級(jí)保護(hù)林地范圍外的國家級(jí)公益林地、天然林保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域的林地、生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的林地;Ⅲ級(jí)保護(hù)林地是指維護(hù)區(qū)域生態(tài)平衡和保障主要林業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)的重要區(qū)域，具體包括Ⅰ級(jí)、Ⅱ級(jí)保護(hù)林地范圍外的公益林林地、天然林地、重點(diǎn)商品林林地;Ⅳ級(jí)保護(hù)林地是指保障主要林產(chǎn)品供給、需予以保護(hù)并引導(dǎo)合理、適度利用的區(qū)域，及未納入上述Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級(jí)保護(hù)范圍的各類林地。

林草三大功能區(qū)含義

全省所有涉林涉草土地和用于林草發(fā)展的其他土地根據(jù)功能特征和用途管制可以劃分為生態(tài)保護(hù)修復(fù)功能區(qū)、生態(tài)資源利用功能區(qū)、林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能區(qū)3個(gè)林草功能區(qū)（圖1）。其中生態(tài)保護(hù)修復(fù)功能區(qū)（A1—A6）是指以嚴(yán)格保護(hù)、重點(diǎn)修復(fù)、生態(tài)治理為主要目的，生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)功能突出、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱的區(qū)域。生態(tài)資源利用功能區(qū)（B1—B5）是指利用林草資源服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的區(qū)域。林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能區(qū)（C1—C7）是指為林草產(chǎn)業(yè)提供可利用空間，打造林業(yè)草原產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。

“三區(qū)三線”與林草三大功能區(qū)的關(guān)系

生態(tài)空間包含：全部的生態(tài)保護(hù)修復(fù)功能區(qū)，即生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)、及核心保護(hù)區(qū)以外的I級(jí)保護(hù)林地、部分II級(jí)保護(hù)林地;生態(tài)保護(hù)紅線以外，具有重要生態(tài)作用的少部分III、IV級(jí)保護(hù)林地和濕地、草地等區(qū)域。部分生態(tài)資源利用功能區(qū)，即生態(tài)保護(hù)紅線以內(nèi)可進(jìn)行資源利用的少量II級(jí)保護(hù)林地;生態(tài)保護(hù)紅線以外可進(jìn)行適度開發(fā)利用的III、IV級(jí)保護(hù)林地。部分林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能區(qū)，即生態(tài)保護(hù)紅線以內(nèi)可進(jìn)行資源利用的少量II級(jí)保護(hù)林地;生態(tài)保護(hù)紅線以外可進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)利用的III、IV級(jí)保護(hù)林地;生態(tài)保護(hù)紅線以外的各類林草產(chǎn)業(yè)基地。

農(nóng)業(yè)空間包含：部分生態(tài)資源利用功能區(qū)，即生態(tài)保護(hù)紅線以外可進(jìn)行適度開發(fā)利用的III、IV級(jí)保護(hù)林地。部分林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能區(qū)，即生態(tài)保護(hù)紅線以外可進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)利用的III、IV級(jí)保護(hù)林地;生態(tài)保護(hù)紅線以外的各類林草產(chǎn)業(yè)基地。

城鎮(zhèn)空間包含：部分生態(tài)資源利用功能區(qū)，即生態(tài)保護(hù)紅線以外可進(jìn)行適度開發(fā)利用的III、IV級(jí)保護(hù)林地;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的林地以及具有生態(tài)價(jià)值、人文價(jià)值且仍由林業(yè)部門管理的區(qū)域。部分林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能區(qū)，即生態(tài)保護(hù)紅線以外可進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)利用的III、IV級(jí)保護(hù)林地;生態(tài)保護(hù)紅線以外的各類林草產(chǎn)業(yè)基地。

林草三大功能區(qū)管控策略

生態(tài)保護(hù)修復(fù)功能區(qū)目標(biāo)：提升生態(tài)功能，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)調(diào)節(jié)作用。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)功能區(qū)管控措施：

A-1區(qū)域：自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為

活動(dòng)。

A-2區(qū)域：實(shí)行全面封禁保護(hù)，禁止人為活動(dòng)，禁止改變林地用途。允許對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)，包括水文水資源監(jiān)測及涉水違法事件查處，必須且無法避讓、符合縣級(jí)以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪、供水和灌溉設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)等。

A-3區(qū)域：嚴(yán)格落實(shí)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》中對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的管控要求。

A-4區(qū)域：嚴(yán)格控制征占用森林，嚴(yán)禁林地非法轉(zhuǎn)用和逆轉(zhuǎn);按照林業(yè)生產(chǎn)規(guī)范和發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行管理，采用適當(dāng)?shù)姆庥筒煞ゴ胧?，發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)和生態(tài)旅游，兼顧生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)效益。

A-5區(qū)域：嚴(yán)格執(zhí)行《湖南省濕地保護(hù)條例》相關(guān)規(guī)定;健全濕地保護(hù)與修復(fù)制度，開展退田還湖、退漁還湖工程，恢復(fù)河湖水系的自然連通，加強(qiáng)水生生物資源養(yǎng)護(hù)，提高水生生物多樣性;除法律法規(guī)有特別規(guī)定以外，在濕地內(nèi)禁止開（圍）墾、填埋或者排干濕地及其他破壞濕地及其生態(tài)功能的活動(dòng)。

A-6區(qū)域：嚴(yán)格執(zhí)行《草原法》相關(guān)法規(guī);除法律法規(guī)有特別規(guī)定以外，禁止在荒漠、半荒漠和嚴(yán)重退化、沙化、石漠化、水土流失的草原（草地）以及生態(tài)脆弱區(qū)的草原（草地）上采挖植物和從事破壞草原（草地）植被的其他活動(dòng)。

功能區(qū)準(zhǔn)入的林業(yè)草原重大項(xiàng)目：以生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域項(xiàng)目為主，包含部分生態(tài)發(fā)展支撐領(lǐng)域項(xiàng)目、生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目。如自然保護(hù)地保護(hù)修復(fù)工程、生物多樣性保護(hù)工程、濕地保護(hù)修復(fù)工程、國有林場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程、林業(yè)草原災(zāi)害防控工程、生態(tài)旅游和森林康養(yǎng)建設(shè)工程、林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程等。

生態(tài)資源利用功能區(qū)目標(biāo)：在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，為社會(huì)提供更多的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)。

生態(tài)資源利用功能區(qū)管控措施：

B-1區(qū)域：嚴(yán)格控制征占用森林，嚴(yán)禁林地非法轉(zhuǎn)用和逆轉(zhuǎn);對(duì)Ⅱ級(jí)保護(hù)林地，實(shí)施局部封禁管護(hù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)撫育性管理，可開展以改善林分結(jié)構(gòu)、提高森林質(zhì)量和生態(tài)功能為目的的森林經(jīng)營活動(dòng)，同時(shí)，允許劃定適當(dāng)區(qū)域開展適度的參觀游憩、生態(tài)教育、自然體驗(yàn)、生態(tài)旅游等活動(dòng)。

B-2、B-3、B-4區(qū)域：對(duì)III級(jí)保護(hù)林地，優(yōu)先考慮符合相關(guān)規(guī)劃的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目、公共基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)旅游、低能耗和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，明確禁止勘察采礦、風(fēng)電、光伏等限制類項(xiàng)目和其他經(jīng)營性項(xiàng)目占用林地。重點(diǎn)商品林地實(shí)行集約經(jīng)營、定向培育;公益林地在確保生態(tài)系統(tǒng)健康和活力不受威脅或損害下，允許適度經(jīng)營和更新采伐;對(duì)IV級(jí)保護(hù)林地，限制勘察采礦、風(fēng)電、光伏等限制類項(xiàng)目占用林地，合理安排各類生產(chǎn)活動(dòng)，推行集約經(jīng)營、農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營，最大限度挖掘林地生產(chǎn)力。

B-5區(qū)域：以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的方式進(jìn)行管制。

功能區(qū)準(zhǔn)入的林業(yè)草原重大項(xiàng)目：以生態(tài)文化建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目為主，包含少部分生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目。如森林城市建設(shè)工程、生態(tài)文明教育基地建設(shè)工程、生態(tài)旅游和森林康養(yǎng)建設(shè)工程、林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程等。

林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能區(qū)目標(biāo)：為五大產(chǎn)業(yè)提供可利用空間，打造林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群。

林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能區(qū)管控措施：

C-1、C-2、C-3、C-4區(qū)域：根據(jù)《縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程》，執(zhí)行II、III、IV級(jí)林地管理措施。對(duì)以國家為主的自然保護(hù)地、重要水源地、文物以及其他具有特殊保護(hù)與利用價(jià)值的區(qū)域，實(shí)行特殊保護(hù)制度。

C-5、C-6、C-7區(qū)域：按照《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)要求進(jìn)行管理。

功能區(qū)準(zhǔn)入的林業(yè)草原重大項(xiàng)目：以生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目為主，包含部分生態(tài)文化建設(shè)領(lǐng)域、生態(tài)發(fā)展支撐領(lǐng)域項(xiàng)目。如油茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程、竹木產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程、花卉苗木產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程、生態(tài)旅游和森林康養(yǎng)建設(shè)工程、優(yōu)質(zhì)種苗保障工程、林業(yè)草原科技攻關(guān)與創(chuàng)新建設(shè)工程等。

由此可見，全省所有涉林涉草涉濕土地和用于林草發(fā)展的其他土地（即林草三大功能區(qū)）與“三區(qū)三線”相互交叉，其中生態(tài)保護(hù)修復(fù)功能區(qū)全部位于生態(tài)空間內(nèi)，生態(tài)資源利用功能區(qū)和林草產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能區(qū)分別涉及三個(gè)空間中的所有空間。林草三大功能區(qū)與“三區(qū)三線”的關(guān)系，實(shí)為不同保護(hù)等級(jí)林地、草地、濕地與三條控制線的銜接協(xié)調(diào)過程。