中國農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展的十年

改革開放40多年來，中國農(nóng)業(yè)取得飛速發(fā)展，以全世界9%的耕地和6%的淡水資源養(yǎng)活了全世界18%的人口，為全球消除饑餓、保障糧食安全和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，在巨大的成就背后，中國農(nóng)業(yè)也曾付出巨大的資源環(huán)境代價(jià)?！兜诙稳珖廴驹雌詹楣珗?bào)》中的數(shù)據(jù)表明，2017年種植業(yè)面源污染中總氮（TN）和總磷（TP）流失量分別為71.95萬噸和7.62萬噸，分別比2010年下降了54.97%和29.90%，占全國TN和TP流失總量的24%和24%。2014年中國農(nóng)業(yè)活動(dòng)溫室氣體排放量為8.3億噸CO2-eq，占溫室氣體排放總量（不包括林業(yè)和土地利用變化）的7.5%，其中甲烷CH4排放2224.5萬噸、一氧化亞氮N2O排放117.0萬噸，分別占全國CH4和N2O排放總量的41%和72%（氣候變化第二次兩年更新報(bào)告，2018）。

自黨的十八大以來，黨中央以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，針對不斷凸顯的農(nóng)業(yè)資源、環(huán)境和生態(tài)問題作出一系列重大決策部署，出臺(tái)了一系列指導(dǎo)性文件，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展和綠色、低碳與可持續(xù)轉(zhuǎn)型。在過去的十年中，農(nóng)業(yè)發(fā)展觀遭遇了一場深刻革命，生態(tài)文明思想逐漸融入了農(nóng)業(yè)發(fā)展全過程，生態(tài)振興成為鄉(xiāng)村振興五大維度之一，綠色低碳轉(zhuǎn)型不斷深化并成為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主攻方向，農(nóng)業(yè)在資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境改善、綠色產(chǎn)品供給等方面均得到不同程度改善。根據(jù)《中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展報(bào)告2021》，2012—2021年全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展指數(shù)不斷提升，超額完成了“十三五國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要”和國務(wù)院確定的灌溉水有效利用系數(shù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高效節(jié)水灌溉等目標(biāo)和任務(wù)，農(nóng)藥和化肥施用量已經(jīng)開始實(shí)現(xiàn)負(fù)增長，秸稈綜合利用率、畜禽糞污綜合利用率和農(nóng)膜回收率不斷提高并穩(wěn)定在較高水平，綠色產(chǎn)品供給能力穩(wěn)步提升，為生態(tài)文明建設(shè)提供了基礎(chǔ)支撐。

一、中國農(nóng)業(yè)低碳發(fā)展的重要進(jìn)展

1.比較妥善地處理農(nóng)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型與糧食安全的關(guān)系。

糧食安全是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的前提。黨的十八大以來，中國的糧食產(chǎn)量“十年連豐”，自2012年以來一直穩(wěn)定在6億噸以上，人均產(chǎn)量均高于人均糧食基本安全線（400公斤），并在確保數(shù)量安全的前提下不再追求“連增”，而是轉(zhuǎn)變?yōu)椤安丶Z于地、藏糧于技”，以減輕農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全與資源和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾（黃季焜，2021）。同時(shí)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以滿足人民對糧食的高質(zhì)量需求，推動(dòng)了糧食產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

2.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源投入和環(huán)境影響逐漸脫鉤。

脫鉤是指一定時(shí)期內(nèi)資源投入或環(huán)境指標(biāo)變化速度小于經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，當(dāng)某個(gè)國家和行業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不再以資源大量消耗和環(huán)境惡化為代價(jià)，就形成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的脫鉤（李斌和曹萬林，2014）。在過去的十年中，農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)從“增產(chǎn)、增收”雙目標(biāo)向“穩(wěn)產(chǎn)、增收、可持續(xù)”的目標(biāo)轉(zhuǎn)變，大量農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策得到有效實(shí)施，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)逐漸與該部門相關(guān)的重要資源投入和環(huán)境污染指標(biāo)呈現(xiàn)脫鉤狀態(tài)。

2021年中國化肥施用量為5191萬噸，比2012年減少11%；2019年農(nóng)藥施用量為139.2萬噸，比2012年減少23%。農(nóng)業(yè)源溫室氣體排放量與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值之間呈現(xiàn)相對脫鉤，即農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值不斷增加，但是單位農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的溫室氣體排放減少（李陽和陳敏鵬，2021），大多數(shù)地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)業(yè)投入實(shí)現(xiàn)了相對脫鉤（于偉和張鵬，2018）。長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)面源化學(xué)需氧量（COD）相對脫鉤，上游和中游省市的很多指標(biāo)（包括COD、氨氮、總氮和總磷）甚至出現(xiàn)了絕對脫鉤（即隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源消耗和環(huán)境污染不但沒有惡化，反而好轉(zhuǎn)）（彭甲超等，2020）。隨著高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展和節(jié)水灌溉政策的推動(dòng)，北方糧食主產(chǎn)區(qū)與農(nóng)業(yè)水資源壓力之間實(shí)現(xiàn)了絕對脫鉤，大大緩解了中國的水資源壓力（劉楚杰等，2022）。

3.農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策日益系統(tǒng)化、覆蓋農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過程。

黨的十八大以前，農(nóng)業(yè)環(huán)境政策僅覆蓋了部分環(huán)境介質(zhì)和環(huán)境問題，一些農(nóng)業(yè)發(fā)展中重要的生態(tài)環(huán)境問題，例如重金屬污染防治、氨排放控制等內(nèi)容在制度上仍然是空白。2012年以后，隨著一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的陸續(xù)修訂和頒布，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策涉及農(nóng)林牧副漁業(yè)各個(gè)子部門，土、水、氣、種、肥、藥、廢棄物和生物多樣性等各個(gè)方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后以及消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，逐步向著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程綠色低碳轉(zhuǎn)型邁進(jìn)。

4.農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策目標(biāo)日益由定性轉(zhuǎn)向定量。

自21世紀(jì)以來，國家環(huán)境保護(hù)的歷次五年規(guī)劃都將農(nóng)業(yè)面源污染防治和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)列為優(yōu)先議程，相關(guān)的政策目標(biāo)也日漸明確。2012年，在《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中首次明確將農(nóng)業(yè)源污染排放納入總體的環(huán)境控制目標(biāo)，要求包括工業(yè)、城鎮(zhèn)生活和農(nóng)業(yè)源在內(nèi)的化學(xué)需氧量（COD）和氨氮排放量2015年比2010年分別減少8%和10%。同一時(shí)期，農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排工作的意見》進(jìn)一步明確了力爭到2015年，農(nóng)業(yè)源COD和氨氮比2010年分別降低8%和10%，同時(shí)提出了針對化學(xué)利用率、化肥利用率等指標(biāo)的量化目標(biāo)。

“十三五”“十四五”時(shí)期農(nóng)業(yè)低碳綠色發(fā)展的相關(guān)目標(biāo)得到了進(jìn)一步更新和優(yōu)化，其中“十四五”時(shí)期的量化目標(biāo)覆蓋耕地質(zhì)量、地下水、農(nóng)村生活污水處理、農(nóng)膜回收、畜禽糞污綜合利用等各個(gè)方面并涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)（表 1）。指標(biāo)由定性向定量的轉(zhuǎn)變一方面彰顯了監(jiān)測體系不斷系統(tǒng)加強(qiáng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更加科學(xué)可靠、相關(guān)研究對決策的支持力度不斷增強(qiáng)，另一方面也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)低碳發(fā)展更加可監(jiān)控可核查、政策實(shí)施更加有效（金書秦等，2020）。

5.農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策工具由單一轉(zhuǎn)向多元。

中國自20世紀(jì)90年代以來日漸重視農(nóng)業(yè)-環(huán)境問題，出臺(tái)了一系列農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策，但早期的農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策主要以命令-控制型為主，輔以補(bǔ)貼、污染費(fèi)為主的環(huán)境經(jīng)濟(jì)工具。隨著農(nóng)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)-環(huán)境保護(hù)也由末端控制逐步轉(zhuǎn)向全過程控制，命令-控制型工具不斷優(yōu)化，環(huán)境經(jīng)濟(jì)工具不斷調(diào)整，信息類政策工具不斷完善豐富，逐步形成了目前以行政規(guī)制和補(bǔ)貼為主體、其他多元工具為輔助的農(nóng)業(yè)環(huán)境政策結(jié)構(gòu)。

自2012年以來，中國陸續(xù)實(shí)行耕地輪作休耕制度、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，全面修訂完善了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，并采取“三品一標(biāo)”行動(dòng)持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈綠色低碳轉(zhuǎn)型。自2015年以來，中國減少了對農(nóng)業(yè)投入品的支持政策、通過實(shí)施推廣測土配方施肥、有機(jī)肥替代、病蟲害綠色防控、糞污資源化利用、廢舊農(nóng)膜回收等政策，減少由此帶來不合理補(bǔ)貼帶來的市場扭曲、推動(dòng)化肥和農(nóng)藥零增長計(jì)劃，初步開啟了以綠色生態(tài)為導(dǎo)向、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的全面改革。

二、中國農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展展望

1.糧食安全問題將依然是農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型中的重要問題。

未來糧食安全仍然處于緊平衡的狀態(tài)，由于人口增長和居民消費(fèi)升級(jí)驅(qū)動(dòng)的糧食需求增長將依然是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問題。因此，在農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展的相關(guān)政策中仍應(yīng)將保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供給作為農(nóng)業(yè)減排固碳的前提，科學(xué)制定農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展的減排目標(biāo)，識(shí)別能夠協(xié)同糧食安全目標(biāo)、環(huán)境目標(biāo)、生態(tài)目標(biāo)和氣候目標(biāo)的減排路徑。

2.農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策目標(biāo)仍可進(jìn)一步優(yōu)化與量化。

牢固樹立“一盤棋”思想，進(jìn)一步加強(qiáng)不同部門在促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型之間的配合與協(xié)調(diào)，加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查，減少不同部門政策目標(biāo)之間的沖突，增強(qiáng)不同部門政策在促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展方面的協(xié)調(diào)性。進(jìn)一步強(qiáng)化科學(xué)研究對農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策的支撐，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策目標(biāo)及其行動(dòng)的科學(xué)性，增強(qiáng)目標(biāo)的可監(jiān)測性、可報(bào)告性和可核實(shí)性。構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策的后評(píng)估制度，科學(xué)評(píng)估政策實(shí)施效果、成本和效益，為后續(xù)的政策制定奠定基礎(chǔ)。

3.農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策手段仍需進(jìn)一步創(chuàng)新。

雖然政策手段不斷豐富，但是目前中國農(nóng)業(yè)的綠色低碳轉(zhuǎn)型仍然過于依賴行政命令類手段，而在綠色低碳技術(shù)推廣、扶持相關(guān)的第三方服務(wù)和農(nóng)業(yè)投入的綠色低碳替代方面仍過于依賴政府補(bǔ)貼。因此，還應(yīng)探索更多的新興驅(qū)動(dòng)力，例如構(gòu)建綠色低碳產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)體系和標(biāo)簽制度并培育新市場、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，設(shè)計(jì)并完善農(nóng)業(yè)參與碳市場的制度，在供給側(cè)和消費(fèi)側(cè)同時(shí)為農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展的各種主體提供持續(xù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

4.農(nóng)業(yè)支持政策仍需進(jìn)一步綠化。

自黨的十八大以來，國家不斷提升對農(nóng)業(yè)這一基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的支持，2018—2020 年中國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等支持占農(nóng)業(yè)GDP 的22%，與世界平均水平（23%）相當(dāng)，有效地保障了糧食安全和促進(jìn)了農(nóng)民增收（中國農(nóng)業(yè)大學(xué)全球食物經(jīng)濟(jì)與政策研究院，2022）。然而，目前中國農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展方面的支出占農(nóng)業(yè)GDP的比重不到5%，對農(nóng)業(yè)綠色低碳的支持不足已經(jīng)無法適應(yīng)新時(shí)期國家農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展高質(zhì)量發(fā)展的需求，也無法支撐“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)有序全面地綠化農(nóng)業(yè)支持體系，逐步推動(dòng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼從單一的生產(chǎn)支持轉(zhuǎn)向與綠色低碳目標(biāo)掛鉤的農(nóng)業(yè)環(huán)境支持，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展的技術(shù)開發(fā)與推廣、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈綠色低碳轉(zhuǎn)型、助力國家“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1 指標(biāo)來自《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《“十四五”推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃（2012年）》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2016年）》《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村節(jié)能減排工作的意見（2011年）》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃（2018年）》《國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見（2021年）》《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案（2021年）》《“十四五”全國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃（2021年）》《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2021年）》

2 數(shù)據(jù)來自《第二次全國污染源普查公報(bào)》