美國“芯片法案”：意在遏華，終將自損

譚笑間

8月9日，美國總統(tǒng)拜登正式簽署撥款總額達(dá)2800億美元的《芯片與科學(xué)法案》（CHIPS and Science Act，以下簡稱“芯片法案”）。該法案首次明確將包括中國在內(nèi)的多個(gè)國家整體列為限制投資和出售特定類型技術(shù)與服務(wù)的對象，不僅違背世界貿(mào)易組織規(guī)則，更將中美圍繞芯片、第五代移動通信技術(shù)（5G）、人工智能等前沿技術(shù)的博弈升級到新的烈度和規(guī)模。該法案如付諸實(shí)施，將嚴(yán)重破壞基于市場規(guī)律、自由貿(mào)易形成的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)國際分工，所產(chǎn)生的“回旋鏢效應(yīng)”也終將令美國自嘗苦果。

法案涉及哪些內(nèi)容

“芯片法案”由美國國會參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖、民主黨人查克·舒默牽頭提出，前身是以“無盡前沿法案”為母本的“2021年美國創(chuàng)新與競爭法案”。其中，“CHIPS”既是英文“芯片”一詞的復(fù)數(shù)形式，也是“創(chuàng)造有助于生產(chǎn)半導(dǎo)體的激勵措施”（Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors）的縮寫。

這兩年，“2021年美國創(chuàng)新與競爭法案”被卷入美國兩黨在國會的“拉鋸戰(zhàn)”，不斷更名，數(shù)易其稿，導(dǎo)致相關(guān)法案在眾議院受阻近一年，引發(fā)華盛頓高層不滿。今年5月拜登在訪問俄亥俄州時(shí)甚至說出“通過那該死的法案并交給我（簽字）”的驚人話語。于是，上述法案遂從原本的龐大計(jì)劃中獨(dú)立出來，最終以《芯片與科學(xué)法案》的形式在國會參眾兩院接連順利闖關(guān)，并由拜登簽署成法。

“芯片法案”包括“促進(jìn)芯片產(chǎn)業(yè)”和“促進(jìn)科技研發(fā)”兩大部分內(nèi)容。

“促進(jìn)芯片產(chǎn)業(yè)”部分涉及542億美元撥款，其中390億用于芯片的生產(chǎn)激勵，110億用于芯片商業(yè)研發(fā)和勞動力發(fā)展，20億用于成立美國國防芯片基金以支撐軍用芯片研發(fā)。剩下的7億美元，5億將用于成立美國國際技術(shù)安全和創(chuàng)新芯片基金，分配給美國國務(wù)院和國際開發(fā)署等，以支持可靠的通信、半導(dǎo)體和其他新興技術(shù)，實(shí)際上是用于游說外國政府采用美國技術(shù)、抵制中國技術(shù);2億美元將分五年提供給美國國家科學(xué)基金會，用于培養(yǎng)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)工人?！按龠M(jìn)芯片產(chǎn)業(yè)”部分還包括給在美建廠的各國芯片企業(yè)25%的投資稅收減免，規(guī)模約240億美元。該部分還包括15億美元的“公共無線供應(yīng)鏈創(chuàng)新基金”，將撥給美國國家電信和信息管理局（NTIA），通過與美國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究院、國土安全部和國家情報(bào)總監(jiān)等合作，推動“開放式架構(gòu)、基于軟件的無線技術(shù)發(fā)展”，實(shí)際上就是用于推進(jìn)美國倡導(dǎo)的“Open RAN”（開放式接入網(wǎng)絡(luò)）5G聯(lián)盟，并更換美國國內(nèi)由華為、中興等中國企業(yè)提供的5G設(shè)備。

“促進(jìn)科技研發(fā)”部分更為龐大，涉及五年總額近2000億美元的撥款計(jì)劃，主要向美國家科學(xué)基金會、能源部、商務(wù)部等機(jī)構(gòu)和部門負(fù)責(zé)，涉及新材料、無人駕駛、人工智能、生物技術(shù)、激光技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字身份、數(shù)字賬本、氣候變化、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)、量子互聯(lián)網(wǎng)、新一代核能等領(lǐng)域，并設(shè)?？罡驴蒲谢A(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)貧困人口和地區(qū)教育機(jī)會、資助年輕和少數(shù)族裔學(xué)者以及擴(kuò)大培育科學(xué)、技術(shù)、工程與數(shù)學(xué)（STEM）人才等。

該法案還包含了《美國國家航空航天局授權(quán)法》的內(nèi)容，圍繞美國的月球與火星探測、“阿爾忒彌斯”計(jì)劃及國際空間站項(xiàng)目等進(jìn)行部署，并聚焦小行星防御、太空碎片、太空核技術(shù)與前沿飛行器研究。

2022年8月9日，美國總統(tǒng)拜登在白宮簽署《芯片與科學(xué)法案》，并發(fā)表講話。

矛頭直指中國

“芯片法案”之所以引發(fā)各方關(guān)注，源于其將會建立起一套范圍廣泛的排他性科技產(chǎn)業(yè)機(jī)制，用以執(zhí)行美國的芯片與科技遏制政策，并對法案涉及的美政府機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、高校和企業(yè)合作對象作出硬性限制。

一是將美國科研與科技產(chǎn)業(yè)政策重塑為服務(wù)美國地緣政治戰(zhàn)略的重要一環(huán)。法案引入美國國務(wù)院的“關(guān)切國家清單”，明確將中國、俄羅斯、朝鮮、伊朗等國列為“對美國家安全與外交政策有害”的“關(guān)切國家”，予以系統(tǒng)性排斥。

相關(guān)限制措施包括：享受該法案優(yōu)惠政策的全球芯片企業(yè)，不得在“關(guān)切國家”新建或擴(kuò)建“先進(jìn)制程”的芯片制造廠或生產(chǎn)線;享受該法案優(yōu)惠政策的政府機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)、高校和企業(yè)，必須向美國政府報(bào)告任何來自“關(guān)切國家”及其相關(guān)實(shí)體的金額大于五萬美元的資金支持，且不得與孔子學(xué)院簽訂協(xié)議;美國政府部門必須確保享受該法案優(yōu)惠政策的前沿技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化行為發(fā)生在美國，并且阻止任何“關(guān)切國家”涉足相關(guān)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化行為。

二是使美國外交、軍隊(duì)和情報(bào)部門廣泛參與美國科研與產(chǎn)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)和深層決策。比如，法案芯片部分規(guī)定的“先進(jìn)制程”標(biāo)準(zhǔn)，指的是由半導(dǎo)體線寬的納米數(shù)確定的芯片工藝。該標(biāo)準(zhǔn)將由美國商務(wù)部長在咨詢美國防部和情報(bào)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，每兩年更新一次，目前確定為28納米，恰好是此前我國公開報(bào)道的能夠自主生產(chǎn)的最先進(jìn)芯片制程。

該法案還授權(quán)美國國家科學(xué)基金會成立技術(shù)創(chuàng)新和伙伴關(guān)系局，并制定“十大關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域清單”，同樣須在與美國防部和情報(bào)部門負(fù)責(zé)人溝通的情況下每年更新。目前的“十大領(lǐng)域”包括人工智能、高性能計(jì)算、量子科技、機(jī)器人技術(shù)、生物醫(yī)療與基因科學(xué)、大數(shù)據(jù)與區(qū)塊鏈技術(shù)、先進(jìn)能源技術(shù)、材料科學(xué)。加上對“關(guān)切國家清單”的引入，可以看出美國國防、外交和情報(bào)機(jī)構(gòu)將深度涉足未來科研領(lǐng)域頂層決策，并將“對華科技遏制并提高自身競爭力”作為今后美國科技政策的重中之重。

零和博弈與冷戰(zhàn)思維的產(chǎn)物

美國府會當(dāng)局出臺《芯片與科學(xué)法案》，經(jīng)過了長時(shí)間的醞釀，其間以各種手段放出風(fēng)聲，以收集相關(guān)各方的實(shí)情和態(tài)度。在這部法案中，部分關(guān)于本國科技體制建設(shè)、科研資金管理和新興技術(shù)研發(fā)激勵方面的機(jī)制做法值得我們仔細(xì)研讀。然而，法案的總體思想仍逃不出美國固守的零和博弈與冷戰(zhàn)思維。

美國擔(dān)憂地緣政治持續(xù)緊張使其無法“芯片自給”。美商務(wù)部長雷蒙多曾宣稱，今年2月烏克蘭危機(jī)全面升級后，美國拒絕向俄羅斯供應(yīng)芯片，導(dǎo)致俄衛(wèi)星因缺少必要零件無法維修而發(fā)生事故，美國自己同樣會成為類似行動的目標(biāo)，“需要在芯片上實(shí)現(xiàn)自給自足”。美參議員迪克·德賓稱，如果中國決定拒絕向美供給芯片，同樣可以削弱美國的防御能力，“重建美國的芯片生產(chǎn)是為了在一個(gè)危險(xiǎn)的世界中捍衛(wèi)我們的國家和盟友”。

美國擔(dān)憂芯片短缺對其經(jīng)濟(jì)造成持續(xù)傷害。法案發(fā)起人查克·舒默稱，芯片起源于美國，但如今美國生產(chǎn)的芯片僅占全球的12%。2020年起蔓延至今的全球芯片短缺造成全方位后果，包括助推美國消費(fèi)品價(jià)格普漲。如果美國想抗擊通貨膨脹、創(chuàng)造高薪工作并保持自身強(qiáng)大，“芯片法案就是出路”。參議員迪克·德賓和羅伯·波特曼稱，由于芯片短缺，2021年美國經(jīng)濟(jì)遭受了2400億美元的損失，并導(dǎo)致伊利諾伊州的汽車工廠被迫關(guān)閉和裁員，若此種情況繼續(xù)，美經(jīng)濟(jì)衰退將不可避免。

美國擔(dān)憂在芯片產(chǎn)業(yè)國際競爭中落敗。歐盟已于今年5月通過了《歐洲芯片法》，將投資數(shù)十億美元用于加強(qiáng)歐洲的半導(dǎo)體制造能力。受此影響，英特爾在德建廠進(jìn)度已領(lǐng)先在美建廠進(jìn)度。對此，美國國會參議院商業(yè)委員會主席、民主黨人瑪麗亞·坎特韋爾稱，“如果我們投資美國，那么我們將看到芯片工廠在俄亥俄州而不是歐洲建成。”參議員羅伯·波特曼稱，全球芯片領(lǐng)域已在發(fā)生“補(bǔ)貼競賽”，若美國不能跟進(jìn)，將很難把芯片制造業(yè)召回美國。

2022年7月19日，美國財(cái)長耶倫（圖中藍(lán)衣者）訪問韓國，在首爾出席韓美財(cái)務(wù)長官會議。

美國擔(dān)憂中國的整體崛起以及所謂“學(xué)術(shù)間諜”。日本文部科學(xué)省下設(shè)一家研究所8月9日發(fā)布的最新報(bào)告顯示，2019年中國在論文總數(shù)、引用次數(shù)前10%的“受關(guān)注論文”、引用次數(shù)前1%的“頂尖論文”三大科學(xué)論文指標(biāo)中全部超越美國躍居世界第一。而在人工智能等新興科技領(lǐng)域，中國同樣表現(xiàn)出色，累計(jì)貢獻(xiàn)了近6萬篇“受關(guān)注論文”，僅次于歐盟的10萬篇與美國的22萬篇?？紤]到中國進(jìn)入人工智能領(lǐng)域研究比其他國家晚近20年，這種“突飛猛進(jìn)”已經(jīng)引起后兩者的深度擔(dān)憂。這便是“芯片法案”行文中不斷強(qiáng)調(diào)要防止“研究成果被外國竊取”“關(guān)鍵技術(shù)資源被外國掌控”的原因所在。

法案導(dǎo)致美國“盟友”利益受損

無論美國以何理由遏制中國，都不能改變一個(gè)事實(shí)：中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與科研成就絕不是靠“偷竊美國”取得的，而是靠中國各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者、企業(yè)家和產(chǎn)業(yè)工人在政府創(chuàng)造的優(yōu)良環(huán)境中的奮斗;中國的科技發(fā)展也絕不是為了損害或取代美國在科技領(lǐng)域的地位，而是為了本國的發(fā)展和人類的福祉。無論是投資境外的研發(fā)團(tuán)隊(duì)，還是吸引國際上的半導(dǎo)體企業(yè)在華建廠，均屬于合作方基于商業(yè)利益的雙向選擇，也是任何國家都會開展的正常商業(yè)行為。美國對此表現(xiàn)得“如臨大敵”，出臺前所未有的限制性法案，根本圖謀是要打破原有的、在全球化與市場規(guī)律下自發(fā)形成的國際產(chǎn)業(yè)分工，在全球范圍內(nèi)重新打造一個(gè)只對美國及其企業(yè)有利的不公平競爭環(huán)境。

需要指出的是，美國之所以敢于對華發(fā)起“芯片遏制”，其根本原因在于美在芯片制造設(shè)備、基礎(chǔ)工具和工業(yè)軟件領(lǐng)域確立的壟斷性地位。正是在此背景下，一些國家和地區(qū)的芯片制造企業(yè)不得不選擇屈從于美國政府的行政干涉，停止接受中國企業(yè)訂單，而其結(jié)果只能是給英特爾、蘋果、高通等美企在全球甚至中國國內(nèi)市場中帶來“不公平的競爭優(yōu)勢”。

這種阻礙市場競爭的行為實(shí)際上是世貿(mào)組織規(guī)則所禁止的。例如，世貿(mào)組織《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPS）第31條就暗示，針對半導(dǎo)體技術(shù)，如果一項(xiàng)知識產(chǎn)權(quán)經(jīng)司法或行政程序被確定為反競爭做法，則成員國可以不經(jīng)權(quán)利持有人授權(quán)由政府授權(quán)第三方對該專利在國內(nèi)市場進(jìn)行使用。而該法案限制對華投資也同樣違反包括貿(mào)易自由化原則、市場準(zhǔn)入原則與促進(jìn)公平競爭原則等世貿(mào)組織規(guī)則，因?yàn)檫@些規(guī)則不僅適用于有形的商品，也適用于跨境投資。斯坦福大學(xué)法學(xué)院教授艾倫·賽克斯指出，盡管該法案是一項(xiàng)“國內(nèi)補(bǔ)貼”，“但如果它們對尋求向美國市場或某些第三國市場投資的外國制造商造成損害，則可以在世貿(mào)組織當(dāng)中提起訴訟”。

也應(yīng)看到，“芯片法案”凸顯美國的“力不從心”。盡管近年來美國不斷“退大群建小群”，謀求建立包括“芯片四方聯(lián)盟”在內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)與科技聯(lián)盟，企圖以不同層級和不同議題的雙邊、小多邊機(jī)制推進(jìn)排擠和遏制中國的目標(biāo)，但其勢必要以犧牲“盟友”利益為代價(jià)?！靶酒ò浮背雠_導(dǎo)致三星和臺積電在中國大陸擴(kuò)產(chǎn)受阻就是明證。一旦美國的盟友們發(fā)現(xiàn)相關(guān)舉措不僅未限制住中國，反而令自身利益受損，聯(lián)盟的基礎(chǔ)就會動搖。

美國對中國芯片產(chǎn)業(yè)進(jìn)行遏制，阻礙對中國市場投資，只能使原本基于全球分工合作的芯片產(chǎn)業(yè)鏈一分為二，進(jìn)一步推高美國研發(fā)最先進(jìn)芯片的成本。美國禁止中國投資美初創(chuàng)科研團(tuán)隊(duì)，只能限制這些團(tuán)隊(duì)獲取研發(fā)資金的途徑，使美科研成果更難市場化。

不管怎樣，美國無法阻止中國的自主創(chuàng)新進(jìn)程，其種種措施中長期看是在為中國企業(yè)在相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展騰出市場空間和投資機(jī)會，最終損害的將是美國自己的利益和地位。