北京超大城市空間治理的創(chuàng)新實踐

[摘要] 城市空間治理是國土空間治理的延伸和重要抓手，城市空間治理能力和水平的提升是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的有效手段，是實現(xiàn)國家富強、人民幸福的重要治理維度。北京作為首都和超大城市，以新版北京城市總體規(guī)劃實施空間緊約束為標志，立足首都發(fā)展實際，積極探索超大城市現(xiàn)代化空間治理新路徑，形成完整體系和創(chuàng)新模式。

[關(guān)鍵詞] 超大城市; ?空間治理; ?減量約束; ?轉(zhuǎn)型探索

[中圖分類號] D616 ? ? ? ? [文獻標識碼] A ? ? ? ? [文章編號] 0529-1445（2022）01-0080-04

構(gòu)建新發(fā)展格局背景下，北京以空間約束倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、以空間統(tǒng)籌促進治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升、以空間協(xié)同促進可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展，在總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃組織實施過程中，探索形成了北京超大城市空間治理的完整體系和創(chuàng)新模式。

北京超大城市空間治理的邏輯特征

從歷史邏輯看，超大城市空間治理關(guān)乎從工業(yè)文明向生態(tài)文明的發(fā)展轉(zhuǎn)型。黨的十九大作出“中國特色社會主義進入新時代”的重要論斷，提出新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略，其中明確建設(shè)生態(tài)文明的發(fā)展要求，意味著我國社會發(fā)展處在從工業(yè)文明到生態(tài)文明的歷史轉(zhuǎn)折點上。從工業(yè)文明到生態(tài)文明，其實質(zhì)是從人類對自然資源的無限消耗、對自然空間的無限擴張轉(zhuǎn)向自我克制和自我約束，最終的目的是回歸到人與自然和諧共生。習近平總書記指出：“城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置，統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。”1這就要求通過對空間資源的緊約束，加快形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)范式、生活方式。作為第一個實施減量發(fā)展的城市，北京在全市規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍時進一步劃定了戰(zhàn)略留白用地，就是立足長遠發(fā)展、倒逼城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的一個重要創(chuàng)新。

從理論邏輯看，超大城市空間治理關(guān)乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會從“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標出發(fā)，進一步提出“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”和“把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)換為國家治理效能”的明確要求。從制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，需要針對當前制度建設(shè)和制度執(zhí)行中仍存在的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性不足的問題，把著力點放到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效上。習近平總書記指出：“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，整體謀劃國土空間開發(fā)，科學布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，給自然留下更多修復空間。”2這就要求利用國土空間有限性特點，通過對空間資源的統(tǒng)籌優(yōu)化配置，促進不同要素主體內(nèi)部和層級之間有效協(xié)同，進而帶動自然屬性空間背后涉及到的各項體制機制的深層次改革。北京通過劃定生態(tài)控制線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界將市域范圍劃分為生態(tài)控制區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和限制建設(shè)區(qū)，率先提出了兩線三區(qū)全域管控制度，就是立足空間治理基礎(chǔ)性制度改革、推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要實踐。

從現(xiàn)實邏輯看，北京超大城市空間治理關(guān)乎高質(zhì)量發(fā)展目標的實現(xiàn)。黨的十九屆五中全會在“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”這一重要論斷基礎(chǔ)上，進一步明確了“推動高質(zhì)量發(fā)展”的目標要求。從高速發(fā)展階段到高質(zhì)量發(fā)展階段，需要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。習近平總書記指出：“高質(zhì)量發(fā)展是‘十四五乃至更長時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主題，關(guān)系我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局?！?高質(zhì)量發(fā)展有經(jīng)濟的高質(zhì)量，也有空間的高質(zhì)量。這就要求統(tǒng)籌考慮城市空間范疇內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等多方面的影響因素，以科學合理的資源配置提升有限空間內(nèi)勞動、資本、土地、資源、環(huán)境等要素的投入產(chǎn)出效率。北京探索設(shè)立建筑規(guī)模流量指標池，將空間容量與經(jīng)濟指標有機關(guān)聯(lián)，建立從募集、投放、監(jiān)管到回收的全流程管控機制，結(jié)合國家戰(zhàn)略落地、“十四五”重大項目保障需求有序釋放建筑規(guī)模指標，以增量帶動存量共同促進城市功能提質(zhì)增效，就是立足空間供給方式改革、促進高質(zhì)量發(fā)展的一項重要探索。

北京超大城市空間治理的價值導向

樹立戰(zhàn)略思維，堅持規(guī)劃引領(lǐng)。謀先事則昌，事先謀則亡。超大城市空間治理要充分發(fā)揮規(guī)劃前瞻性、戰(zhàn)略性優(yōu)勢，把謀事和謀勢、謀當下、謀未來統(tǒng)一起來，把空間治理融入黨中央的決策部署和國家發(fā)展的戰(zhàn)略大局。統(tǒng)籌歷史與未來、近期和長遠、局部和整體、空間和時間、發(fā)展與安全的關(guān)系，整體謀劃國土空間開發(fā)保護格局，并根據(jù)情勢發(fā)展變化，及時調(diào)整戰(zhàn)略策略，加強對中遠期的戰(zhàn)略謀劃，牢牢掌握戰(zhàn)略主動權(quán)。

樹立底線思維，強化空間約束。底線就是不可逾越的警戒線。空間治理就是要守住國家安全、生態(tài)安全、糧食安全、氣候安全、城鄉(xiāng)安全以及各類涉及人的基本生存安全的底線，防患于未然。超大城市空間治理要統(tǒng)籌設(shè)定城市有限空間內(nèi)的人口規(guī)模紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上限，將城市安全作為城市發(fā)展的前提基礎(chǔ);統(tǒng)籌劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城市開發(fā)邊界，統(tǒng)籌把方向與守底線、保城市發(fā)展與補民生短板之間的關(guān)系，將以人民為中心作為城市治理的根本出發(fā)點。

樹立系統(tǒng)思維，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。千鈞將一羽，輕重在平衡?？臻g治理要在空間均衡中實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境優(yōu)良、民生改善、社會公平等多重目標。城市是一個有機生命體，要統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌領(lǐng)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，逐步解決空間發(fā)展本身以及空間發(fā)展背后的不平衡問題。治理是一個有起點、有終點的動態(tài)過程，要在有效適應(yīng)變化、及時回應(yīng)需求、即時解決時間維度等各種矛盾問題的過程中，逐步引導形成統(tǒng)一思想和一致行動，避免造成資源浪費和政府間非良性競爭以及區(qū)域非均衡發(fā)展等負外部性后果。

以空間約束倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

進入新世紀以來，北京城市發(fā)展建設(shè)取得了長足進步，也出現(xiàn)了人口過多、交通擁堵、房價高漲、環(huán)境污染等問題，困擾城市發(fā)展。究其原因，主要是功能過度集聚。習近平總書記親自為北京治理“大城市病”開出藥方，那就是以疏解非首都功能為“牛鼻子”，深入推動京津冀協(xié)同發(fā)展。在此背景下，北京市組織編制了新一版城市總體規(guī)劃，最大特點是“減量約束”，最終的目的是以資源環(huán)境承載能力為底線倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和城市功能優(yōu)化調(diào)整，實施人口規(guī)模、建設(shè)規(guī)模雙控，切實減重、減負、減量發(fā)展。

頂層設(shè)計的總體規(guī)劃突出“目標管理”和“指標管理”兩條邏輯主線。北京明確“四個中心”戰(zhàn)略定位和“四個服務(wù)”基本職責，確定“一核一主一副，兩軸多點一區(qū)”的城市空間布局，劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等底線約束條件，也框定了城市未來發(fā)展的規(guī)模天花板，通過底圖疊合、指標統(tǒng)合、政策整合，形成了指導首都未來長遠發(fā)展的一本規(guī)劃、一張藍圖、一套機制。其中，全市人口規(guī)模設(shè)定在2300萬人以內(nèi)，明確全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地從2016規(guī)劃期初年2945平方公里到2035規(guī)劃期末年要減到2760平方公里，凈減量185平方公里，在此基礎(chǔ)上還在規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)劃定132平方公里戰(zhàn)略留白用地;全市規(guī)劃建筑規(guī)模在上版規(guī)劃23億平方米基礎(chǔ)上壓縮到21.5億平方米，凈減量1.5億平方米，在此基礎(chǔ)上還在規(guī)劃建筑規(guī)?？偭績?nèi)設(shè)定約1億平方米作為彈性預留。

實施治理中形成“任務(wù)清單”“行動計劃”并行推進的規(guī)劃實施新方式。北京在將總規(guī)目標指標分解成102項具體任務(wù)到各區(qū)各部門的基礎(chǔ)上，帶動全市疏解整治促提升、拆除違法建設(shè)、各區(qū)年度用地減量等一系列專項行動、專項任務(wù)，集全市之力共同推動總規(guī)實施。監(jiān)督保障上，建立“一年一體檢，五年一評估”常態(tài)化體檢評估制度，對總體規(guī)劃實施和城市發(fā)展情況進行實時監(jiān)測、定期評估、動態(tài)維護，通過對總規(guī)各項指標的評價管理，確?？傮w規(guī)劃確定的各項目標得到落實。

以空間統(tǒng)籌促進治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，是管全局、管根本、管長遠的導向，深刻揭示了實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更加安全、更可持續(xù)發(fā)展的必由之路，是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。習近平總書記指出：“如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞?！?需要立足城市的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，以空間治理能力的有效提升促進城市發(fā)展質(zhì)量效益的整體提升。在此背景下，北京市組織編制了14個分區(qū)規(guī)劃，最大的特點就是多規(guī)合一。通過推動多規(guī)合一，把各方思想統(tǒng)一到深化落實總規(guī)戰(zhàn)略發(fā)展目標上、落實到新發(fā)展理念的要求上。

分區(qū)規(guī)劃階段采取“用途管理”加“單元管理”的空間管理思路。用途管理，通過劃定覆蓋全域的11類國土用途分區(qū)，有效解決了以往各類用地不成系統(tǒng)和矛盾打架的問題;單元管理，通過將總規(guī)的大目標進一步分解到各區(qū)再分解到全市各個規(guī)劃單元，確?？傄?guī)的戰(zhàn)略目標和規(guī)劃指標得以有效傳導。規(guī)劃用途分區(qū)注重的是對資源本底的系統(tǒng)性梳理和全要素的管理，規(guī)劃管控單元注重的是規(guī)?？偭吭诳臻g單元上的層層傳導。同時，分區(qū)規(guī)劃銜接市級專項規(guī)劃和重點功能區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)籌十幾個區(qū)和二十多個部門的空間訴求，形成分區(qū)規(guī)劃一張矢量圖，成為各區(qū)空間發(fā)展指南和各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。

實施治理中，形成“規(guī)則管控”加“動態(tài)維護”相互配合的空間治理新模式。統(tǒng)籌建設(shè)與非建設(shè)全域全要素空間管控，重點推動山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，建立兩線三區(qū)管理辦法、戰(zhàn)略留白管理辦法、規(guī)劃用途分區(qū)管制規(guī)則、差異圖斑管制規(guī)則等一系列動態(tài)管控規(guī)則。深化組織市域生態(tài)安全格局規(guī)劃，明確各生態(tài)要素從系統(tǒng)優(yōu)化到質(zhì)量提升的過程引導導則。監(jiān)督保障上，構(gòu)建內(nèi)在統(tǒng)一、責權(quán)清晰、科學高效的空間治理框架，通過對分區(qū)規(guī)劃一張圖的矢量管理，推動北京市空間規(guī)劃從規(guī)劃管理向空間治理、從目標藍圖向矢量數(shù)據(jù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

以空間協(xié)同促進可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展

構(gòu)建新發(fā)展格局是一個系統(tǒng)工程，既要“操其要于上”，也要“分其詳于下”。需要統(tǒng)籌考慮空間和時間、實施和運行等多個維度和多元訴求，需要空間統(tǒng)籌協(xié)同能力，尤其是空間與發(fā)展之間協(xié)同能力的有效提升。目前正在組織編制的北京控制性詳細規(guī)劃，最大的特點是時空統(tǒng)籌、剛彈結(jié)合、編管一體，最終的目的是要通過推動控規(guī)方法變革和制度創(chuàng)新，實現(xiàn)規(guī)劃精準實施、空間持續(xù)優(yōu)化、城市高效運行，為構(gòu)建新發(fā)展格局提供高效的空間布局支撐保障。

詳細規(guī)劃階段采取“圖則管理”加“導則管理”的規(guī)劃表達方式。規(guī)劃圖則負責空間維度的剛性傳導，規(guī)劃導則負責時間維度的城市設(shè)計引導和規(guī)劃實施引導。在將全市集中建設(shè)區(qū)細分成1379個規(guī)劃街區(qū)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃將總規(guī)、分區(qū)規(guī)劃的目標指標和底線約束要求從市、區(qū)進一步傳導到每一個街道、社區(qū)，并分圈層、分類型明確引導方向，分析增量街區(qū)和存量街區(qū)不同特點形成差異化的方法引導，形成一個街區(qū)、一套指引、一本規(guī)劃，成為編制規(guī)劃綜合實施方案、開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可、進行城鄉(xiāng)建設(shè)活動的法定依據(jù)。

實施管理中，探索“按需深化”加“動態(tài)運行”的全周期空間管理新模式?！鞍葱枭罨笔乖械摹胺磸驼{(diào)整規(guī)劃”進階為“不斷推進規(guī)劃”，做到規(guī)劃編制時序上前后連貫?！皠討B(tài)運行”在動態(tài)發(fā)展過程中促進空間資源的統(tǒng)籌平衡、集約利用、高效配置、合理投放。同時，促進規(guī)劃事權(quán)下放，讓各區(qū)政府在區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、民生保障、環(huán)境保護、文化傳承、社會和諧等方面的空間需求，并通過用地功能混合、建筑規(guī)模流量管理、建設(shè)用地動態(tài)留白等配套制度強化各區(qū)之間的統(tǒng)一管理。監(jiān)督保障方面，依托國土空間信息系統(tǒng)建立即時性的預警監(jiān)測平臺，以規(guī)劃街區(qū)為基本單元，對市區(qū)規(guī)劃實施情況進行實時監(jiān)測、動態(tài)預警;建立規(guī)劃引領(lǐng)項目生成機制，使“十四五”時期重大戰(zhàn)略、重點項目建設(shè)時序與空間資源配置、土地供應(yīng)計劃和資金投放安排相協(xié)同。最終，通過目標管理、指標管理、任務(wù)管理、空間管理、政策管理、項目策劃生成等多種管理方式協(xié)同發(fā)力，確?？傄?guī)一張藍圖繪到底。

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[4]施衛(wèi)良，楊浚.北京分區(qū)規(guī)劃之實踐與探索[J].北京規(guī)劃建設(shè)，2019，（4）.

（作者簡介：楊浚，北京市規(guī)劃和自然資源委員會黨組成員、副主任，中共北京市委黨校（北京行政學院）第21期研修班學員;論文指導教師：李勁）

責任編輯 / 張蕾磊