國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展探討

康雅麗　李佩蘭

摘要：國土空間規(guī)劃，是針對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間與時間層面作出的相關安排。從國家層面分析，國土空間規(guī)劃為促進國家空間發(fā)展的一大指南，同時也是可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，能夠為相關開發(fā)保護建設活動提供有效保障依據(jù)。而對于城市規(guī)劃來說，則為國土空間規(guī)劃體系中尤為重要的一環(huán)，通過合理科學的城市規(guī)劃方案，可使城市發(fā)展建設更加規(guī)范，并使城市規(guī)劃建設項目的合理布局得到有效保證。文章在對城市規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的相關內(nèi)容進行分析的基礎上，進一步分析國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃具體思路策略，希望以此全面提升現(xiàn)代城市規(guī)劃工作的效率及質(zhì)量。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃體系;城市規(guī)劃;概念;思路策略

近年來，在社會經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展的背景下，我國城市建設事業(yè)發(fā)展迅速。城市規(guī)劃是城市建設中不可或缺的一部分。與此同時，在國土空間規(guī)劃體系當中，涵蓋了城市規(guī)劃的布局、安排。為了全面提升國土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平，則需做到合理布局城市規(guī)劃方案，規(guī)范科學安排城市規(guī)劃方案等。并且，還需要結(jié)合現(xiàn)狀問題，梳理清楚國土空間規(guī)劃體系與城市規(guī)劃之間的關系，解決城市規(guī)劃現(xiàn)存問題等?？傮w而言，從現(xiàn)代城市規(guī)劃工作質(zhì)量成果提升角度考慮，本文圍繞“國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃”進行分析探討的價值意義顯著。

一、城市規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的相關內(nèi)容分析

（一）城市規(guī)劃的興起

城市規(guī)劃學與地理學等相關學科比較，發(fā)展時間相對更短。從西方發(fā)達國家層面分析，為了對存在的“城市病”進行治理，著力開始了城市規(guī)劃學的研究。與此同時，在工業(yè)革命時代背景下，城市人口急劇增加，且隨著工業(yè)機器的普及應用，使城市環(huán)境受到嚴重影響，比如：空氣污染、交通堵塞等，均對城市發(fā)展造成了不同程度上的阻礙。在此背景下，1909年誕生了首部規(guī)劃法，并且此規(guī)劃法的頒布及應用，為城市規(guī)劃奠定了良好的基礎。

從我國來看，城市規(guī)劃學在20世紀初形成，到了1953年，中共中央針對工業(yè)城市規(guī)劃工作作出了明確的指示，并在3年后（1956年）頒布的相關法律法規(guī)當中，對城市規(guī)劃工作開展的必要性給出了充分的闡釋及明確。同年，我國教育部門招生目錄將城市規(guī)劃納入。從此開始，城市規(guī)劃便成為一門獨立的學科。城市規(guī)劃學科在國內(nèi)多年發(fā)展，到了1992年，通過國家建設部門的批準，中國城市規(guī)劃學術委員會晉升成為城市規(guī)劃學會。

（二）城市規(guī)劃的研究方向

城市規(guī)劃作為一門系統(tǒng)的學科，做好其理論研究工作，對城市規(guī)劃實踐工作的開展具有積極的指導性作用。從多年實踐工作經(jīng)驗來看，城市規(guī)劃研究的方向主要包括以下幾方面：

1.環(huán)境。基于城市規(guī)劃學科當中，對自然環(huán)境、建成環(huán)境的研究充分重視，比如：對城市復雜空間、場所對自然環(huán)境及建成環(huán)境造成的影響進行研究，為解決城市環(huán)境問題提供有效理論依據(jù)支持。

2.問題。在城市規(guī)劃研究工作開展過程中，涉及的問題較多，比如：其一，社會沖突問題;其二，城市化問題;其三，城市發(fā)展問題等，致力于這些問題的研究，可進一步解決城市規(guī)劃工作面臨的一些難題。

3.行動。行動又可解釋為“實踐”或“實施”，即城市規(guī)劃工作側(cè)重通過活動實踐、實施，使實際問題得到有效解決。

4.變化。隨著城市規(guī)劃工作的持續(xù)推進，相關要素并非一成不變，可能受到環(huán)境、人員、技術、管理系統(tǒng)等因素的影響，使城市規(guī)劃相關要素發(fā)生不同程度的變化。而致力于城市規(guī)劃變化研究工作，則有助于為城市規(guī)劃未來狀況進行預測，并進一步構建有針對性的物質(zhì)程序及制度，利用現(xiàn)代化信息模型對變化情境的模擬進行構建，從而分析行動結(jié)果的預期;或者，在收集相關數(shù)據(jù)的基礎上，通過數(shù)據(jù)分析，對城市規(guī)劃項目變化的動態(tài)過程充分了解，從而為城市規(guī)劃作出科學的決策，使城市規(guī)劃安全風險消除在萌芽之中。

（三）國土空間規(guī)劃的界定及意義

在國土空間規(guī)劃體系中，涵蓋了城市規(guī)劃（如下圖1）。換而言之，城市規(guī)劃可作為國土空間規(guī)劃體系的一部分，要體現(xiàn)出合理性及科學性特點，則需對國土空間規(guī)劃的界定及意義加以明確，具體界定及意義如下：

1.界定。在國土空間分析、空間規(guī)劃分析過程中，一些文件對兩種分析工作所表述的內(nèi)容一致，但兩者存在一定的區(qū)別，即：“國土空間規(guī)劃”當中對“國土”充分重視，并對國土作為空間規(guī)劃的主體對象充分強調(diào)。與此同時，國土空間規(guī)劃的性質(zhì)鮮明，即具有活動性、權益性、稟賦性的特性，并不是抽象化邊界區(qū)位界定的空間，也就是說，在國土空間規(guī)劃工作開展過程中，強調(diào)國畫工作的開展實施在具體的空間，并不是抽象空間。此外，從國土空間規(guī)劃的目標來看，目前通過國土空間規(guī)劃體系的構建，循序漸進使“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系得到有效形成，并明確到2025年，使國土空間規(guī)劃法規(guī)政策及技術標準體系得到有效健全;到2035年，則需確保國土空間治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平得到全面提升，進一步使生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀、和諧安定的國土空間格局得到有效形成。

2.意義。結(jié)合上述分析不難發(fā)現(xiàn)，國土空間規(guī)劃與空間規(guī)劃相比，格局更加宏觀，因此做好國土空間規(guī)劃工作的意義重大，在健全國土空間規(guī)劃體系的基礎上，能夠使空間治理現(xiàn)代化、整體性及系統(tǒng)性的目標得到有效實現(xiàn)，使現(xiàn)階段潛在的空間規(guī)劃不同類別之間的矛盾得到有效解決，進一步使城市規(guī)劃工作的順利、有序推進獲得充分有效的支持。如圖2所示，為基于國土空間規(guī)劃體系的城市規(guī)劃流程圖：

二、國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃具體思路策略分析

國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃，是一項系統(tǒng)化，且復雜難度較高的工作項目。在城市規(guī)劃工作實際開展期間，則需落實具體思路策略?？偨Y(jié)起來，具體思路策略如下：

（一）樹立城市規(guī)劃全局觀，妥善處理城市規(guī)劃問題

從目前來看，我國城市發(fā)展正處在關鍵時期，因受到發(fā)展速度加快的影響，導致城市發(fā)展發(fā)生一系列問題，且問題的產(chǎn)生和城市規(guī)劃之間存在一定程度的關聯(lián)性。如果只是采取規(guī)劃方式對相關矛盾性問題進行處理，則難以獲取理想的效果。因此，樹立城市規(guī)劃全局觀，從城市規(guī)劃角度考慮，對城市規(guī)劃中存在的問題進行了解，比如：規(guī)劃嚴肅性不足、空間約束性匱乏等。在明確城市規(guī)劃問題的基礎上，則需采取合理的方法進行妥善處理，主要處理方法包括：

1.以空間規(guī)劃體系為依據(jù)，優(yōu)化城市規(guī)劃布局，并推進規(guī)劃體制改革，根據(jù)規(guī)劃立法的完善及落實，使城市規(guī)劃功能互補、銜接統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)的目標得到有效實現(xiàn)。

2.在城市規(guī)劃過程中，有必要淘汰傳統(tǒng)擴張規(guī)劃模式，落實邊界限定模式，進一步優(yōu)化城市空間。與此同時，重視城市規(guī)劃連續(xù)性，使城市規(guī)劃工作持續(xù)推進。

3.結(jié)合城市發(fā)展需求，使“三規(guī)合一”目標得到有效實現(xiàn)，即：其一，土地利用規(guī)劃目標;其二，經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃目標;其三，城鄉(xiāng)規(guī)劃目標。并對涉及市、縣的整體規(guī)劃方案加以構建，以此作為藍圖，使城市規(guī)劃方案的全面落實得到有效促進。

4.廣大民眾在城市規(guī)劃中起到了至關重要的作用，因此需認真聽取民眾意見，了解民眾需求，使城市規(guī)劃順民心、合民意，并重視城市規(guī)劃立法的完善，以法律法規(guī)的規(guī)范、約束作用為依據(jù)，使城市規(guī)劃工作的執(zhí)法效果提升。

5.因城市規(guī)劃會受到長期性事權規(guī)劃的影響，導致城市規(guī)劃工作潛在一些問題。同時，在國家管控力度不足、城市規(guī)劃體系落實不完善的情況下，易影響城市規(guī)劃工作的經(jīng)濟效益及社會效益。對此，需在城市規(guī)劃工作開展過程中，結(jié)合國土空間規(guī)劃體系，在整體謀劃國土空間規(guī)劃體系內(nèi)容、要素的基礎上，使城市規(guī)劃工作的全面覆蓋目標得到有效實現(xiàn)，進一步促進城市規(guī)劃工作質(zhì)量效益的提高。

（二）以國土空間規(guī)劃為導向，突出城市規(guī)劃在其中的價值作用

要使城市規(guī)劃的任務目標高效完成，有必要以國土空間規(guī)劃為導向，然后將城市規(guī)劃在其中的價值作用突顯出來。一方面，基于空間總體規(guī)劃工作開展期間，加強城市總體規(guī)劃，然后將三大主導功能分區(qū)、“三線”約束作為基礎，將城市規(guī)劃的導控作用體現(xiàn)出來。同時，在城市總體規(guī)劃過程中，以綜合性原則、效益統(tǒng)一原則為依據(jù)，使經(jīng)濟、生態(tài)、社會效益的統(tǒng)一目標得到有效實現(xiàn);并樹立“以人為本”的規(guī)劃理念，對城市資源進行優(yōu)化配置，進而促進民生的改善。另一方面，在城市規(guī)劃過程中，需實現(xiàn)“五個量化”目標，即：其一，框定總量管控;其二，盤活總量管控;其三，質(zhì)量強化管控;其四，優(yōu)增量管控;其五，限定容量管控。與此同時，全面分析城市文化特色、功能定位以及建設管理等要素，通過合理科學的城市規(guī)劃方案的實施，使城市品質(zhì)提升，帶動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，并使城市人居環(huán)境得到有效改善，促進城市可持續(xù)發(fā)展。此外，需加強城市規(guī)劃底層管控工作的開展，優(yōu)化城市街道規(guī)劃，確保城市街道規(guī)劃與城市交通安全、民眾基本生活需求相符。與此同時，以產(chǎn)權制度為依據(jù)，合理配置空間資源，提升物質(zhì)空間高質(zhì)量供給水平，使城市空間的宜居性、舒適性得到有效提高。

（三）以長期發(fā)展規(guī)劃為核心，帶動現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展

城市規(guī)劃工作需樹立可持續(xù)發(fā)展理念思想，深入了解發(fā)展規(guī)劃在城市規(guī)劃中的重要作用。然后，以長期發(fā)展規(guī)劃為核心，帶動現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展。一方面，在城市總體規(guī)劃工作開展期間，重視城市空間安排及戰(zhàn)略性發(fā)展，在確保地方發(fā)展需求得到有效滿足的基礎上，落實中長期發(fā)展規(guī)劃方案。另一方面，由于目前城市發(fā)展需兼顧社會經(jīng)濟發(fā)展，因此在城市未來規(guī)劃建設過程中，需合理科學地安排部署社會建設工作，并嚴格落實經(jīng)濟法，使城市規(guī)劃的任務目標更加明確。此外，還有必要結(jié)合我國各大城市發(fā)展的特點、需求，發(fā)揮城市發(fā)展在城市規(guī)劃中的引領作用，在合理規(guī)劃城市空間資源要素的基礎上，推進城鎮(zhèn)化進程，提高國土空間利用效率，進而實現(xiàn)由城市規(guī)劃帶動現(xiàn)代化城市可持續(xù)發(fā)展的目標。

三、結(jié)語

綜上所述，國土空間規(guī)劃體系和城市規(guī)劃之間關系密切，需要在了解兩者概念及內(nèi)在聯(lián)系的基礎上，樹立城市規(guī)劃全局觀，妥善處理城市規(guī)劃問題;與此同時，有必要以國土空間規(guī)劃為導向，突出城市規(guī)劃在其中的價值作用;此外，還有必要以長期發(fā)展規(guī)劃為核心，帶動現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展。總之，相信從以上方面做好，城市規(guī)劃工作的效率及質(zhì)量將能夠得到全面提升，進一步為促進現(xiàn)代城市穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1]朱錦章.國土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃傳承與融合[J].城市規(guī)劃，2021，45（04）：16-23.

[2]陳智乾，胡劍雙，王華偉.韌性城市規(guī)劃理念融入國土空間規(guī)劃體系的思考[J].規(guī)劃師，2021，37（01）：72-76+92.

[3]葉相華.國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃研究[J].房地產(chǎn)世界，2020（20）：35-36.

[4]張和強，王歡，李晨，盛鳴.從改革到構建：二戰(zhàn)后臺灣地區(qū)的空間規(guī)劃體系發(fā)展[J].國際城市規(guī)劃，2020，35（02）：104-110.

[5]鄒兵.國土空間規(guī)劃體系重構背景下城市規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展前景與走向[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2020（01）：38-46.

[6]陳秉釗.關于《國土空間規(guī)劃體系重構背景下城市規(guī)劃行業(yè)的發(fā)展前景與走向》的評價意見[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2020（01）：47.

[7]何明俊.國土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃行政許可制度的轉(zhuǎn)型[J].規(guī)劃師，2019，35（13）：35-40.

[8]黃凱迪，許旺土.新國土空間規(guī)劃體系下交通規(guī)劃的適應性變革——以廈門為例[J].城市規(guī)劃，2019，43（07）：21-33.

（作者單位：江西省地質(zhì)局地理信息工程大隊）