深化街鎮(zhèn)基層綜合行政執(zhí)法機(jī)制創(chuàng)新的建議

余池明

黨的十八大以來(lái)，黨中央多次對(duì)基層政權(quán)在社會(huì)治理中的角色定位提出了要求。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》等文件明確提出，推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法。將行政處罰權(quán)下移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），對(duì)于構(gòu)建更加簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力基礎(chǔ)具有重要意義。2019年以來(lái)，各地積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革，試點(diǎn)先行，多種模式積極探索，改革各項(xiàng)工作順利起步，基層治理水平逐步提升。

一、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革取得的成效

新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法改革，通過(guò)明確執(zhí)法主體及事項(xiàng)，打造高效執(zhí)法隊(duì)伍，構(gòu)建信息化執(zhí)法平臺(tái)，形成統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范，成功打通基層社會(huì)治理“最后一公里”。在理順執(zhí)法體制，防止多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，提升綜合執(zhí)法水平和效能，降低行政執(zhí)法成本，便民等方面取得了階段性成效。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力有效提升

將執(zhí)法和管理職責(zé)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），實(shí)現(xiàn)基層政府行政管理權(quán)責(zé)一致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動(dòng)作為，積極開(kāi)展各類(lèi)執(zhí)法工作。作為最基層的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在面對(duì)破壞環(huán)境等違法行為及信訪(fǎng)時(shí)，能夠做到第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間處理，在快速響應(yīng)、后續(xù)督促整改及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府綜合協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮明顯優(yōu)勢(shì)，有效解決了“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”的問(wèn)題。

（二）基層行政執(zhí)法資源有效整合

各地統(tǒng)一建立綜合行政執(zhí)法委員會(huì)，組建綜合行政執(zhí)法辦公室（綜合行政執(zhí)法隊(duì)），充分整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法職責(zé)和執(zhí)法資源，規(guī)范和創(chuàng)新執(zhí)法服務(wù)機(jī)制，推動(dòng)綜合行政執(zhí)法向基層延伸，提升基層執(zhí)法效能。有效整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）具有行政執(zhí)法和管理職能的機(jī)構(gòu)、編制、人員和財(cái)政等資源，下劃涉及城管、勞動(dòng)、衛(wèi)生、國(guó)土、水利等部門(mén)360多名編制內(nèi)行政執(zhí)法人員充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，基層執(zhí)法力量顯著增強(qiáng)。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）整合巡查力量和網(wǎng)格化人員，以往由多個(gè)部門(mén)監(jiān)管執(zhí)法的事項(xiàng)改由綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中監(jiān)管，多頭執(zhí)法、相互推諉、職能分散等頑疾得到有效破除。

（三）行政執(zhí)法效率有效提高

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法人員下沉一線(xiàn)，第一時(shí)間接觸違法行為并有效處置，綜合執(zhí)法監(jiān)管方式由被動(dòng)型變?yōu)橹鲃?dòng)型、由粗放型變?yōu)榫?xì)型、由突擊型變?yōu)殚L(zhǎng)效型，降低執(zhí)法成本，提升執(zhí)法效能，違法案件數(shù)量明顯下降，群眾投訴舉報(bào)得到較好解決，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效能和社會(huì)效益“雙提升”。

（四）行政執(zhí)法行為有效規(guī)范

建立綜合執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，針對(duì)性解決具體問(wèn)題。上級(jí)執(zhí)法部門(mén)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法業(yè)務(wù)指導(dǎo)和考核力度，規(guī)范執(zhí)法行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）使用統(tǒng)一綜合執(zhí)法平臺(tái)、行政處罰自由裁量基準(zhǔn)、行政執(zhí)法文書(shū)，提高案件辦理質(zhì)量。落實(shí)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度，綜合執(zhí)法社會(huì)滿(mǎn)意度明顯提升。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職能定位的沖突問(wèn)題

不少基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）把發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生作為主要任務(wù)，而沒(méi)有把行政執(zhí)法擺上重心位置，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考核也是主要看經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)就要招商引資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）往往出于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境考慮，對(duì)一些招商引資企業(yè)的違法行為，包括違法建設(shè)、違法排水、毀損綠化、違法設(shè)置大型戶(hù)外廣告等，只能睜一只眼閉一只眼，聽(tīng)之任之。

（二）下沉職權(quán)過(guò)多，執(zhí)法力量不足

部分地區(qū)沒(méi)有考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的承接能力，下沉劃轉(zhuǎn)職責(zé)過(guò)多，甚至存在一些主管部門(mén)以人少為由將不該下沉的職責(zé)推給街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的現(xiàn)象。由于執(zhí)法力量不足，招錄相應(yīng)協(xié)管人員進(jìn)行補(bǔ)充，而協(xié)管員的配備標(biāo)準(zhǔn)、招錄方式、使用管理、工資福利等缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致協(xié)管員素質(zhì)參差不齊，不利于提升管理水平。

（三）基層執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制不健全

有的部門(mén)認(rèn)為處罰權(quán)轉(zhuǎn)移就是監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)移，因而只審批不監(jiān)管的情況時(shí)有發(fā)生。很多管理可以解決的問(wèn)題，一旦管理和執(zhí)法分開(kāi)，監(jiān)管部門(mén)就不再負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，造成違法情況越來(lái)越多。部分需要技術(shù)手段來(lái)確定當(dāng)事人是否違法的劃轉(zhuǎn)案件執(zhí)法權(quán)移交后，電話(huà)及信訪(fǎng)投訴也都移至執(zhí)法部門(mén)，而由于缺乏專(zhuān)業(yè)資質(zhì)和技術(shù)，造成案件辦理時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致群眾滿(mǎn)意度降低。信息共享機(jī)制不夠暢通，基層綜合執(zhí)法無(wú)法及時(shí)獲知與執(zhí)法有關(guān)的審批情況，職能部門(mén)也不能及時(shí)掌握城管部門(mén)的處罰資料。

（四）辦案能力和水平有待提升

一是有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對(duì)執(zhí)法文書(shū)質(zhì)量要求不嚴(yán)，部分執(zhí)法案卷類(lèi)型單一，辦案證據(jù)不夠充分，無(wú)法體現(xiàn)整改前后情況。二是部分執(zhí)法文書(shū)制作不精細(xì)，文書(shū)格式不正確，無(wú)公章、無(wú)執(zhí)法人員和審批領(lǐng)導(dǎo)簽名。三是機(jī)械套用案件模板，出現(xiàn)法條、日期、時(shí)間和違法地點(diǎn)等錯(cuò)誤。四是自由裁量基準(zhǔn)適用不當(dāng)，違法情節(jié)未具體表述，執(zhí)法文書(shū)未體現(xiàn)當(dāng)事人陳述申辯等內(nèi)容。五是部分案卷存在執(zhí)法人員手寫(xiě)文字有涂改、語(yǔ)句表達(dá)不準(zhǔn)確、日期前后矛盾、代執(zhí)法人員簽名等問(wèn)題。

（五）執(zhí)法行為不夠規(guī)范

一是行政執(zhí)法公示不及時(shí)。部分執(zhí)法單位未能明確專(zhuān)人負(fù)責(zé)公示，或者執(zhí)法人員信息、案件信息不及時(shí)公示。二是執(zhí)法過(guò)程記錄不完整。雖配備執(zhí)法記錄儀等音像設(shè)備，但存在未將執(zhí)法過(guò)程全記錄、未將現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視頻及時(shí)保存等現(xiàn)象。三是法制審核制度落實(shí)不到位。法制審核人員的專(zhuān)業(yè)程度不夠，專(zhuān)職審核人員缺乏。四是還存在執(zhí)法程序結(jié)束后，再回頭補(bǔ)法制審核流程等情況，導(dǎo)致法制審核對(duì)行政執(zhí)法過(guò)程的監(jiān)督作用弱化。

（六）執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)存在短板

一是行政執(zhí)法力量仍顯不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法人員辦案能力有所欠缺;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法人員身份比較復(fù)雜，在編與臨聘人員的職責(zé)劃分不明，同工不同酬的現(xiàn)象普遍存在;三是培訓(xùn)不到位，隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)有所弱化。

三、健全和優(yōu)化街鎮(zhèn)基層綜合執(zhí)法工作機(jī)制的建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要建立和完善一系列工作機(jī)制，以保障基層綜合執(zhí)法的健康運(yùn)行。新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定：“有關(guān)地方人民政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評(píng)議、考核制度。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法組織、執(zhí)法機(jī)制、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升有效綜合執(zhí)法能力。

（一）加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)

成立由區(qū)委區(qū)政府（縣委縣政府）主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)，區(qū)（縣）涉及執(zhí)法權(quán)下沉的部門(mén)、區(qū)（縣）司法局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要負(fù)責(zé)人為成員的綜合行政執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)全區(qū)（縣）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的組織、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)、考核、評(píng)比等工作。

（二）加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)

區(qū)（縣）城管執(zhí)法部門(mén)及其他領(lǐng)域執(zhí)法部門(mén)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)主管部門(mén)，配合司法部門(mén)做好綜合行政執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持，對(duì)口做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法人員培訓(xùn)工作。可以成立體制改革工作專(zhuān)班，跟蹤指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法改革涉及本部門(mén)的業(yè)務(wù)。

（三）加強(qiáng)司法部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)督

加強(qiáng)法制審核工作，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按照新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》落實(shí)行政執(zhí)法的公示制度、行政執(zhí)法全過(guò)程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度，做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。

（四）完善案卷評(píng)查機(jī)制

采取自查、互評(píng)、抽查等方式，定期對(duì)案卷進(jìn)行評(píng)查，不斷規(guī)范執(zhí)法行為，提高案卷質(zhì)量。以執(zhí)法案卷評(píng)查制度為基礎(chǔ)，搭建執(zhí)法工作交流平臺(tái)，加強(qiáng)個(gè)案分析，注重案卷評(píng)查機(jī)制與現(xiàn)有其他執(zhí)法監(jiān)督方式相結(jié)合，以編寫(xiě)指導(dǎo)案例的形式對(duì)解決問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議。

（五）建立健全執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機(jī)制

建立協(xié)作制度，通過(guò)“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”機(jī)制，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與區(qū)（縣）職能部門(mén)之間的案件移送機(jī)制，發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)由對(duì)方查處的違法行為時(shí)，及時(shí)告知進(jìn)行查處。建立綜合執(zhí)法信息資源共享制度，實(shí)現(xiàn)行政許可、行政處罰、行政檢查等各類(lèi)行政管理信息資源的共享。

（六）落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，建立執(zhí)法評(píng)議考核制度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，公開(kāi)執(zhí)法職權(quán)，明確執(zhí)法人員崗位職責(zé)，細(xì)化執(zhí)法流程。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法納入?yún)^(qū)（縣）法治建設(shè)考核體系和法治政府建設(shè)督查范圍，將綜合執(zhí)法情況作為依法行政專(zhuān)項(xiàng)考核的重要內(nèi)容，不斷完善社會(huì)公眾對(duì)執(zhí)法工作的評(píng)議機(jī)制。

（七）加強(qiáng)基層綜合執(zhí)法隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)

主管部門(mén)要加強(qiáng)基層綜合執(zhí)法隊(duì)伍的規(guī)范化建設(shè)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)和技能訓(xùn)練制度，幫助街鎮(zhèn)執(zhí)法人員熟練掌握與街鎮(zhèn)執(zhí)法有關(guān)的各項(xiàng)法律知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能，不斷提升依法行政水平和執(zhí)法辦案能力。

（八）嚴(yán)格執(zhí)法輔助人員管理

明確輔助執(zhí)法人員適用崗位、身份性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)、聘用條件和程序等，建立健全聘用、管理、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、退出等制度。輔助執(zhí)法人員只能配合城市管理執(zhí)法人員從事宣傳教育、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務(wù)，不得從事具體行政執(zhí)法工作。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：嚴(yán)陳玲）