拜登政府出臺(tái)新非洲戰(zhàn)略

張春

2022年8月8日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯在南非比勒陀利亞大學(xué)發(fā)表演講。

8月7日至12日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯出訪非洲三國(guó)，先后到訪南非、剛果（金）和盧旺達(dá)。這是布林肯就任以來第二次非洲之行。在美對(duì)非洲展開一系列“外交攻勢(shì)”之際，拜登政府《美國(guó)對(duì)撒哈拉以南非洲戰(zhàn)略》也揭開了面紗。8月8日，布林肯在南非就該戰(zhàn)略發(fā)表演講。

無論是拜登政府出臺(tái)的新非洲戰(zhàn)略，還是布林肯的講話，均高度強(qiáng)調(diào)了撒哈拉以南非洲的重要性：人口增長(zhǎng)最快，到2050年人口數(shù)量將占全球25%，且有一半人口非常年輕;非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)是世界上最大的自貿(mào)區(qū);在聯(lián)合國(guó)和其他多邊機(jī)構(gòu)中代表著最大的投票集團(tuán)（28%）;等等。美國(guó)的新非洲戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)要幫助非洲發(fā)揮“主導(dǎo)”作用，沒有非洲的貢獻(xiàn)就不可能應(yīng)對(duì)當(dāng)今世界重大挑戰(zhàn)。拜登政府強(qiáng)調(diào)，新非洲戰(zhàn)略的最大“優(yōu)勢(shì)”或“突破”在于，美國(guó)決心擺脫那些無意中孤立對(duì)待撒哈拉以南非洲、將其與世界其余部分相剝離的政策。新非洲戰(zhàn)略顯示出，美延續(xù)既有對(duì)非政策路徑已然不夠，范式變革在所難免。

表面的范式變革

迄今為止，拜登政府是上臺(tái)后用最短時(shí)間推出系統(tǒng)性對(duì)非新戰(zhàn)略的美國(guó)政府。奧巴馬政府于2012年6月公布了《美國(guó)對(duì)撒哈拉以南非洲戰(zhàn)略》，這是有史以來美國(guó)首份系統(tǒng)性的對(duì)非戰(zhàn)略文件。特朗普政府于2018年12月公布非洲戰(zhàn)略。拜登將公布對(duì)非戰(zhàn)略的時(shí)間進(jìn)一步提前，這與其政策團(tuán)隊(duì)一貫強(qiáng)調(diào)非洲的重要性相一致，某種程度上可被視作“范式變革”。

奧巴馬政府首次系統(tǒng)界定了美國(guó)對(duì)非戰(zhàn)略的四個(gè)支柱，即：“民主與治理”“和平與安全”“貿(mào)易與投資”，以及“發(fā)展”。特朗普政府強(qiáng)調(diào)了除“民主與治理”外的三個(gè)支柱。盡管拜登政府的新非洲戰(zhàn)略也包括四個(gè)支柱，分別是“促進(jìn)開放性和開放社會(huì)”“提供民主和安全紅利”“推動(dòng)疫情后復(fù)蘇和經(jīng)濟(jì)機(jī)遇”“支持生態(tài)保護(hù)、氣候適應(yīng)和公正的能源轉(zhuǎn)型”，與傳統(tǒng)邏輯存在差異。拜登政府對(duì)美國(guó)的對(duì)非戰(zhàn)略傳統(tǒng)既是解構(gòu)又是重構(gòu)。

拜登政府為其新非洲戰(zhàn)略配備了相對(duì)完善的政策舉措。具體涵蓋“升級(jí)伙伴關(guān)系”“與更多非洲國(guó)家接觸”“培育公民社會(huì)”“超越地理障礙靈活組合”“接觸美國(guó)內(nèi)的非洲裔和非洲離散人口”，以及“撬動(dòng)美國(guó)私營(yíng)部門和國(guó)內(nèi)行為體對(duì)非進(jìn)行投資和開展合作”，等等。從實(shí)施手段上講，美強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)公共外交、支持可持續(xù)發(fā)展、增加防務(wù)投入、強(qiáng)化經(jīng)貿(mào)關(guān)系、推動(dòng)數(shù)字轉(zhuǎn)型、支持非洲國(guó)內(nèi)節(jié)點(diǎn)城市發(fā)展等。拜登政府還把動(dòng)員美國(guó)國(guó)內(nèi)非洲裔力量下沉到非洲國(guó)家發(fā)展等納入戰(zhàn)略考慮。

深層考量

問題在于，表面的變革背后，是否存在其他難以言說的考量？該戰(zhàn)略文件其實(shí)是有所反映的。

首先，在非洲與中國(guó)、俄羅斯開展全面戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。進(jìn)入21世紀(jì)，中美在非洲的競(jìng)爭(zhēng)時(shí)常被提及。美對(duì)俄“重返非洲”并日益加強(qiáng)在非影響力越來越感擔(dān)憂。盡管如此，美與中、俄在非洲全面展開戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，仍是在拜登政府時(shí)期才被正式提出的。然而拜登政府新非洲戰(zhàn)略所透露出的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)信號(hào)不僅指向中、俄兩國(guó)，指責(zé)中、俄試圖“破壞”“削弱”美國(guó)與非洲的關(guān)系，同時(shí)也展現(xiàn)出美對(duì)自己盟友和伙伴的警惕。當(dāng)提及盟友和伙伴“日益重視非洲”時(shí)，美強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是“其中許多國(guó)家致力于與美國(guó)進(jìn)行合作”。美國(guó)對(duì)土耳其、印度乃至法國(guó)的在非雄心都高度警惕。拜登政府在非洲展開戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，盡管主要針對(duì)中、俄，事實(shí)上覆蓋所有域外大國(guó)。

其次，美國(guó)對(duì)非戰(zhàn)略邏輯呈現(xiàn)兩黨融合化發(fā)展的趨勢(shì)。拜登政府新非洲戰(zhàn)略也有延續(xù)性，近乎全盤繼承了克林頓政府的《非洲增長(zhǎng)與機(jī)會(huì)法案》（AGOA）、小布什政府的“總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計(jì)劃”（PEPFAR）、奧巴馬政府的“電力非洲”和“喂養(yǎng)未來”倡議，以及特朗普政府的“繁榮非洲”倡議。拜登政府對(duì)非政策的“新意”目前在兩個(gè)方面值得關(guān)注：一是仍有待落地的數(shù)字化轉(zhuǎn)型倡議，二是“總統(tǒng)氣候適應(yīng)與彈性緊急救援計(jì)劃”（PREPARE）。拜登極可能難以提出一項(xiàng)可作為其對(duì)非政策遺產(chǎn)的倡議。拜登政府在2021年7月曾發(fā)起“共建繁榮非洲運(yùn)動(dòng)”，相當(dāng)程度上是對(duì)“繁榮非洲”倡議的繼承和發(fā)展。拜登政府及美國(guó)國(guó)會(huì)迄今未就是否延長(zhǎng)即將于2025年到期AGOA展開討論，因此“共建繁榮非洲運(yùn)動(dòng)”可能將是AGOA的接替方案。

拜登政府比特朗普政府早推出新非洲戰(zhàn)略存在為中期選舉加分的政治動(dòng)機(jī)，動(dòng)員美國(guó)國(guó)內(nèi)非洲裔力量是戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。目前拜登所在的民主黨中選選情很不樂觀，既有拜登支持率下跌的原因，也有美2020年人口普查后選區(qū)被重劃、非洲裔政治立場(chǎng)右傾化等因素。

重建美國(guó)的“非洲統(tǒng)一戰(zhàn)線”？

新非洲戰(zhàn)略和布林肯訪非言論均透露出這樣的信息，即，隨著全球和區(qū)域大國(guó)日益重視非洲，非洲正呈現(xiàn)“反西方”的趨勢(shì)，至少對(duì)西方的離心力在不斷增強(qiáng)。這不僅體現(xiàn)在今年2月烏克蘭危機(jī)全面升級(jí)后，非洲國(guó)家拒絕在美俄之間選邊站隊(duì)，也體現(xiàn)在近兩年非洲政治治理改革趨勢(shì)的不合美國(guó)之意上。對(duì)于美推動(dòng)的全球議程，一些非洲國(guó)家也不再那么聽從召喚，如南非領(lǐng)導(dǎo)人拒絕參加2021年“全球民主峰會(huì)”。因此，拜登政府試圖通過“魅力攻勢(shì)”重建其在非洲的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，為此擬于12月中旬召開“美非峰會(huì)”。

在特朗普?qǐng)?zhí)政后期，美國(guó)利用蘇丹政變、南蘇丹沖突僵持、埃塞內(nèi)亂與復(fù)興大壩蓄水、埃及虛弱等問題，實(shí)現(xiàn)了對(duì)“埃及—埃塞—蘇丹”這一“非洲軸線”的“戰(zhàn)略再平衡”，重新獲得對(duì)東非核心地帶的主導(dǎo)權(quán)。拜登政府對(duì)特朗普政府的非洲戰(zhàn)略作了微調(diào)，欲從東非核心地帶向兩翼擴(kuò)張：一是通過新設(shè)“非洲之角”事務(wù)特使職位，嘗試主導(dǎo)東北方向的“非洲之角”乃至跨紅海區(qū)域事務(wù);二是向西部的剛果（金）和大湖地區(qū)推進(jìn)。布林肯此次非洲之行推進(jìn)了西向目標(biāo)：調(diào)解剛果（金）和盧旺達(dá)沖突，同時(shí)又對(duì)兩國(guó)進(jìn)行打壓;增資干預(yù)剛果（金）2023年大選，為塑造“后卡加梅”時(shí)代的盧旺達(dá)奠定基礎(chǔ);通過促進(jìn)負(fù)責(zé)任和可持續(xù)的采礦合作，影響剛果（金）未來的天然氣和石油區(qū)塊許可權(quán)拍賣;等等。

特朗普政府時(shí)期，美國(guó)與中國(guó)在非洲競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略邏輯是“將中國(guó)推回去”，客觀上形成了迫使非洲國(guó)家選邊站的效果。對(duì)此，非洲國(guó)家頗為不滿。布林肯訪非期間，南非直接批評(píng)了美國(guó)等國(guó)的強(qiáng)人所難。布林肯回應(yīng)說，美不會(huì)因?yàn)橹袊?guó)對(duì)非施壓，而是會(huì)向非洲國(guó)家提供“真正的選擇”。布林肯的言外之意是，美是要通過盡可能多地影響非洲國(guó)家跟從美國(guó)的價(jià)值、選擇美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)，將中國(guó)在非洲不斷增長(zhǎng)的利益和影響孤立、包圍起來，最終贏得在非洲方向上的對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)。這一戰(zhàn)略思維恐怕終將是美國(guó)的一廂情愿，因?yàn)楸姸喾侵迖?guó)家的最大關(guān)切是政治的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)在此方面能夠提供的公共產(chǎn)品要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于美國(guó)。