關(guān)于消防臨時(shí)查封法定解除情形的探討

蘇文征

摘要：明確消防臨時(shí)查封的解除情形對(duì)指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)依法行政、維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益具有重要意義，消防臨時(shí)查封的解除情形包括行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為已經(jīng)作出處理決定不再需要查封、查封期限屆滿、即時(shí)查封后經(jīng)集體議案討論后決定解除、經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)且經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)確認(rèn)隱患已消除四種情形。

關(guān)鍵詞：消防;臨時(shí)查封;解除情形;火災(zāi)隱患

根據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第五十四條規(guī)定，消防救援機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患，不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所采取臨時(shí)查封措施。

該行為屬于行政強(qiáng)制措施的一種，是消防救援機(jī)構(gòu)出于維護(hù)公共安全的目的，對(duì)存在火災(zāi)隱患且不及時(shí)消除的場(chǎng)所采取的一種臨時(shí)性、強(qiáng)制性措施。臨時(shí)查封措施一旦采取，即是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的一種限制，但如果不及時(shí)解除，可能會(huì)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益造成不必要的損害。同時(shí)，其解除也應(yīng)該以具備法定的情形為前提，否則就難以保證臨時(shí)查封措施的嚴(yán)肅性和有效性。實(shí)踐中，因執(zhí)法部門和行政相對(duì)人對(duì)相關(guān)法律、規(guī)章條文的理解存在分歧，發(fā)生過消防救援機(jī)構(gòu)因臨時(shí)查封解除不及時(shí)而敗訴的案例。因此，有必要對(duì)消防臨時(shí)查封的解除情形進(jìn)行系統(tǒng)地梳理。

消防臨時(shí)查封的解除情形是由法律明文規(guī)定的，一旦被查封場(chǎng)所滿足該情形，消防救援機(jī)構(gòu)就應(yīng)該在法律規(guī)定的時(shí)限內(nèi)作出解除查封的決定。目前，關(guān)于臨時(shí)查封的解除情形集中在《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二十八條規(guī)定和公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條、第二十三條和第二十五條?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二十八條規(guī)定的解除查封的情形規(guī)定相對(duì)集中，分別是：（一）當(dāng)事人沒有違法行為;（二）查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物與違法行為無(wú)關(guān);（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為已經(jīng)作出處理決定，不再需要查封、扣押;（四）查封、扣押期限已經(jīng)屆滿;（五）其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。但因消防臨時(shí)查封的特殊性，這五類情形并未能完全適用于消防臨時(shí)查封的解除。消防臨時(shí)查封和一般的查封相比，具有一定的特殊性。第一，消防臨時(shí)查封的前提是被查封場(chǎng)所存在嚴(yán)重的火災(zāi)隱患嚴(yán)重威脅公共安全，這一狀態(tài)本身就說明行政相對(duì)人存在嚴(yán)重的違法行為，這和作為證據(jù)保全措施的查封是有區(qū)別的，因此，“當(dāng)事人沒有違法行為”這一情形在消防臨時(shí)查封領(lǐng)域并不適用。第二，消防臨時(shí)查封的對(duì)象是存在嚴(yán)重火災(zāi)隱患的場(chǎng)所，不單獨(dú)對(duì)某一財(cái)物進(jìn)行查封，且被查封的場(chǎng)所本身就是行政相對(duì)人違法行為的載體，因此，“查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物與違法行為無(wú)關(guān)”這一情形在消防臨時(shí)查封領(lǐng)域也不適用。另外，作為兜底的第五類情形本文也不予討論。《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條規(guī)定了查封期限屆滿后消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被查封場(chǎng)所予以解封;第二十三條規(guī)定了對(duì)緊急臨時(shí)查封的解除;第二十五條規(guī)定了依當(dāng)事人申請(qǐng)的臨時(shí)查封解除。另外，需要明確的是《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十四條第二款規(guī)定，實(shí)施臨時(shí)查封后，當(dāng)事人可以進(jìn)入被查封的危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所整改火災(zāi)隱患，該條內(nèi)容不屬于臨時(shí)查封的解除，而是基于當(dāng)事人申請(qǐng)和消防救援機(jī)構(gòu)同意前提下的特許。

綜上所述，將《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》的規(guī)定進(jìn)行整合，消防臨時(shí)查封的解除情形包括以下四種：行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為已經(jīng)作出處理決定不再需要查封，消防臨時(shí)查封的解除情形共有查封期限屆滿，即時(shí)查封后經(jīng)集體議案討論后決定解除，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)且經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)確認(rèn)隱患已消除。

一、行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為已經(jīng)作出處理決定，不再需要查封

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二十八條第一款第三項(xiàng)之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為已經(jīng)作出處理決定，不再需要查封。關(guān)于該條內(nèi)容，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中沒有相應(yīng)的條款，但作為上位法，作為法院審理案件的依據(jù)，該條應(yīng)當(dāng)作為消防救援機(jī)構(gòu)解除臨時(shí)查封法定情形。

臨時(shí)查封不同于行政處罰，它不是對(duì)被查封場(chǎng)所所有權(quán)、使用權(quán)的最終處分，也沒有達(dá)到對(duì)違法行為或火災(zāi)隱患最終處理完畢的狀態(tài)，而是對(duì)行政相對(duì)人采取的一種臨時(shí)限制，是在短期內(nèi)對(duì)被查封場(chǎng)所使用權(quán)和處分權(quán)的限制，是對(duì)違法行為或火災(zāi)隱患的一種臨時(shí)處置措施，是為保障最終行政行為的做出而采取的一種臨時(shí)性措施，是一種中間性行為，其效力是暫時(shí)性的。因此，如果消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)行政相對(duì)人的違法行為或是火災(zāi)隱患已經(jīng)作出處理決定，且不再需要查封，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)解除查封。比如，某公眾聚集場(chǎng)所未經(jīng)消防安全檢查擅自投入使用，且存在符合《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第一款規(guī)定的五種查封情形，那么消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在實(shí)施臨時(shí)查封的同時(shí)，依據(jù)《中華人民共和國(guó)消防法》第五十八條之規(guī)定對(duì)該場(chǎng)所未經(jīng)消防安全檢查擅自投入使用的違法行為立案調(diào)查。在該案中，在臨時(shí)查封期限屆滿前，如果消防救援機(jī)構(gòu)作出了罰款并責(zé)令停止?fàn)I業(yè)的處罰決定且行政相對(duì)人依法履行了該處罰決定，那么該場(chǎng)所火災(zāi)隱患雖然存在，但因該場(chǎng)所已停止使用，已無(wú)查封必要，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)該依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二十八條第一款第三項(xiàng)之規(guī)定，依法解除對(duì)該公眾聚集場(chǎng)所的查封。這里的“不再需要查封”應(yīng)由作出臨時(shí)查封的消防救援機(jī)構(gòu)根據(jù)場(chǎng)所實(shí)際情況綜合判定。

二、查封期限屆滿

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二十八條第一款第四項(xiàng)之規(guī)定，查封期限已經(jīng)屆滿的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出解除查封決定;第二十五條規(guī)定，查封期限不得超過三十日，情況復(fù)雜的，可以延長(zhǎng)，但延長(zhǎng)期限不得超過三十日。公安部《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十條第二款規(guī)定，臨時(shí)查封期限不得超過三十日，臨時(shí)查封期限屆滿后，當(dāng)事人仍未消除火災(zāi)隱患的，消防救援機(jī)構(gòu)可以再次依法予以臨時(shí)查封。從以上規(guī)定來看，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》與《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》在這方面的規(guī)定有一致之處，即都明確規(guī)定查封期限屆滿后，行政機(jī)關(guān)即要解除查封，但在實(shí)踐中也存在一些不明確的地方。

第一個(gè)問題，查封是否以一次為限?！吨腥A人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二十五條規(guī)定了查封期限可以延長(zhǎng)，最長(zhǎng)不超過六十日，而行政機(jī)關(guān)是否可以在最長(zhǎng)六十日查封期限屆滿后再次實(shí)施查封，對(duì)此，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》沒有明確規(guī)定。與此相關(guān)的，是對(duì)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第二款關(guān)于查封次數(shù)的理解，該款規(guī)定了臨時(shí)查封期限不得超過三十日，對(duì)隱患不消除的場(chǎng)所可以再次查封，但如果再次查封后火災(zāi)隱患仍未消除，是否可以進(jìn)行第三次或更多次的查封，對(duì)此《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》沒有明確規(guī)定。本文認(rèn)為，法律規(guī)定最長(zhǎng)查封期限，只是對(duì)公權(quán)力濫用風(fēng)險(xiǎn)的制約，如果行政相對(duì)人仍然存在實(shí)施臨時(shí)查封的法定情形，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)依法予以再次查封。特別是在消防領(lǐng)域，有別于一般性出于證據(jù)保全為目的的查封措施，實(shí)施消防臨時(shí)查封的目的在于維護(hù)公共安全，如果場(chǎng)所的消防安全隱患持續(xù)存在，那么解除查封后，就會(huì)造成放任危害公共安全的后果。因此，本文認(rèn)為消防臨時(shí)查封不以一次或二次為限。照此理解，臨時(shí)查封期限屆滿后，消防救援機(jī)構(gòu)不能一“解”了之，在解除臨時(shí)查封的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)核查被查封場(chǎng)所的火災(zāi)隱患是否消除，以此決定是否實(shí)施再次查封或延長(zhǎng)查封期限。

第二個(gè)問題，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第二款規(guī)定的“再次依法予以臨時(shí)處罰”是屬于延長(zhǎng)查封決定還是屬于一次獨(dú)立的臨時(shí)查封行為。第一種解釋，是聯(lián)系《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二十五條中關(guān)于延長(zhǎng)臨時(shí)查封決定的規(guī)定，認(rèn)為《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條中“再次予以臨時(shí)查封”是對(duì)延長(zhǎng)第一次查封期限的另外一種文字表述，仍屬于第一次查封，照此理解，原查封期限屆滿后就不存在解除臨時(shí)查封的必要了，因?yàn)榕R時(shí)查封的決定被延長(zhǎng)了。但被延長(zhǎng)的查封期限屆滿后，還是應(yīng)該及時(shí)解除查封。第二種理解是從文法和邏輯上看，“再次予以臨時(shí)查封”中“再次”的表述，即是表明了與第一次查封的區(qū)別，是第一次查封結(jié)束后的又一次新的查封。照此理解，查封期限屆滿后，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)解除臨時(shí)查封，對(duì)隱患存續(xù)的場(chǎng)所，再次實(shí)施查封。本文認(rèn)為，遵照法律條文的文法解釋，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第二款規(guī)定的“再次依法予以臨時(shí)處罰”應(yīng)是一次獨(dú)立的臨時(shí)查封行為，該解釋并不與上位法《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》相矛盾。同時(shí)，這一解釋也不妨礙消防救援機(jī)構(gòu)依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二十五條對(duì)原臨時(shí)查封的期限進(jìn)行延長(zhǎng)。

第三個(gè)問題，如何界定《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第二款提到的“火災(zāi)隱患”。本文認(rèn)為，該條文中的“火災(zāi)隱患”是指屬于《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條規(guī)定的五類查封情形的火災(zāi)隱患，如果被查封場(chǎng)所還存在其他火災(zāi)隱患，這類隱患是否消除不應(yīng)影響消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)是否解除臨時(shí)查封的判斷。如果屬于《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條規(guī)定的五類查封情形的火災(zāi)隱患未全部整改，但部分整改后已不屬于“可能嚴(yán)重威脅公共安全的”情形，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)該解除查封。

綜上所述，在原臨時(shí)查封決定期限屆滿后，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在期限屆滿當(dāng)日或之前到被查封場(chǎng)所進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查，該核查不以行政相對(duì)人申請(qǐng)為前置條件。核查有兩種結(jié)果，如果被查封場(chǎng)所火災(zāi)隱患及時(shí)（部分）消除，已達(dá)不到嚴(yán)重威脅公共安全的程度，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)作出解除臨時(shí)查封的決定。如果被查封場(chǎng)所在原臨時(shí)查封決定期限屆滿后火災(zāi)隱患沒有消除，那么，消防救援機(jī)構(gòu)可以做出兩種合法的決定：一是依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二十五條對(duì)原臨時(shí)查封的期限進(jìn)行延長(zhǎng)，同時(shí)，延長(zhǎng)期限的期限不得超過三十日，延長(zhǎng)決定要經(jīng)過消防救援機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)并通知行政相對(duì)人;二是不予延長(zhǎng)，而是依據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第二款規(guī)定的規(guī)定，解除原查封決定，再次實(shí)施臨時(shí)查封。

三、即時(shí)查封后經(jīng)集體議案討論后決定解除

根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十三條第二款之規(guī)定，情況緊急、不當(dāng)場(chǎng)查封可能嚴(yán)重威脅公共安全的，消防監(jiān)督檢查人員可以在口頭報(bào)請(qǐng)消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意后當(dāng)場(chǎng)對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所實(shí)施臨時(shí)查封，并在臨時(shí)查封后二十四小時(shí)內(nèi)由消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組織集體研究，制作、送達(dá)臨時(shí)查封決定書。

經(jīng)集體研究認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)采取臨時(shí)查封措施的，應(yīng)當(dāng)立即解除。根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第一款之規(guī)定，一般情況下，臨時(shí)查封由消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人組織集體研究決定，并自檢查之日起三個(gè)工作日內(nèi)制作、送達(dá)臨時(shí)查封決定書。而情況緊急情況下臨時(shí)查封決定，則在檢查現(xiàn)場(chǎng)就已經(jīng)生效并由監(jiān)督檢查人員實(shí)施。因此，作為對(duì)該類緊急查封措施的一種補(bǔ)救措施，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》規(guī)定，在查封后經(jīng)集體研究認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)采取臨時(shí)查封措施的，應(yīng)當(dāng)立即作出解除臨時(shí)查封的決定。

四、經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)且經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)確認(rèn)隱患已消除

根據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十五條之規(guī)定，火災(zāi)隱患消除后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向作出臨時(shí)查封決定的消防救援機(jī)構(gòu)申請(qǐng)解除臨時(shí)查封。消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起三個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行檢查，對(duì)檢查確認(rèn)火災(zāi)隱患已消除的，應(yīng)當(dāng)在三日內(nèi)作出解除臨時(shí)查封的決定。

需要明確，當(dāng)事人的申請(qǐng)不是解除臨時(shí)查封的必要條件，消防救援機(jī)構(gòu)不能以未收到當(dāng)事人解除查封申請(qǐng)為理由，放任查封期限已經(jīng)屆滿的場(chǎng)所被查封狀態(tài)持續(xù)存在，對(duì)于查封期限屆滿的場(chǎng)所，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)現(xiàn)場(chǎng)核查，根據(jù)核查情況采取相應(yīng)的處理措施。

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