基于平衡計分卡的中國新型城市建設評價研究

宋名悅?劉博雅?劉靜依?趙治涵?姚憶云

習近平總書記強調(diào)，要堅持從社會全面進步和人的全面發(fā)展出發(fā)，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)。新型城市形態(tài)建設是推進城市治理高質(zhì)量發(fā)展、構建人民高品質(zhì)生活的重要催化劑和新型動力源。“十四五”規(guī)劃綱要提出：“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，順應城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點示范，建設宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市。”

本文旨在貫徹新發(fā)展理念，以平衡計分卡為理論工具，融入新型數(shù)據(jù)支持的新指標，構建新時代以人為本的新型城市建設評價指標體系，以此評價新型城市建設現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)新型城市發(fā)展優(yōu)勢，探究城市發(fā)展?jié)摿εc可持續(xù)發(fā)展能力，為“十四五”期間新型城市建設工作提供參考依據(jù)。

一、內(nèi)涵界定與研究綜述

（一）內(nèi)涵界定

新型城市的內(nèi)涵。基于城市讓生活更美好的向往，不同專家學者對多種新型城市概念開展了研究，通過對相關概念的梳理辨析，本文嘗試定義新型城市：堅持以人民為中心，以高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活、高效能治理為目標，以多元主體與要素的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)為特征，形成經(jīng)濟優(yōu)勢突出、社會和諧有序、文化特征鮮明、生態(tài)環(huán)境友好、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的新型城市。與傳統(tǒng)城市概念強調(diào)發(fā)展中城市開發(fā)建設與單一的經(jīng)濟發(fā)展體量不同，新型城市更關注于動態(tài)評價某一城市發(fā)展的質(zhì)量和水平，靈活調(diào)整不同時空下地區(qū)發(fā)展質(zhì)量的建設重點，不斷完善增量時代留下的城市發(fā)展漏洞，促進城市可持續(xù)發(fā)展。

平衡計分卡的內(nèi)涵。平衡計分卡由美國哈佛大學教授Robert S. Kaplan，以及實務界David P. Norton共同提出。作為企業(yè)長期績效評估的基礎，平衡計分卡核心思想可以概括為：以企業(yè)的使命、遠景為導向，結合企業(yè)組織的戰(zhàn)略目標并以之為基礎，通過財務、顧客、內(nèi)部經(jīng)營過程、學習與成長四個維度構建起考核指標體系，將平衡計分卡融入企業(yè)戰(zhàn)略地圖，在組織戰(zhàn)略層面進行具象化考量。

（二）研究綜述

城市發(fā)展評價綜述。城市發(fā)展評價的歷史研究較為豐富，可將這些研究分為不同類別。第一，研究對象不同，針對城市整體發(fā)展或發(fā)展的不同具體方面展開討論，可以分為具有特定治理行為的研究和具有特定功能城市空間的研究，如對城市更新、城市產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化和眾創(chuàng)空間的研究。第二，研究目的不同，可以分為綜合評價的研究和特定目的的研究。目前研究對“可持續(xù)發(fā)展”“人民美好生活需要”越來越關注，這與新時代我國新型城市發(fā)展的綠色理念、人本思想高度契合，也為評測和詮釋新型城市發(fā)展水平提供了豐富借鑒。第三，評價指標與方法不同，多數(shù)研究在相應理論構建的基礎上構建評價指標與體系且集中于宏觀視角，較少研究從理論視角將平衡計分卡與城市發(fā)展層面相融合、宏觀與微觀相對應，綜合探究新型城市發(fā)展水平。

平衡計分卡綜述。1990年以后，伴隨政府效率提高方法的更新需求及政府價值的逐步強調(diào)，平衡計分卡被廣泛運用到各國政府。平衡計分卡集中體現(xiàn)了發(fā)達國家政府改革的三大核心理念——以公民為本、以市場為基礎、以結果為導向。同時，平衡計分卡逐步進入我國研究領域。一是從平衡計分卡的概念界定與結構框架出發(fā)，探究其在政府部門績效評價中相關因素的因果關系。二是應用其建立對應地方城市政府部門的績效目標指標體系，或是以此考核城市管理績效。三是探究國內(nèi)外應用案例，結合發(fā)展需要與公共部門績效評估的其他相關理論，對平衡計分卡進行理論上的完善發(fā)展。如“APC”理論（問責性評估理論）將傳統(tǒng)平衡計分卡的四個維度調(diào)整為更適應公共部門績效評估的六個維度。

當前，對于城市的評價視角各不相同、評價重點各有側重，但尚未形成一套具有中國時代發(fā)展特色的新型城市評價指標體系。本文著眼于研究中國新型城市發(fā)展評價，以“新發(fā)展理念”和以人為本作為評價的價值導向，在眾多公共管理理論中選取平衡計分卡作為理論視角，構建中國新型城市建設的評價指標體系。

圖1 平衡計分卡框架示意圖

二、基于平衡計分卡的新型城市發(fā)展評價指標體系構建

平衡計分卡多維度的思想與新型城市評價體系不謀而合：不只是將經(jīng)濟指標作為衡量城市發(fā)展水平的唯一指標，而是從多視角對一個城市的建設和發(fā)展程度與潛力做出更加全面、客觀的評價。

傳統(tǒng)運用于企業(yè)組織的平衡計分卡，分為財務、顧客、學習與成長和內(nèi)部經(jīng)營過程四個部分。城市作為一個復雜的巨系統(tǒng)，不能單一地追求經(jīng)濟這一指標，還需考慮宜居水平、治理能力等方面。因此，我們需要對傳統(tǒng)的平衡計分卡四個部分進行適當調(diào)整，重塑其形而不改其內(nèi)核，使得企業(yè)的服務對象——客戶自然過渡到城市發(fā)展的對象——民眾及其他與城市運行管理服務的相關主體。

因此，本文從新型城市建設戰(zhàn)略目標出發(fā)，把握新型城市規(guī)劃、建設、管理、運行環(huán)節(jié)，將傳統(tǒng)平衡計分卡的四個部分調(diào)整為城市經(jīng)濟實力、服務實力、運行效率、創(chuàng)新潛力四個部分，并在此基礎上確定二級、三級指標，從而構建新型城市評價指標體系。二級指標的選擇既是新型城市服務水平的評測標準，也與城市規(guī)劃、建設、管理及運行各個環(huán)節(jié)的進展情況密切相關。三級指標則是在細化視角量化反映新型城市發(fā)展的具體評估視角。

（一）設計原則

統(tǒng)籌兼顧。綜合且科學地選擇與城市競爭相關的指標，同時內(nèi)外兼顧，統(tǒng)籌全面地構建新型城市建設指標體系評估框架。

目標導向。從城市發(fā)展戰(zhàn)略地圖出發(fā)，引導城市發(fā)現(xiàn)自身優(yōu)勢;創(chuàng)新性轉變區(qū)域內(nèi)規(guī)劃布局與政策方向，促進持續(xù)經(jīng)營與良性發(fā)展。

前瞻預測。結合新發(fā)展理念下城市發(fā)展的新因素、新方向，融入如健康城市、宜居城市等具有時代特征的發(fā)展因素，為未來城市發(fā)展提供思路與客觀預測。

以人為本。堅持以人民為中心的設計思想，探求新型城市中的主體——人民的實際需求。

（二）指標體系與指標遴選

本文以對國內(nèi)外現(xiàn)存城市評價研究的探究結果為基礎，同時結合新型城市建設發(fā)展新趨勢，進行指標體系遴選。

城市經(jīng)濟實力。一個城市的經(jīng)濟實力是評價一個城市發(fā)展狀況的出發(fā)點與落腳點。將傳統(tǒng)的財務與稅收方面調(diào)整為城市經(jīng)濟實力，從經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構等四個方面對新型城市的經(jīng)濟實力進行評價。

城市服務實力。顧客即城市服務實力，是城市戰(zhàn)略目標的外在核心。借鑒品質(zhì)城市、宜居城市等相關的評價思想與指標體系，側重于滿足民眾及城市相關主體在城市發(fā)展過程中對生活環(huán)境、生活質(zhì)量等方面的需求。

城市運行效率。城市運行效率是城市正?？臻g運行與高效服務的基礎，影響著城市的整體發(fā)展質(zhì)量。以區(qū)域內(nèi)居民住房情況為切入點，具體從居住水平、盈利空間、市場規(guī)模等多重角度探究城市運行效率。

城市創(chuàng)新潛力。城市創(chuàng)新潛力是衡量城市發(fā)展?jié)摿Φ闹匾蛩?。從?chuàng)新環(huán)境、投入及產(chǎn)生視角出發(fā)，測評城市服務對象的創(chuàng)新發(fā)展基礎、科技建設水平等各個方面，充分反映出其內(nèi)部蘊含的創(chuàng)新學習環(huán)境、創(chuàng)新氛圍等因素。

對城市經(jīng)濟實力、服務實力、運行效率、創(chuàng)新潛力進一步分解（見表1），確立了14個二級指標、33個三級指標。

表1 基于平衡計分卡的新型城市評價指標體系

三、實證研究

（一）數(shù)據(jù)獲取與權重確定

在數(shù)據(jù)獲取方面，根據(jù)指標體系確定穩(wěn)定精確的數(shù)據(jù)來源，結合大數(shù)據(jù)與《中國城市統(tǒng)計年鑒》、國家統(tǒng)計局等數(shù)據(jù)，并利用線性插值法將相關缺失值進行補充以確保完整性與可信性。在權重方面，使用熵權法對評價體系賦以相應的權重，以表示該指標在指標體系中的相對重要程度，權重數(shù)值見表1。

（二）數(shù)據(jù)計算

研究選擇中國環(huán)渤海、珠三角、長三角、中西部等四大群重點城市展開新型城市建設評價體系測度應用，以此探究中國重點城市開展新型城市建設的優(yōu)勢潛力。在確定相關權重之后，對各個指標進行極值標準化處理，并得出單項發(fā)展水平指數(shù)，最后將四個指標等加和求取平均值，即得到綜合發(fā)展指數(shù)。

（三）數(shù)據(jù)分析

通過計算，得出中國重點中心城市新型城市建設指數(shù)。對于綜合發(fā)展指數(shù)，北京、上海、深圳、重慶、廣州位列前五;天津、廈門、合肥、濟南和大連位列后五名;成都、南京、杭州、武漢、西安、佛山、青島、無錫、寧波位列中位。

在優(yōu)勢層面，不同城市擁有不同角度的潛在發(fā)展優(yōu)勢。北京、上海等綜合發(fā)展指數(shù)位居前列，在未來新型城市的發(fā)展趨勢中潛力巨大;廣州、重慶等在城市服務領域優(yōu)勢指數(shù)較高，具有進一步挖掘發(fā)展的內(nèi)在動力。在問題層面，不同城市面臨不同程度的發(fā)展不協(xié)調(diào)與整體發(fā)展水平落后的問題，相應地，城市創(chuàng)新潛力、經(jīng)濟實力處于相對弱勢的位置。

針對實證結果提出建議：一是抓住發(fā)展優(yōu)勢，構建新型城市。各城市應著重發(fā)現(xiàn)自身特征與優(yōu)勢，充分利用自身資源，提升自身縱深發(fā)展能力;二是提升整體發(fā)展能力，推動整體協(xié)同發(fā)展。相對落后的城市應抓住國家政策支撐優(yōu)勢，加強城市之間的學習合作，提升發(fā)展水平，滿足人民需求。

四、結論

當前，中國新型城市建設正處于質(zhì)的提升階段，應進一步推進新型城市規(guī)劃、建設、管理與運行等環(huán)節(jié)的整體引導，加強新型城市的閉環(huán)構建。同時，不斷推動城市經(jīng)濟發(fā)展實力、服務實力、運行效率及創(chuàng)新潛力等方面的協(xié)同發(fā)展，對區(qū)域內(nèi)新型城市建設進行科學分析，用好城市特有優(yōu)勢，創(chuàng)新管理方式、優(yōu)化管理效能、提高運行效率，走出一條具有中國特色的新型城市高質(zhì)量發(fā)展之路。

參考文獻

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（責任編輯：鞠阿蓮）