中國基層協(xié)商民主的理論特征與行動優(yōu)勢

劉淑芳

[摘 要]中國基層協(xié)商民主立足于中國國情，其社會背景具有復(fù)雜性，理論來源具有多元性，政治理念具有人民性，協(xié)商機制具有平等性。中國基層協(xié)商民主在實踐中展現(xiàn)出獨有的行動優(yōu)勢，重視偏好轉(zhuǎn)換與共識形成，強調(diào)對話和協(xié)商解決分歧，運用靈活多樣的實踐形式，追求“政府—基層—公民”的三維效果。

[關(guān)鍵詞]基層協(xié)商民主 理論特征 行動優(yōu)勢

[中圖分類號] D 6 2 1 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 2） 0 2-0 0 7 9-0 7

[基金項目]本文系2 0 2 1年度湖南省社會主義學(xué)院系統(tǒng)課題項目“協(xié)商民主推進國家治理現(xiàn)代化研究”（ X T K T 2 0 2 1 1 3）的階段性成果。

一、中國基層協(xié)商民主的理論特征

基層協(xié)商民主立足中國國情，其產(chǎn)生與發(fā)展具有深刻的時代背景、深厚的理論淵源、先進的政治理念、科學(xué)的工作機制，深刻體現(xiàn)了基層協(xié)商民主的理論特征。

（一）社會背景的復(fù)雜性

獨特的社會背景是基層協(xié)商民主出現(xiàn)與發(fā)展的重要前提。首先，伴隨著全球化趨勢的到來，世界各國、各地區(qū)之間的聯(lián)系不斷加強，不同個體之間文化交流和碰撞頻繁。在政治領(lǐng)域，集中表現(xiàn)為社會各階層的政治訴求強烈，權(quán)利意識增強。其次，多元文化加劇了社會道德層面的價值分化。2 0世紀(jì)中后階段，不同地域不同宗教、信仰、種族或者社會身份組成的各種社會團體，迫切希望在社會治理體系中獲得一席之地，實現(xiàn)社會身份認(rèn)同。最后，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分問題更加嚴(yán)峻，貧富差距過大，兩極分化嚴(yán)重，加劇社會不公，難以保障公民個體和團體組織公共理性的充分發(fā)揮，難以保障其正常參與公共事務(wù)管理。作為社會治理形式的基層協(xié)商民主，蘊含巨大潛力與優(yōu)勢，能夠有效協(xié)調(diào)多元文化背景下不同社會階層在政治權(quán)利和社會事務(wù)管理等方面的差異。協(xié)商民主強調(diào)對公共事務(wù)的責(zé)任，提倡政治生活中的話語權(quán)與意愿表達權(quán)，重視所有公民的權(quán)益和需求，并形成具有集體約束力的政策?；鶎訁f(xié)商民主以社會公共領(lǐng)域的共同利益為目標(biāo)，強調(diào)不同主體之間的對話和協(xié)商，尋求社會民意的最大公約數(shù)，實現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任的客觀統(tǒng)一。

2 1世紀(jì)，“協(xié)商民主”概念被引入中國，成為中國民主實踐探索的新方向。黨的十八大提出“社會主義協(xié)商民主”概念，并結(jié)合中國國情構(gòu)建了中國基層協(xié)商民主理論體系。在經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，中國社會分化更為顯著，涌現(xiàn)出各種各樣的利益階層，出現(xiàn)一些新的社會問題。這些社會問題一旦處理不好，就會激化社會矛盾，造成社會動蕩，嚴(yán)重威脅政府權(quán)力的合法性地位。協(xié)商民主改變傳統(tǒng)的自上而下的管理方式，倡導(dǎo)用平等、民主、自由的協(xié)商方式，謀求最大化的理性共識?；鶎訁f(xié)商民主賦予公民充分自由、公平的對話機會，以合法性程序形成公共決策，從而改變中國傳統(tǒng)的行政指令式管理，提高社會治理的實效性，滿足不同群體利益的最大化。“現(xiàn)代社會涌現(xiàn)的矛盾沖突，每時每刻都在尋求一個相對透明、公平的文明解決方案，試圖跟上社會的發(fā)展進程”[ 1] （ P 1 6 3），這就是基層協(xié)商民主?；鶎訁f(xié)商民主以各種新興社會組織為載體，促進彼此之間信息分享，有效利用各種公共資源進行“自我教育、自我管理、自我監(jiān)督”，引導(dǎo)各基層組織在全社會范圍內(nèi)開展多層次、多領(lǐng)域、多渠道的協(xié)商。

（二）理論來源的多元性

自由主義和批判理論是西方基層協(xié)商民主的理論基礎(chǔ)。自由主義認(rèn)為，大眾控制和個人權(quán)利是實現(xiàn)民主的重要保障，但是大眾控制又會使特殊權(quán)利得不到尊重，尤其是基層少數(shù)人、少數(shù)群體的權(quán)利。而基層協(xié)商民主可以有效解決這種矛盾?；鶎訁f(xié)商民主的核心概念是公共理性，羅爾斯主張在自由人性和平等公民權(quán)基礎(chǔ)上提倡公共理性。科恩試圖利用“自由公共理性”在全民樹立以自由主義為核心的權(quán)利觀。協(xié)商民主的提出者約瑟夫·畢塞特認(rèn)為，要保護個人生活，必須存在私人權(quán)利。同時，協(xié)商民主又是自由主義的核心思想，當(dāng)協(xié)商在公共理性指導(dǎo)下展開時，必然與涉及社會資源分配的機會、數(shù)量的基本正義相關(guān)。“當(dāng)大家都把正義視為政治生活中的重要組成部分，即眾人都能合理認(rèn)可正義的價值框架下，自然而然都接受并展開基本討論。”基層協(xié)商民主的另一理論來源是批判理論。從普遍意義上說，批判理論主要針對壓制性力量的個體和社會的進步性解放的相關(guān)研究，與自由主義理論不同的是，批判理論認(rèn)為社會個體間的充分協(xié)商可以改變個體觀念，幫助其更具公共精神，更關(guān)心集體利益，更維護個體權(quán)利。在基層協(xié)商民主中，由公民自發(fā)形成的政治社團構(gòu)成公共領(lǐng)域的交往，協(xié)商把公共領(lǐng)域的“交往權(quán)力”巧妙地轉(zhuǎn)換為國家對公民社會的“管理權(quán)力”。

中國基層協(xié)商民主是在中國政府引導(dǎo)下發(fā)展起來的，并非完全照搬照抄西方理論。根據(jù)學(xué)者何包鋼觀點，中國基層協(xié)商民主制度主要有三個廣泛的理論基礎(chǔ)：第一，儒家議事傳統(tǒng)。在中國，協(xié)商制度最早形成于堯舜時期，皇帝任命諫官或言官，專門為皇帝政治決策提出看法和建議并進行監(jiān)督，這就是歷史上的諫官制度。晚清，魏源提出庶民議政思想，強調(diào)保持國家局勢的穩(wěn)定要關(guān)注庶民百姓的建議。朝會制作為古代社會決策的重要制度，采用當(dāng)廷辯論和集體議事兩種討論方式達成共識。第二，黨的群眾路線。黨的群眾路線強調(diào)聽取并重視群眾聲音，以制度化方式保障黨的群眾路線的貫徹，如實行全國人民代表大會制度和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度等。黨的十三大提出了建立社會協(xié)商對話制度。社會協(xié)商對話制度能夠適應(yīng)變革中經(jīng)濟、社會的迅速發(fā)展要求，吸引群眾參與政治生活，為他們提供自下而上的訴求反映平臺，使他們的委屈有地方申訴，困難有機構(gòu)幫助，建議有部門采納。另一方面，黨和政府可以利用社會協(xié)商對話制度向群眾宣傳黨的路線政策，拉近與群眾間的距離。社會協(xié)商對話制度在黨政部門和基層群眾之間架起彼此溝通、相互理解的橋梁。第三，協(xié)商民主理論及現(xiàn)代社會科學(xué)方法、西方基層民主協(xié)商方法等。國際國內(nèi)關(guān)于協(xié)商的研討會、理論專著等都嘗試用現(xiàn)代社會人的眼光，遵循民主協(xié)商原則，改良傳統(tǒng)的社會治理方法。中國基層協(xié)商民主制度是中西理論相融合，針對現(xiàn)實問題對傳統(tǒng)協(xié)商政治的改造、弘揚和創(chuàng)新。

（三）政治理念的人民性

基層協(xié)商民主之所以在世界各國廣泛興起和推廣，客觀原因在于契合基層民意的多樣性特點。民意是社會民眾對其生活的社會狀況的一種普遍性感受、意愿、精神、看法與訴求。[ 2]民意多樣性是內(nèi)生協(xié)商民主的前提，多樣性賦予協(xié)商民主的動力。面對多樣性的民意，尋求多樣性背景下的共同性協(xié)商是趨勢使然。

我國基層協(xié)商民主是在各階層、各團體之間經(jīng)過多回合、多方面的最廣泛的協(xié)商，在了解民意、尊重民意、收集民意和滿足民意基礎(chǔ)上，就公共利益達成共識，從而實現(xiàn)民意的最大化。從結(jié)構(gòu)看，中國協(xié)商民主是民主政治制度的重要組成內(nèi)容。目前，協(xié)商被廣泛應(yīng)用到社會治理領(lǐng)域，出現(xiàn)基層政府與社會民眾、基層政府與社會組織、社會組織與社會組織、社會組織與社會民眾等多形式的協(xié)商。從功能看，基層民眾、社會團體通過協(xié)商民主形式，可以直接表達個人權(quán)利或群體性利益訴求。協(xié)商民主機制為相關(guān)利益代表提供平等、自主的對話平臺，促進彼此之間的了解和溝通，消除分歧和沖突，推進公共決策的科學(xué)化。公民、組織、群體可以平等、自由參與民主協(xié)商，積極參與到日常所關(guān)注或感興趣的各種各樣社會熱點、難點與焦點中，體現(xiàn)民主、反映民意、集中民智、增進共識。從表達渠道看，中國政府、組織與團體往往采用調(diào)研、民情懇談會、議事協(xié)商討論等不同途徑表達民意，促進社會共識。

（四）協(xié)商機制的平等性

無論何種模式，公民促成決策的協(xié)商制度必須體現(xiàn)參與主體的平等性。盡管平等這個詞語與生俱來帶有爭議性，但是平等在協(xié)商中已經(jīng)發(fā)揮出積極作用。

首先，公民參與機會平等。在基層社會自治模式里，協(xié)商主體之間能夠暢所欲言自由表達個人看法，每個主體有均等機會參與協(xié)商。協(xié)商民意測驗要求參與個體放下集體身份，獨立、自由、平等地行使參與權(quán)。共識會議強調(diào)參與主體的非專業(yè)性，為普通公民參與協(xié)商掃清障礙。社區(qū)聽證會包容社區(qū)成員民族、文化、語言的差異性，最大限度擴充聽證會參與者的范圍，實現(xiàn)社區(qū)治理權(quán)的平等共享。中國政治形態(tài)的核心特征是人民當(dāng)家作主，一切組織形式都是為最廣大的人民群眾謀福利。改革開放以來，中國基層社會單元組織形成了多種協(xié)商民主實踐模式，如民主聽證、居民論壇、民情懇談會等。隨著經(jīng)濟社會的深入發(fā)展，社會階層不斷分化，越來越多的新階層涌現(xiàn)，中國基層協(xié)商民主的方式必然會不斷創(chuàng)新，涵蓋各階層、各方面人士，為每一個階層發(fā)聲提供平等渠道。

其次，公民協(xié)商權(quán)利平等。權(quán)利平等是基層協(xié)商民主順利進行的關(guān)鍵條件?；鶎訁f(xié)商民主賦予了每個成員平等參與權(quán)、自由表達權(quán)、價值判斷權(quán)和自由結(jié)社權(quán)。平等是追求民主的條件，能保證每個公民在協(xié)商實踐中擁有同等地位，被平等對待。但現(xiàn)實常常存在不平等的因素，平等原則則能過濾掉不適當(dāng)?shù)挠绊?、威脅和非公共的討價還價。另外，引入開放的對話討論方式，保障參與者的有效發(fā)言在理性商討中得到重視。共識會議強調(diào)包容性，每個參與共識會議的公民有權(quán)參與會議進程。此外，所有公民還擁有同等權(quán)利提出和質(zhì)疑某個主張、陳述理由、表達和挑戰(zhàn)各種需求、價值觀和利益。[ 3]任何人的聲音都享有被傾聽被重視的權(quán)利。如，浙江溫嶺探索的民主懇談會模式，重視維護參與者權(quán)利的平等性，建立信息公開機制，提高公共領(lǐng)域信息的透明度。協(xié)商對話實質(zhì)是在理解包容和妥協(xié)基礎(chǔ)上為多元利益主體間謀求共識和達成決策進行的溝通。

二、中國基層協(xié)商民主的行動優(yōu)勢

基層協(xié)商民主的制度建設(shè)蘊含了豐富的智慧，其內(nèi)在運行機制揭示了其行動優(yōu)勢。這是基層協(xié)商民主發(fā)展的根本保障。

（一）重視偏好轉(zhuǎn)換與共識形成

基層協(xié)商民主目標(biāo)的實現(xiàn)，關(guān)鍵在于個人偏好轉(zhuǎn)換和共識形成。偏好和價值選擇在協(xié)商過程中是可以改變的，具有協(xié)商理性特征?！澳撤N程度上，它呈現(xiàn)平等互動的內(nèi)部關(guān)系，有能力，不強制，并且保護基層協(xié)商不被假象誤導(dǎo)，不被權(quán)力干擾?！盵 4]基層協(xié)商民主具有包容性和民主對話的特點。例如，在基層協(xié)商民主中，原則上所有民眾都有權(quán)參與對話，任何聲音都應(yīng)該得到傾聽。正如米勒提出的“公共討論的道德效應(yīng)”，被傾聽權(quán)利使所有民眾可以表達個人需求、挑戰(zhàn)各種價值觀，而基于共同討論所獲得的主張與政策，不僅會消除因錯誤經(jīng)驗和主觀偏見產(chǎn)生的諸多非理性偏好，也會消除道德騙子們在公共場合宣揚的各種自我標(biāo)榜的偏好，更進一步消除每個人狹隘的、與生俱來的自我中心主義偏好。中國基層協(xié)商民主強調(diào)公民公共理性的培育和政治視野的拓展，注重引導(dǎo)公民跳出個人狹隘立場思考公共利益，并且確保隱含在民主協(xié)商中的承諾得以實現(xiàn)，讓每一個公民在與他人的互動中轉(zhuǎn)變價值偏好。

個人偏好發(fā)生轉(zhuǎn)換后的目標(biāo)是共識達成。基層協(xié)商民主形成的共識，普遍要求具有兩大特質(zhì)。一是利益的一致性。一致性意見必須在共識基礎(chǔ)上達成。二是利益的共同性。共同利益是民主協(xié)商的目標(biāo)，整個協(xié)商過程就是個人利益讓步于公共利益，個人立場妥協(xié)于公共理性的過程。例如，在社區(qū)聽證會上，圍繞公共利益訴求展開聽證，并非極個別的個人利益聽證，否則，就是浪費巨大的社會資源。是在共同性問題上協(xié)商，求得共同利益。

（二）強調(diào)用對話和協(xié)商方式解決分歧

在基層協(xié)商民主的實踐中，對話讓參與者充分交流，并在尊重個體差異和多元文化的基礎(chǔ)上進行協(xié)商，通過彼此之間理性的溝通與對話，形成公共決策，對公眾產(chǎn)生約束力。泰勒強調(diào)：“差異政治要求我們承認(rèn)個人或團體獨特的身份及彼此的差異?！盵 4]科恩認(rèn)為，可以在基層社團成員之間開展公共協(xié)商，內(nèi)部圍繞一系列對社團公共福利問題進行討論，以助在公眾心目中形成共同的公共觀念，塑造更多的共同利益。[ 5]

基層協(xié)商民主的過程高度重視協(xié)商，每一團體、每一代表都能被大家認(rèn)真傾聽，都有渠道直抒胸臆。人們參與協(xié)商過程，不只是傾聽也參與其中，而且參與的環(huán)境規(guī)模足夠使每個人都相信自己個人的意見會受到重視，他們在相互尊重的氛圍中討論問題，并嘗試找到共同點?；鶎訁f(xié)商倡導(dǎo)用包容的態(tài)度進行治理對話和協(xié)商。

中國處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，社會階層進一步分化，基層矛盾增加，迫切需要吸納基層群眾參與社會自治，吸收他們的智慧，提升公共決策的科學(xué)性。協(xié)商過程即對話過程，社會團體、基層群眾作為協(xié)商主體，圍繞關(guān)于地方發(fā)展的重大社會問題和涉及普通群眾利益的現(xiàn)實困難，召集各方利益代表深入討論，為整體發(fā)展和共贏達成共識。通過協(xié)商，在審慎反思的基礎(chǔ)上，消除各方分歧，達成一個普遍容易被各方共同接受的理性方案。

對話是人與人之間進行的聯(lián)合行動，完全符合民主協(xié)商的要求，基層協(xié)商民主必須根據(jù)設(shè)定的目標(biāo)，通過對話協(xié)商尋求問題答案或者消除分歧，否則，它完全有可能會擴大分歧。只有對話作為理性交換的時候，才能在足夠廣泛的范圍內(nèi)產(chǎn)生足夠充分論證的主張，并擔(dān)負(fù)對非限制性公眾的責(zé)任。對話協(xié)商是民主協(xié)商的首要表現(xiàn)形式，一般情況下，具備以下三個特征。對話協(xié)商的載體是活動，強調(diào)對話就不能限制活動。任何主體需要在行動中與他人合作或者試圖說服他人與自己合作。二是對話注重開放性而不是專業(yè)性。在基層協(xié)商中，公眾不需要掌握特定的專門知識，只需要具備參與協(xié)商的熱情，對于想影響協(xié)商并發(fā)揮自我價值的公民而言，對話都是開放的。三是對話具有發(fā)展性。每位代表按照自己的邏輯吸收他人思想，結(jié)合自身文化背景重新定義他人的觀點。對話進行一段時間，代表們會驚訝地發(fā)現(xiàn)自己已經(jīng)接受并開始表達以前不接受不贊成的東西。對話協(xié)商最初是試圖改變他人，對話的價值不在于他人的改變，而在于自己表達方式的改變。對話協(xié)商促使人們在運動中不斷體悟，相互理解并修正完善自己的觀點。

（三）運用靈活多樣的實踐形式

為了適應(yīng)復(fù)雜多變的社會形勢，民主協(xié)商的實踐形式越來越豐富。一是民主決策的協(xié)商民主。在這類實踐中，每個參與者平等享有自由表達權(quán)，各成員之間彼此尊重、愿意傾聽他人觀點，作出符合各方利益的決策。二是社會治理形式的協(xié)商民主。這類協(xié)商民主圍繞公共利益，強調(diào)在對話基礎(chǔ)上形成共識性決策，從而對公民具有普遍約束力。

中國基層協(xié)商民主典型模式是1 9 9 9年浙江溫嶺的基層民主懇談會。進入新時代，各地區(qū)都積極探索民主協(xié)商的新形式，基層群眾自治協(xié)商平臺得到了極大豐富和發(fā)展。一是民主決策的協(xié)商形式多樣，如民情懇談會、“民情氣象站”、民間智囊團等，一般遵循“三前、三先、三不”基本原則，即民主決策內(nèi)容必須在黨組織研究前、法定程序表決前、行政機關(guān)執(zhí)行前；必須先協(xié)商后研究、先協(xié)商后表決、先協(xié)商后執(zhí)行；任何未經(jīng)協(xié)商的重大事務(wù)不得研究、不得表決、不得執(zhí)行。[ 6]二是民主管理的協(xié)商形式不斷創(chuàng)新，如動遷圓桌會議、“民情合議庭”、新居民聯(lián)誼會等。為了預(yù)防群體性事件爆發(fā)，浙江紹興市先后組織成立2 0多個聯(lián)誼社團，成為密切干群關(guān)系的重要紐帶。三是民主監(jiān)督的協(xié)商日趨完善，主要以村務(wù)監(jiān)督委員會為代表。村民委員會組織法對村務(wù)監(jiān)督委員會的職責(zé)作了明確規(guī)定———監(jiān)督村務(wù)公開、民主理財與村務(wù)規(guī)劃。四是民主自治的協(xié)商務(wù)實高效。目前已有社區(qū)協(xié)商議事會、村務(wù)協(xié)商民主和鄰里值班室等模式。以社區(qū)協(xié)商議事會為例，主要由交警、城管、衛(wèi)計委等部門共同參與，幫助居民解決社區(qū)常見的停車難、違章建筑等問題。

（四）追求“政府—基層—公民”的三維效果

社會主義協(xié)商民主是我國獨有的民主形式，與選舉民主互為補充，互為支撐，共同推動民主政治發(fā)展?；鶎訁f(xié)商民主用包容的公民精神，鼓勵社會公眾廣泛參與基層治理，用理性的公民態(tài)度組織和開展公民之間的對話和互動，用集體主義價值觀促成公共利益的最大化，為社會和諧發(fā)展貢獻力量。

首先，有助于地方治理。協(xié)商民主制度為民眾參與協(xié)商提供了條件，引導(dǎo)民眾關(guān)注基層社會治理中出現(xiàn)的新問題、引發(fā)的新爭論、為民眾創(chuàng)造交流和協(xié)商的互動平臺。在協(xié)商中，少數(shù)反對者在聽取公眾的意見后，往往會慢慢改變個人偏好并愿意軟化反對態(tài)度。地方政府要善于利用公共意愿，幫助反對者改變想法，提高政府執(zhí)政效率，減少強制執(zhí)行被迫妥協(xié)帶來的管理成本?；鶎訁f(xié)商民主還有助于政府形成科學(xué)的公共決策。民主協(xié)商程序充分考慮每個公民的意見，特別是那些少數(shù)公民和弱勢群體的意見。決策內(nèi)容既是多數(shù)人意愿的集中體現(xiàn)，又是集體理性反思的結(jié)果，充分尊重公民的道德準(zhǔn)則，處處彰顯人文關(guān)懷。

其次，有助于化解基層矛盾。[ 7]例如，在社區(qū)的民情懇談會上，讓社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)，不僅使居民更了解社區(qū)發(fā)展的公共問題，而且對集體利益形成全新認(rèn)識，并運用協(xié)商說理方式解決糾紛，從而增強社區(qū)的整合力和凝聚力。中國共產(chǎn)黨將協(xié)商民主思維融入行政和司法體制，并用協(xié)商民主方式獲得穩(wěn)定的秩序和新的治理方式。

第三，有助于塑造現(xiàn)代公民。政治學(xué)家薩托利把政治結(jié)構(gòu)歸納成兩種：一種是縱向結(jié)構(gòu)，以權(quán)力統(tǒng)治和行政指令為主要內(nèi)容，另一種是橫向結(jié)構(gòu)，涵括了公眾參與、代表表決兩個內(nèi)容?；鶎訁f(xié)商民主制度是基層社會治理的有效制度，能夠充分調(diào)動橫向結(jié)構(gòu)內(nèi)在各要素的積極性，保證每個公民普遍享有平等、自由的政治參與權(quán)，充分參與地區(qū)發(fā)展事務(wù)的各種協(xié)商討論，將過去封閉式政治參與轉(zhuǎn)變?yōu)楣婇_放式參與，實現(xiàn)公民政治參與渠道的有序化。這種在審視他人意見的基礎(chǔ)上調(diào)整自己觀點的過程，有助于幫助公民形成自我反思能力，增強公民權(quán)利觀念。正是“公共之力中平等對話、民主協(xié)商的公民精神，有效促進政府與公民的良性互動，政治國家與公民社會合二為一，交融發(fā)展，必將一起實現(xiàn)善治與民主協(xié)商的美好愿景”。[ 8]

參考文獻：

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責(zé)任編輯：周小斌