韓國關(guān)于戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)的諸多考量

錢政宇?李成日

2022年7月，韓美兩軍在韓國全羅北道群山市首次實施出動各自F-35A隱形戰(zhàn)機的聯(lián)合空中演習。

2022年7月22日，韓國國防部表示，圍繞韓美之間的戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)（Wartime Operational Control，又稱戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)）問題，今后將集中于解決移交條件的問題，這就改變了前任政府的盡早收回這一權(quán)限的政策。今年5月7日，當選總統(tǒng)尹錫悅在接受“美國之音”采訪時表示，“為盡快實現(xiàn)戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)的轉(zhuǎn)變，韓國應(yīng)做出更多的準備。而且，作戰(zhàn)控制權(quán)的歸屬問題并不能以名分、理念來決定，而是優(yōu)先考慮取得戰(zhàn)爭勝利的最有效的途徑是什么”，從而批判了文在寅政府收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)的政策。

肇始于“聯(lián)合國軍司令部”

韓美軍事同盟是由兩國之間的軍事作戰(zhàn)指揮控制體系、聯(lián)合軍演體系、武器裝備體系、軍事情報共享體系等多種合作機制來支撐的，其中駐韓美軍司令掌握的戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)是核心。戰(zhàn)時作戰(zhàn)指揮權(quán)是韓美聯(lián)合司令部司令通過韓美安全協(xié)議會（SCM）及韓美軍事委員會會議（MCM）接受兩國總統(tǒng)的指示，對指定的軍隊進行指揮的權(quán)限。

戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)是指在戰(zhàn)時綜合指揮和控制軍隊的權(quán)限。1950年6月25日朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)。7月7日，聯(lián)合國安理會通過所謂“設(shè)置聯(lián)合國軍司令部的決議案”。翌日，美國總統(tǒng)杜魯門任命美國遠東軍司令麥克阿瑟為“聯(lián)合國軍司令”。7月14日，韓國總統(tǒng)李承晚致函麥克阿瑟，表示在目前戰(zhàn)爭狀態(tài)下愿將韓國陸?？杖姷淖鲬?zhàn)指揮權(quán)（Operational Command）全部移交給“聯(lián)合國軍司令”。五天后麥克阿瑟復(fù)函表示接受韓國的請求。這就是韓軍指揮權(quán)“上交”給美國的肇始。

1953年7月朝鮮戰(zhàn)爭停戰(zhàn)協(xié)定簽署。10月，美韓簽訂《共同防御條約》，美韓同盟正式建立。1954年11月，兩國簽署《關(guān)于對韓軍事及經(jīng)濟援助協(xié)議備忘錄》，其中規(guī)定，在“聯(lián)合國軍”駐守韓國期間，“聯(lián)合國軍司令部”擁有韓國軍事力量的作戰(zhàn)控制權(quán)（Operational Control）。

1961年5月，樸正熙發(fā)動軍事政變上臺。5月26日，韓國與“聯(lián)合國軍司令部”就作戰(zhàn)控制權(quán)歸屬簽署聯(lián)合聲明，表示韓國繼續(xù)將此權(quán)限交給“聯(lián)合國軍司令”，“聯(lián)合國軍司令”只有在韓國遭受所謂“共產(chǎn)主義威脅”時才可以行使這一權(quán)限。韓國通過這一聲明，收回了軍隊平時的人事、軍需、管理等行政性事務(wù)及權(quán)利。不久，美國承認韓軍可以獨立承擔“反滲透”“反間諜”等作戰(zhàn)任務(wù)，不必再通過“聯(lián)合國軍司令部”。

1975年，聯(lián)合國大會通過第3390號決議，希望在1976年1月1日解散“聯(lián)合國軍司令部”，不再保留打著聯(lián)合國旗號的軍隊駐扎韓國。1977年，美韓防長舉行第十次安全協(xié)議會，就成立美韓聯(lián)合司令部（CFC，Combined Forces Command）事宜達成一致。1978年11月，韓軍的作戰(zhàn)控制權(quán)也正式移交給美韓聯(lián)合司令部。

曲折反復(fù)的歷程

進入20世紀80年代，隨著韓國國力大幅提升和民族情緒的迅速升溫，韓國國內(nèi)要求收回國防自主權(quán)、改變美韓不平等地位的呼聲越來越高，1987年底，韓國總統(tǒng)盧泰愚首次公開要求收回韓軍作戰(zhàn)控制權(quán)。兩國在1992年第24次安全會議上達成共識，將作戰(zhàn)控制權(quán)分為“平時作戰(zhàn)控制權(quán)”和“戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)”，并將前者移交給韓方。1994年12月韓國收回平時作戰(zhàn)控制權(quán)，但戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)仍掌握在美韓聯(lián)合司令部手中。所謂“平時”與“戰(zhàn)時”的區(qū)分，依據(jù)韓軍“戰(zhàn)斗準備態(tài)勢”由高到低的1～5級劃分，5～4級為“平時”，韓軍作戰(zhàn)控制權(quán)歸屬于韓軍聯(lián)合參謀本部;進入3級以上為“戰(zhàn)時”，根據(jù)韓美之間的“聯(lián)合權(quán)限委任事項”，韓軍一切作戰(zhàn)控制權(quán)都歸屬于美韓聯(lián)合司令部。其實，作戰(zhàn)控制權(quán)主要在戰(zhàn)時發(fā)揮作用，所以平時作戰(zhàn)控制權(quán)更多的是政治上的意義。

2003年盧武鉉執(zhí)政后積極推行“自主國防”政策，再次提出收回韓軍戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)問題。美國認為韓軍在戰(zhàn)略預(yù)警、情報搜集和指揮控制上存在諸多缺項，需要韓軍先補齊短板弱項才能移交。于是韓國在“2004～2008年國防中期計劃”中確定首要任務(wù)就是建設(shè)早期預(yù)警、指揮控制能力。2005年9月韓國正式向美國提出，希望于2012年前收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)，隨后兩國在2006年領(lǐng)導(dǎo)人峰會上就此達成共識。2007年2月美韓防長會議上，兩國決定在2012年4月17日美國將戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)移交韓國。

但2008年李明博上任后改變金大中、盧武鉉以來的對朝緩和政策，要求重新評估移交韓軍戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)的合理性。隨后，朝鮮核試驗、“天安艦”事件等先后爆發(fā)，朝韓關(guān)系也高度緊張，呼吁延遲收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)的聲音在韓國也高漲起來。在2010年3月舉行的二十國集團（G20）峰會上，美韓兩國首腦宣布把戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)的移交日期延遲到2015年12月1日。

2013年上任的樸槿惠政府基本上延續(xù)了前任政府的保守立場。在2014年10月舉行的第46次美韓安全協(xié)議會上，兩國宣布再次推遲移交時間，并達成推進“符合條件的作戰(zhàn)控制權(quán)的轉(zhuǎn)換”的共識，設(shè)立了“大幅度提升韓軍指揮控制能力、韓國能夠應(yīng)對朝鮮核導(dǎo)威脅、朝鮮半島安全環(huán)境平穩(wěn)”等多個限制條件。按照當時的客觀條件，這幾乎是無限期推遲了作戰(zhàn)控制權(quán)的移交時間。

2017年5月文在寅就任韓國總統(tǒng)后，重新提出收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)議題。2018年10月，美韓防長簽署《有條件移交戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)計劃》等多份文件，雙方同意美軍移交這一權(quán)限后，美韓聯(lián)合司令部架構(gòu)不變，改由韓軍將領(lǐng)擔任韓美聯(lián)合司令部司令，美軍將領(lǐng)擔任副職，美軍也會繼續(xù)駐扎在韓國。之后，美軍正式對韓國是否有能力主導(dǎo)聯(lián)軍行動進行評估，涵蓋作戰(zhàn)、情報、通信、軍需四個領(lǐng)域，分為初始作戰(zhàn)能力、完全作戰(zhàn)能力和完全遂行任務(wù)能力三個階段分步進行。

2019年8月，美國對韓軍完成了第一階段評估，隨后雙方在第二階段評估實施上產(chǎn)生了較大分歧，美方以“疫情嚴重，無法調(diào)動本土兵力”為由，將原定于2020年8月進行的第二階段評估推遲到了2021年。由于新冠疫情影響，2021年3月美韓聯(lián)合軍演的規(guī)模被大幅壓縮，也沒有包括第二階段評估環(huán)節(jié)。其后，根據(jù)韓國軍方的表態(tài)，第二階段評估環(huán)節(jié)被推遲到2022年進行。2022年4月，美韓舉行上半年聯(lián)合軍演，這是文在寅任期內(nèi)的最后一次聯(lián)合演習，結(jié)果依然沒有納入評估環(huán)節(jié)，這就意味著他提出的“任期內(nèi)收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)”承諾不能實現(xiàn)。

首要根源是美國不愿放松掌控

韓美之間戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)移交問題遷延日久，存在內(nèi)外諸多復(fù)雜因素。

首先美韓各有政治意圖，尤其是韓國國內(nèi)各派政治勢力態(tài)度截然不同。韓國不同陣營的領(lǐng)導(dǎo)人一上臺，對這一問題就會采取不同的態(tài)度。盧武鉉、文在寅等進步勢力極力主張收回該權(quán)，讓韓國能以更加靈活的姿態(tài)出現(xiàn)在東北亞政治格局中，努力維持半島的和平與穩(wěn)定。而李明博、樸槿惠等保守陣營人士執(zhí)政時，往往對朝采取強硬姿態(tài)，半島局勢緊張加劇，對收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)持相對消極態(tài)度。韓國國內(nèi)對于韓軍總體實力的判斷分歧更是加劇了這種拉扯態(tài)勢，一方認為韓軍經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，人員裝備等已經(jīng)可以獨立開展作戰(zhàn)任務(wù);另一方認為韓軍長期依靠美軍，在情報、指揮、通信和打擊能力上比較薄弱，仍然需要美軍的支持。

2022年4月，在美韓舉行本年度上半年聯(lián)合軍演前夕，韓國民眾在首爾美國駐韓大使館附近舉行反對聯(lián)合軍演的集會。

美國則有自己的考慮，一方面擔憂交出戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)后將失去在半島軍事博弈中的主導(dǎo)地位，不愿駐韓美軍被被動拖入沖突和戰(zhàn)爭風險;另一方面，美國仍然需要通過掌控韓軍來主導(dǎo)韓國的安全戰(zhàn)略，維持美軍存在的合理性。目前，駐韓美軍有2.8萬多人，而韓軍規(guī)模大約為53萬人。駐韓美軍司令又是韓美聯(lián)合司令部的司令，加上韓國負擔駐韓美軍的勞務(wù)、基地等費用，所以美國能以最小的代價，控制50多萬韓軍，而且擁有大量的駐韓美軍基地，確實是“兩全其美”。因此，指揮權(quán)移交的一再推遲雖有韓國政府更迭造成的政策非連續(xù)性因素，但最重要的根源依然是美國不愿放松對韓國的掌控，不愿把該項控制權(quán)交還韓國。

收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)對韓國的益處是非常明顯的。一是從國家的軍事主權(quán)層面，此舉會成為韓國邁向“自主國防”的重要標志，可大幅提升韓國的國家地位，使得其在美韓同盟中更加具有話語權(quán)。二是有利于提升韓國的民族自尊心。韓國作為發(fā)達國家之一，經(jīng)濟較為富庶，國際地位不斷提高，越來越多民眾要求實現(xiàn)軍事上的自主權(quán)。三是有利于韓朝之間的自主交流與溝通，在韓朝交往中可以減少來自美國的掣肘。

但即便韓國收回戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)，韓美仍會繼續(xù)維持軍事同盟關(guān)系，所以需要解決的問題仍然很多，例如韓美之間聯(lián)合指揮及協(xié)調(diào)體系、駐韓美軍防衛(wèi)費分擔、駐韓美軍基地轉(zhuǎn)移、駐韓美軍的戰(zhàn)略靈活性問題，等等。可以想見，在美韓同盟沒有得到根本性改變的前提下，未來的一段時間韓美兩國圍繞戰(zhàn)時作戰(zhàn)控制權(quán)等諸多問題，操控與反操控的博弈仍將持續(xù)下去。同時，隨著韓國民眾民族自主意識的高揚，美國面臨的韓美同盟困境的壓力也將會越來越大。