國際投資仲裁：國際稅收爭議解決的新路徑？

崔曉靜　孫奕

摘 要：凱恩案體現(xiàn)了通過國際投資仲裁解決國際稅收爭議的新發(fā)展動(dòng)向。目前，由于國際投資協(xié)定在實(shí)體層面和程序?qū)用驷槍?duì)稅收爭議的特殊規(guī)定，國際投資仲裁對(duì)于稅收爭議的適用范圍仍然有限。國際投資仲裁相較于傳統(tǒng)國際稅收爭議解決路徑具有獨(dú)特優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在投資協(xié)定實(shí)體條款可作為稅收協(xié)定適用范圍的有力補(bǔ)充，且投資仲裁機(jī)制更具中立性和有效性。然而，國際投資仲裁自身也存在一定缺陷，并且其在處理稅收爭議時(shí)存在過度限制各國稅收主權(quán)、專業(yè)性不足等問題。未來，建議我國在投資協(xié)定中納入專門化、精細(xì)化的稅收條款，完善投資仲裁機(jī)制對(duì)于國際稅收爭議的適用，同時(shí)加強(qiáng)國際投資仲裁與稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制的協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：國際稅收爭議;相互協(xié)商程序;國際稅收仲裁;國際投資仲裁;稅收例外條款

作者簡介：崔曉靜，武漢大學(xué)國際法研究所/法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，武漢大學(xué)國際法研究所副所長，武漢大學(xué)國際稅法研究中心主任，主要研究方向：國際稅法，國際經(jīng)濟(jì)法（E-mail：xjcui1975@126.com;湖北 武漢 430072）。孫奕，武漢大學(xué)國際法研究所碩博連讀資格生，主要研究方向：國際稅法。

中圖分類號(hào)：D996.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-1398（2022）04-0080-13

稅收是影響投資決策和投資回報(bào)的重要因素。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和數(shù)字化程度逐年提高，跨國企業(yè)的組織架構(gòu)日趨復(fù)雜，新的商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，國際稅改風(fēng)起云涌，國際稅收爭議的數(shù)量和復(fù)雜性日益攀升。同時(shí)，受新冠疫情的沖擊，各國財(cái)政缺口顯著擴(kuò)大，單邊主義、保護(hù)主義抬頭，各國采取激進(jìn)的稅收政策的可能性提升，全球稅收環(huán)境的不確定性、不穩(wěn)定性加劇。如何妥善解決稅收爭議，避免稅收成為開展跨境投資的障礙，成為國際社會(huì)廣泛關(guān)注的重要議題。

就中國而言，中興、小米、OPPO、華為、富士康等中資企業(yè)自2021年以來先后在印度面臨稅務(wù)稽查，盡管上述案件目前正在調(diào)查階段，詳細(xì)信息尚未披露，但對(duì)于中國“走出去”企業(yè)仍然具有重要的警示意義，國際稅收風(fēng)險(xiǎn)防范與爭議解決已經(jīng)成為刻不容緩的問題。

傳統(tǒng)上，國際稅收爭議往往依賴國內(nèi)的行政、司法手段或者稅收協(xié)定規(guī)定的相互協(xié)商程序（Mutual Agreement Procedure， MAP）解決。

（本文討論的國際稅收爭議是指廣義上的國際稅收爭議，既包括一國稅務(wù)機(jī)關(guān)與涉外納稅人之間的稅收爭議，也包括國家之間的管轄權(quán)劃分爭議，但不包括與關(guān)稅相關(guān)的爭議（關(guān)稅爭議實(shí)質(zhì)上屬于國際貿(mào)易爭端）。）然而，締約國國內(nèi)的救濟(jì)手段缺乏獨(dú)立性，MAP機(jī)制則存在效率低下、忽視納稅人權(quán)利保護(hù)以及透明度欠缺等問題。面對(duì)數(shù)量龐大、日益復(fù)雜的國際稅收爭議，傳統(tǒng)國際稅收爭議解決機(jī)制的局限性愈發(fā)凸顯。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡稱OECD）的統(tǒng)計(jì)，自2016年至2020年，盡管MAP機(jī)制結(jié)案量逐年提升（見圖1），但由于每年新產(chǎn)生的案件數(shù)量也在不斷增加，故MAP未決案件數(shù)量始終居高不下。截至2020年年底，MAP未決案件數(shù)量仍然高達(dá)6478件。（OECD， 2020 Mutual Agreement Procedure Statistics， at https：//www.oecd.org/tax/dispute/mutual-agreement-procedure-statistics.htm， published on November 22， 2021 （Last visited on May 28， 2022）.）

傳統(tǒng)國際稅收爭議解決機(jī)制的局限性引發(fā)了跨國企業(yè)的廣泛擔(dān)憂，他們開始積極探索解決國際稅收爭議的新路徑。例如，在凱恩案中，面對(duì)印度追溯征收巨額稅款的行為，凱恩集團(tuán)在國內(nèi)救濟(jì)受挫的情況下，根據(jù)投資協(xié)定對(duì)印度提起投資仲裁，并贏得了仲裁程序。然而，本案在維護(hù)納稅人權(quán)益方面取得良好成效的同時(shí)，也引發(fā)了廣泛的爭議?；诖?，下文將首先介紹凱恩案中國際稅收爭議解決的新發(fā)展，其次分析現(xiàn)行國際投資協(xié)定視閾下稅收措施的可仲裁性，以及國際投資仲裁機(jī)制在國際稅收爭議解決中的優(yōu)勢和局限，最后結(jié)合中國實(shí)際，提出對(duì)于國際投資仲裁在國際稅收爭議解決中前景的思考。

一 從凱恩案看國際稅收爭議解決的新發(fā)展

凱恩能源公共有限公司（Cairn Energy Public Limited Company，簡稱凱恩能源）是一家在倫敦證券交易所上市的石油、天然氣勘探開發(fā)公司，自 20世紀(jì)90年代以來，凱恩能源一直通過由其直接或間接控股的27家成立于印度境外的子公司在印度開展石油、天然氣的勘探開發(fā)活動(dòng)。

2006年，為了在印度公開上市，凱恩能源對(duì)其在印度實(shí)際控制的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行了重組，將前述27家子公司合并到一家新成立的印度公司旗下。這一股權(quán)轉(zhuǎn)讓過程通過一家成立于澤西島的公司間接進(jìn)行，根據(jù)交易發(fā)生時(shí)的印度稅法，通過轉(zhuǎn)讓印度以外的公司的股權(quán)間接轉(zhuǎn)讓位于印度的資產(chǎn)獲取的所得不屬于來源于印度的所得，（India， Income Tax Act， Section 9（1）（i）.）故凱恩集團(tuán)未因此次交易在印度被征收任何資本利得稅。

然而，2012年3月16日，印度財(cái)政部向議會(huì)提出稅法修正案，旨在對(duì)印度所得稅法中關(guān)于“所得來源于印度”的規(guī)定進(jìn)行“解釋”，從而將非居民間接轉(zhuǎn)讓資本財(cái)產(chǎn)納入這一款的征稅范圍。（India， Income Tax Act， Section 9， Explanation 5.）這一修正案于2012年5月28日獲得批準(zhǔn)，其中對(duì)第9章第1條第1款的“解釋”被視為追溯至1962年4月1日（即該法最初頒布之日）起生效。據(jù)此，作為股權(quán)轉(zhuǎn)讓方的凱恩英國控股有限公司（Cairn UK Holdings Limited Company，簡稱凱恩英國控股）被印度稅務(wù)局要求支付16 億美元稅款以及額外的利息和罰款。

凱恩英國控股對(duì)印度稅務(wù)局的要求不服，向所得稅上訴法庭和德里高等法院提出上訴，兩法院均做出了對(duì)該公司不利的判決。

2015年，凱恩能源和凱恩英國控股根據(jù)《印度—英國雙邊投資協(xié)定》向常設(shè)仲裁法院（Permanent Court of Arbitration，PCA）提出了仲裁。2020年，PCA做出裁決，認(rèn)為印度違反了印度英國投資協(xié)定中的公平公正待遇條款，要求印度向凱恩集團(tuán)賠償1.2億美元及相應(yīng)的利息和費(fèi)用。2021年初，凱恩在美國、英國、法國、荷蘭、魁北克和新加坡的法院提起訴訟，以申請(qǐng)執(zhí)行印度在上述國家的財(cái)產(chǎn)。2021年8月，印度頒布一項(xiàng)新的法案，撤銷了對(duì)于前述“解釋”的追溯適用，規(guī)定該條款只適用于2012年5月28日或之后發(fā)生的交易。（India， The Taxation Laws （Amendment） Bill， 2021， Article 2.）

凱恩集團(tuán)積極通過東道國當(dāng)?shù)胤ㄔ阂约皣H投資仲裁尋求救濟(jì)，最終有效維護(hù)了集團(tuán)的合法權(quán)益。凱恩案的爭議解決進(jìn)程與結(jié)果也對(duì)其他投資者有啟發(fā)性，相較于可能受到國內(nèi)其他部門壓力的東道國國內(nèi)法院而言，中立性更強(qiáng)的投資仲裁機(jī)制對(duì)于投資者而言將是更具吸引力的選擇。（實(shí)際上，在凱恩案之前，2014年4月17日，沃達(dá)豐也根據(jù)《荷蘭印度投資協(xié)定》對(duì)于印度追溯征收資本利得稅的行為提出仲裁。但因沃達(dá)豐案仲裁裁決不公開，故本文主要選取凱恩案進(jìn)行分析。）與此同時(shí)，稅收爭議還可以通過稅收協(xié)定中的爭議解決機(jī)制解決，并且投資協(xié)定與稅收協(xié)定提供的爭議解決機(jī)制不一定相互排斥，故納稅人可以同時(shí)訴諸兩種爭議解決機(jī)制，而投資仲裁至少可以對(duì)MAP機(jī)制施加壓力。（De Heer， L.J.， and Paul RC Kraan.Legal Protection in International Tax Disputes-How Investment Protection Agreements Address Arbitration.European taxation， 2012， （52）， p.10.）在此背景下，投資仲裁有望成為國際稅收爭議解決的新路徑。

然而，不容忽視的是，本案也引發(fā)了東道國關(guān)于稅收主權(quán)的擔(dān)憂。印度不僅在仲裁過程中明確提出在投資仲裁中管轄稅務(wù)爭議構(gòu)成對(duì)于印度的稅收立法與政策的“一般性且廣泛的挑戰(zhàn)”（general and wide-ranging challenge），（Cairn Energy PLC and Cairn UK Holdings Limited （CUHL） v.Government of India， PCA Case No.2016-7， Award， December 21， 2020， para.764.）還先后終止了對(duì)外締結(jié)的六十余個(gè)投資協(xié)定。（印度對(duì)外締結(jié)的投資協(xié)定一般規(guī)定其初始有效期為10年，到期后除非一締約方書面通知另一締約方中止協(xié)定，否則視為自動(dòng)續(xù)期。）目前，印度原有的83個(gè)投資協(xié)定中，已有75個(gè)被終止。（數(shù)據(jù)為筆者根據(jù)印度政府網(wǎng)站整理所得。 India Department of Economic Affairs， at https：//dea.gov.in/bipa？page=1 （Last visited on May 28， 2022）.）此外，印度于2016年修訂了投資協(xié)定范本，新的范本明確將“任何與稅收有關(guān)的法律或措施，包括為履行稅收義務(wù)而采取的措施”排除在投資協(xié)定的適用范圍之外。同時(shí)，為了防范實(shí)踐中關(guān)于上述排除范圍的潛在爭議，新范本還進(jìn)一步明確，仲裁庭無權(quán)對(duì)于東道國關(guān)于某一措施屬于稅收主題事項(xiàng)的決定進(jìn)行審查。（India Model Bilateral Investment Treaty 2016， Article 2.4（ii）.）印度自2016年以來新簽訂的投資協(xié)定已采此規(guī)定。（Investment Cooperation and Facilitation Treaty between India and Brazil， Article 3.6; Joint Interpretative Notes on the Agreement between the Government of the Republic of India and the Government of the Peoples Republic of Bangladesh for the Promotion and Protection of Investments， Article 2.）

可見，盡管凱恩案中展現(xiàn)了國際稅收爭議解決的新發(fā)展動(dòng)向，但在部分東道國的反對(duì)之下，這一爭議解決機(jī)制的前景可能并不明朗?，F(xiàn)行投資仲裁視閾下稅收措施的可仲裁性如何？投資仲裁作為國際稅收爭議解決的新路徑有何優(yōu)勢與局限？未來國際稅收爭議解決機(jī)制應(yīng)去往何方？下文將對(duì)這些問題進(jìn)行深入探討。

二 現(xiàn)行國際投資協(xié)定視閾下稅收措施的可仲裁性分析

現(xiàn)行國際投資協(xié)定視閾下稅收措施的可仲裁性不僅取決于國際投資協(xié)定實(shí)體條款對(duì)于稅收措施的適用范圍，也受到“聯(lián)合稅務(wù)否決”機(jī)制這一特別程序的影響，下文將分別從實(shí)體和程序兩個(gè)層面對(duì)于稅收措施在國際投資協(xié)定項(xiàng)下的可仲裁性進(jìn)行考察。

（一）實(shí)體層面：國際投資協(xié)定實(shí)體條款對(duì)于稅收措施的適用范圍

為了協(xié)調(diào)投資協(xié)定與稅收協(xié)定之間的關(guān)系，防止投資協(xié)定與稅收協(xié)定之間的潛在沖突，投資協(xié)定中往往通過稅收例外條款限制其對(duì)于稅收措施的適用范圍，即規(guī)定投資協(xié)定在實(shí)體上不適用或者有限適用于稅收措施。根據(jù)聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)（簡稱UNCITRAL）的統(tǒng)計(jì)，10%的投資協(xié)定將全部稅收措施排除在外，80%的投資協(xié)定將稅收措施排除在最惠國待遇之外。（UNCTAD， World Investment Report 2015， p.211， at https：//unctad.org/webflyer/world-investment-report-2015 （Last visited on May 28， 2022）.）

從適用范圍來看，稅收例外條款主要包括以下三類：一是投資協(xié)定完全排除稅收措施的適用。例如，1999年《阿根廷—新西蘭投資協(xié)定》第五條第二款規(guī)定：“本協(xié)定規(guī)定不適用于任何締約方領(lǐng)土內(nèi)的稅收事項(xiàng)。此類稅收事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由各締約方的國內(nèi)法以及締約方之間締結(jié)的任何涉及稅收的協(xié)定的規(guī)定調(diào)整?！倍峭顿Y協(xié)定原則上排除對(duì)稅收措施的適用，僅在例外情況下適用于稅收措施，這種例外一般通過正面清單的方式列明。例如，根據(jù)2012年美國投資協(xié)定范本第二十一條之規(guī)定，除該條明文列出的征收與履行要求條款外，其他投資協(xié)定實(shí)體條款不適用于稅收措施。三是僅在特定條款中明確排除對(duì)于稅收措施的適用，主要表現(xiàn)為在投資待遇條款中排除稅收措施。例如，《印度—英國投資協(xié)定》第4條規(guī)定了國民待遇與最惠國待遇條款，該條第3款指出，本條的規(guī)定不得被解釋為締約一方有義務(wù)向另一方投資者提供由完全或主要與稅收有關(guān)的任何國際協(xié)定或安排或完全或主要與稅收有關(guān)的任何國內(nèi)立法產(chǎn)生的任何待遇、優(yōu)惠或特權(quán)的利益。

然而，雖有上述條款的規(guī)定，由于“稅收措施”含義的模糊性，實(shí)踐中，國際投資仲裁對(duì)于稅收措施的適用范圍問題仍然時(shí)常引發(fā)爭議。部分仲裁庭對(duì)于稅收措施的含義進(jìn)行了相對(duì)寬泛的解釋，認(rèn)為“決定應(yīng)稅或應(yīng)退稅款多少的稅收制度的所有方面都是稅收措施的一部分”（EnCana Corporation v.Republic of Ecuador， LCIA Case No.UN3481， UNCITRAL （formerly EnCana Corporation v.Government of the Republic of Ecuador）， Award， February 6， 2006， para 142（3）-（4） （RL-066）.），在Resolute案中，仲裁庭認(rèn)為，稅收措施的范圍不限于直接對(duì)于申請(qǐng)人的稅收，對(duì)于申請(qǐng)人的競爭者授予的稅收優(yōu)惠也應(yīng)當(dāng)屬于稅收例外的范圍。（Resolute Forest Products Inc.v Government of Canada， PCA Case No.2016-13， Decision on Jurisdiction and Admissibility， January 30， 2018， para.327.）但是，也有部分仲裁庭對(duì)于稅收例外條款做出了限制性的解釋，即便部分行為形式上屬于征稅行為，但仍可能被排除在稅收例外條款的適用范圍之外。例如，在Yukos案中，仲裁庭指出，稅收例外條款僅用于善意的稅收行動(dòng)（bona fide taxation actions），也就是那些以增加國家財(cái)政收入的目的而采取的行動(dòng)。相反，如果只是打著征稅的幌子，實(shí)際上是為了達(dá)到一個(gè)完全不相關(guān)的目的（比如摧毀一家公司或者消滅一個(gè)政治對(duì)手），則不屬于稅收例外條款的范圍。（Yukos Universal Limited （Isle of Man） v.The Russian Federation， UNCITRAL， PCA Case No.1 2005-04/AA227， Award， July 18， 2014， para.1407.）

（二）程序?qū)用妫簢H投資協(xié)定中的“聯(lián)合稅務(wù)否決”機(jī)制

除了在投資協(xié)定實(shí)體條款全部或部分排除稅收措施的適用之外，有些投資協(xié)定還規(guī)定了爭議解決層面涉稅爭議的特別規(guī)定，即“聯(lián)合稅務(wù)否決”（joint tax veto）條款。例如，根據(jù)《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（簡稱NAFTA）第2103條第6款，投資者在打算依據(jù)征收與補(bǔ)償條款對(duì)東道國提出仲裁申請(qǐng)之前，應(yīng)將被訴措施是否構(gòu)成征收的問題提交東道國和母國的稅務(wù)機(jī)關(guān)確定。如果主管當(dāng)局不同意審議該問題，或在同意審議該問題后，未能在提交后的六個(gè)月內(nèi)同意該措施不是征收，投資者可將其申請(qǐng)?zhí)峤恢俨?。相反，如果主管?dāng)局在六個(gè)月內(nèi)做出認(rèn)為該措施不構(gòu)成征收的決定，則投資者不得援引征收與補(bǔ)償條款作為仲裁的依據(jù)。加拿大投資協(xié)定范本也規(guī)定了類似的聯(lián)合稅務(wù)否決條款，但其適用范圍不限于征收和補(bǔ)償條款，還適用于投資者認(rèn)為東道國稅務(wù)措施違反了投資者與東道國中央政府機(jī)構(gòu)簽訂的投資協(xié)議的情況。（Canada Foreign Investment Promotion and Protection Agreement Model 2021， Article 11（4）-（5）. ）

可見，聯(lián)合稅務(wù)否決程序賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于部分稅收爭議是否能夠提交投資仲裁的裁決權(quán)，從而起到了“過濾網(wǎng)”（filter）的作用，有利于加強(qiáng)締約國對(duì)于涉稅投資爭議解決程序的控制。同時(shí)，聯(lián)合稅務(wù)否決程序?qū)嵸|(zhì)上是投資者母國稅務(wù)機(jī)關(guān)與投資東道國稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的磋商程序，這與稅收協(xié)定中普遍采用的MAP機(jī)制存在一定的相似之處，因此，在投資協(xié)定中納入聯(lián)合稅務(wù)否決條款也有利于實(shí)現(xiàn)和投資協(xié)定與稅收協(xié)定的協(xié)調(diào)。但是，聯(lián)合稅務(wù)否決條款也面臨一定的質(zhì)疑。其中最主要的批評(píng)在于，稅務(wù)機(jī)關(guān)作為案件利益相關(guān)方，而非中立的第三方，會(huì)傾向于做出對(duì)自身有利的決定，即認(rèn)為該措施不構(gòu)成征收，進(jìn)而否定投資者的訴權(quán)，這剝奪了投資者將爭議提交中立平臺(tái)裁決的權(quán)利。（Kolo Abba.Tax “Veto” as a Special Jurisdictional and Substantive Issue in Investor-State Arbitration： Need for Reassessment？ Suffolk Transnational Law Review， 2009， （32）， p.478.）

此外，實(shí)踐中時(shí)常產(chǎn)生爭議的是，投資者未能遵循該程序是否影響仲裁庭對(duì)爭議的管轄權(quán)？對(duì)于該問題，不同的仲裁庭所得出的結(jié)論不同。在Resulute案中，由于申請(qǐng)人沒有提前將該問題提交給稅務(wù)機(jī)關(guān)，仲裁庭裁定其對(duì)于稅收措施是否構(gòu)成征收問題缺乏管轄權(quán)。（Resolute Forest Products Inc.v Government of Canada， PCA Case No.2016-13， Decision on Jurisdiction and Admissibility， January 30， 2018， para.329.）然而，有些仲裁庭認(rèn)為，申請(qǐng)人不履行該程序并不會(huì)排除仲裁庭的管轄權(quán)。例如，在Plama案中，盡管申請(qǐng)人沒有履行ECT第21條規(guī)定的稅收否決程序，但仲裁庭仍然對(duì)于被訴稅收措施是否構(gòu)成征收問題進(jìn)行了簡要的分析。（Plama Consortium Limited v.Republic of Bulgaria， ICSID Case No.ARB/03/24， Award， August 27， 2008， para.266-273.）有學(xué)者指出，聯(lián)合稅務(wù)否決程序無法阻止投資者將有關(guān)稅收爭議提交國際仲裁庭解決，即無礙于投資者訴權(quán)的行使。（戰(zhàn)濤：《國際投資稅收爭議可仲裁性問題研究》，《法商研究》2012年第5期，第82頁。）然而，這種解釋將導(dǎo)致聯(lián)合稅務(wù)否決程序被人為規(guī)避，進(jìn)而使得締約國在投資協(xié)定中規(guī)定該條款的目的落空。

三 國際投資仲裁機(jī)制在國際稅收爭議解決中的優(yōu)勢和局限

國際投資仲裁機(jī)制是否適合作為國際稅收爭議解決的新路徑？對(duì)于這一問題的回答有賴于對(duì)于國際投資仲裁機(jī)制在國際稅收爭議解決中的優(yōu)勢與局限進(jìn)行深入分析。

（一）國際投資仲裁機(jī)制在國際稅收爭議解決中的優(yōu)勢

1.投資協(xié)定實(shí)體條款可作為稅收協(xié)定適用范圍的有力補(bǔ)充

整體上來看，稅收協(xié)定的適用范圍是十分有限，投資協(xié)定實(shí)體條款則可以在以下兩個(gè)方面彌補(bǔ)稅收協(xié)定適用范圍的不足。

首先，投資協(xié)定適用的稅種范圍較稅收協(xié)定更廣。稅收協(xié)定只適用于所得稅和財(cái)產(chǎn)稅措施，對(duì)于增值稅、資源環(huán)境稅等稅種則不適用。相較而言，投資協(xié)定的適用范圍則往往不對(duì)稅種做出界定，這就意味著投資協(xié)定客觀上可以適用于所有稅種。（當(dāng)然，也有個(gè)別投資協(xié)定限定了稅種的范圍。例如，《能源憲章條約》第21條第7款規(guī)定，稅收僅限于所得稅和財(cái)產(chǎn)稅;又如，2008年東盟、澳大利亞和新西蘭簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定第15章第3條規(guī)定，稅收僅限于除關(guān)稅以外的所有稅種。）現(xiàn)階段投資仲裁的實(shí)踐也印證了這一點(diǎn)。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議（簡稱UNCTAD）的統(tǒng)計(jì)，目前，投資者在約140起案件中對(duì)各國采取的與稅收有關(guān)的措施提出了質(zhì)疑，（UNCTAD， International Investment Agreements and Their Implications For Tax Measures： What Tax Policymakers Need to Know， at https：//unctad.org/webflyer/international-investment-agreements-and-their-implications-tax-measures-what-tax （Last visited on May 28， 2022）.）這些稅收措施主要包括可再生能源領(lǐng)域的立法改革、增值稅補(bǔ)貼與豁免的撤銷或不支付增值稅退稅、增加暴利稅或特許權(quán)使用費(fèi)、征收資本利得稅等類型。（UNCTAD， International Investment Agreements and Their Implications For Tax Measures： What Tax Policymakers Need to Know， at https：//unctad.org/webflyer/international-investment-agreements-and-their-implications-tax-measures-what-tax （Last visited on May 28， 2022）.）這些稅收政策大部分都無法受到稅收協(xié)定的調(diào)整。

其次，即使就同一爭議而言，投資協(xié)定的調(diào)整角度也能對(duì)稅收協(xié)定起到補(bǔ)充作用。稅收協(xié)定只關(guān)注兩國之間稅收管轄權(quán)沖突導(dǎo)致的雙重征稅或雙重不征稅問題，因此，稅收協(xié)定的實(shí)體條款主要涉及稅收管轄權(quán)分配以及消除雙重征稅的方法，并不解決投資者主張東道國政府濫用征稅權(quán)的爭端。（Walde， Thomas.Investor-State Disputes： The Interface Between Treaty-Based International Investment Protection and Fiscal Sovereignty.Intertax， 2007， （35）， p.427.）相比之下，投資協(xié)定的主要目的是促進(jìn)跨境投資，通常要求稅收措施不能違反國民待遇、最惠國待遇、公平公正待遇等投資待遇，不違反征收與補(bǔ)償條款、資金流動(dòng)條款、保護(hù)傘條款等規(guī)定，以限制東道國征稅權(quán)的濫用影響到投資者的合法權(quán)益。因此，投資協(xié)定可以有效彌補(bǔ)稅收協(xié)定適用范圍的不足。例如，在凱恩案中，仲裁庭裁定印度追溯征稅的行為違反《印度—英國投資協(xié)定》中的公平公正待遇條款，要求印度對(duì)于凱恩集團(tuán)做出賠償，這一裁決促使印度放棄了追溯征稅的立法?？梢?，投資協(xié)定中的公平公正待遇條款對(duì)于保障東道國法律環(huán)境的確定性、穩(wěn)定性、一致性方面具有重要價(jià)值，而稅收協(xié)定中則不包含公平公正待遇條款，無法對(duì)于東道國追溯征稅的行為做出調(diào)整。

2.國際投資仲裁機(jī)制更具中立性

國際投資仲裁是一種以投資者和東道國為主體，仲裁庭居中裁判的第三方裁判機(jī)制，投資者和東道國與國際商事仲裁中的當(dāng)事人類似，享有相對(duì)平等的程序權(quán)利。例如，投資者與東道國均有權(quán)指定一位仲裁員、聘請(qǐng)代理人，也均有權(quán)提交書面材料、出席庭審。

稅收協(xié)定提供的主要爭議解決機(jī)制則為MAP機(jī)制，該機(jī)制與外交保護(hù)類似，強(qiáng)調(diào)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于爭端解決機(jī)制的控制，而不關(guān)注爭議解決機(jī)制的中立性。具體而言，從MAP機(jī)制的啟動(dòng)來看，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以對(duì)于申請(qǐng)人提出的申請(qǐng)意見是否合理加以審查。（根據(jù)《OECD稅收協(xié)定范本》第25條第2款的規(guī)定，如果稅收主管當(dāng)局認(rèn)為申請(qǐng)人所提意見合理，且不能單方面圓滿解決時(shí)，應(yīng)設(shè)法同締約國另一方主管當(dāng)局相互協(xié)商解決，以避免不符合本協(xié)定的征稅。）這意味著，稅務(wù)機(jī)關(guān)可能會(huì)因?yàn)榱P金、避稅、納稅人在審計(jì)中不配合等原因拒絕啟動(dòng)MAP機(jī)制。（Ault， Hugh J.Improving the Resolution of International Tax Dispute.Florida Tax Review， 2005， （7）， p.140.）從MAP機(jī)制的過程來看，稅務(wù)機(jī)關(guān)可能出于爭端解決的效率考慮將一攬子案件打包解決。

雖然部分稅收協(xié)定納入了附屬于MAP機(jī)制的第三方稅收仲裁機(jī)制，但其在中立性和獨(dú)立性方面仍然無法和國際投資仲裁媲美。首先，國際投資仲裁與稅收仲裁的接受程度差距較大。國際投資仲裁是投資者——國家爭議解決（Investor-State Dispute Settlement，ISDS）中最重要的爭議解決機(jī)制，被投資協(xié)定普遍接受。相較而言，接受稅收仲裁的國家仍屬少數(shù)。根據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)，截至2019年6月，只有29個(gè)國家愿意引入仲裁程序，這意味著在全球3 000余個(gè)雙邊稅收協(xié)定中，僅有近200個(gè)包含仲裁條款。（OECD， 2019 Progress Report on Tax Certainty， at https：//www.oecd.org/tax/tax-policy/imf-oecd-2019-progress-report-on-tax-certainty.pdf#：～：text=The%20Buenos%20Aires%20Action%20Plan%20called%20for%20%E2%80%9Cthe，priority%20issue%20for%20taxpayers%20and%20tax%20administrations%20alike （Last visited on May 28， 2022）.）其次，投資仲裁是一種獨(dú)立的爭端解決機(jī)制，國際稅收仲裁只是MAP機(jī)制的補(bǔ)充機(jī)制，而非與MAP機(jī)制平行的獨(dú)立機(jī)制。例如，根據(jù)OECD于2017年發(fā)布的《關(guān)于對(duì)所得和財(cái)產(chǎn)避免雙重征稅的協(xié)定范本》（簡稱《OECD稅收協(xié)定范本》），只有在稅收主管當(dāng)局在收到未解決案件所要求的所有信息之日起兩年內(nèi)未能解決案件的情況下，申請(qǐng)人才能提出仲裁申請(qǐng)，并且仲裁范圍僅限于MAP機(jī)制所未能解決的問題。（OECD Model Tax Convention on Income and on Capital 2017， Art 25（5）.）

3.國際投資仲裁機(jī)制更具有效性

欠缺有效性是MAP機(jī)制目前所面臨的一大問題。從MAP機(jī)制的結(jié)果來看，由于稅收協(xié)定僅要求稅務(wù)機(jī)關(guān)“設(shè)法通過相互協(xié)商解決案件”，并未對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)施加在特定的時(shí)間限制內(nèi)給出解決方案的義務(wù)，因此MAP機(jī)制很可能久拖不決、陷入僵局，未必能夠切實(shí)起到化解國際稅收爭議的效果。即便雙方稅務(wù)機(jī)關(guān)通過MAP機(jī)制達(dá)成消除雙重征稅的協(xié)議，對(duì)于此類協(xié)議也缺乏有效的執(zhí)行機(jī)制。如果一方締約國不自覺履行裁決，納稅人和另一方締約國無法通過向第三國法院申請(qǐng)執(zhí)行的方式申請(qǐng)執(zhí)行該協(xié)議。

相較而言，國際投資仲裁在爭議解決方面的有效性更強(qiáng)。一方面，投資仲裁可以達(dá)成有約束力的裁決，從而終局性地解決投資者與東道國之間的爭議。另一方面，國際投資仲裁裁決的可執(zhí)行性存在有力保障。尤其是ICSID仲裁裁決，可以直接根據(jù)《解決國家與他國國民間投資爭端公約》（簡稱《ICSID公約》）得到承認(rèn)和執(zhí)行。加之ICSID是世界銀行集團(tuán)的組成部門，各國自愿執(zhí)行裁決的意愿較高，否則可能會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)制裁，故ICSID仲裁裁決的執(zhí)行幾乎不存在障礙。（Chaisse， Julien.International Investment Law and Taxation： From Coexistence to Cooperation.E15Initiative; International Centre for Trade and Sustainable Development （ICTSD），Geneva， Switzerland （2016）， p.11.）非ICSID裁決雖然不能依據(jù)《ICSID公約》在各國得到直接承認(rèn)，但仍可依據(jù)《聯(lián)合國承認(rèn)及執(zhí)行外國仲裁裁決公約》得到承認(rèn)與執(zhí)行。例如，凱恩集團(tuán)在獲得勝訴裁決后，積極在多國法院提出執(zhí)行申請(qǐng)，由此對(duì)印度施加壓力，這也成為迫使印度取消溯及性立法的重要因素。

（二）國際投資仲裁機(jī)制在國際稅收爭議解決中的局限

1.國際投資仲裁機(jī)制自身存在一定缺陷

盡管國際投資仲裁機(jī)制相較于稅收協(xié)定提供的爭議解決機(jī)制在程序設(shè)計(jì)上存在中立性、有效性較強(qiáng)的優(yōu)勢，但是，國際投資仲裁機(jī)制也并非盡善盡美。事實(shí)上，長期以來，國際投資仲裁面臨公正性與透明度欠缺、費(fèi)用高昂、程序拖延等質(zhì)疑，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，仲裁員的獨(dú)立性與公正性有待提升。盡管從形式上來看，在仲裁庭的組成過程中，投資者和東道國在決定仲裁員組成上的權(quán)限是一致的，但由于只有投資者有權(quán)提起投資仲裁，且仲裁員的挑選是在投資爭端發(fā)生之后進(jìn)行，故投資者在某種程度上控制著仲裁員的業(yè)務(wù)來源，從而導(dǎo)致仲裁員傾向迎合投資者的利益。（鄧婷婷：《歐盟多邊投資法院：動(dòng)因、可行性及挑戰(zhàn)》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第4期，第63頁。）另外，由于現(xiàn)行國際投資仲裁機(jī)制并未對(duì)仲裁員的國籍背景提出要求，仲裁員的國籍分布呈現(xiàn)出相對(duì)失衡的狀態(tài)。根據(jù)ICSID的統(tǒng)計(jì)，1966年至2020年間，47%的仲裁員來自西歐，20%來自北美，主要來自法國、美國、英國、加拿大、瑞士、西班牙、澳大利亞、德國等發(fā)達(dá)國家，（ICSID， The ICSID Caseload Statistics （2021-1 Edition） ENG， at https：//icsid.worldbank.org/sites/default/files/publications/The%20ICSID%20Caseload%20Statistics%20%282021-1%20Edition%29%20ENG.pdf（Last visited on May 28， 2022） .）而西歐、北美是主要的投資者所在國，這可能影響仲裁員所做裁決的公正性。

其次，投資仲裁的一致性有待加強(qiáng)。由于國際投資仲裁的仲裁員為臨時(shí)指定，且不存在一個(gè)常設(shè)的上訴機(jī)構(gòu)，裁決的不一致性成為國際投資仲裁中一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象。CME訴捷克案與Lauder訴捷克案就是一組典型案例。Lauder先生是CME公司的實(shí)際控制人，二者分別針對(duì)捷克共和國的同一征收行為向倫敦國際仲裁院和斯德哥爾摩商會(huì)仲裁院提起投資仲裁，這兩個(gè)案件所依據(jù)的雙邊投資協(xié)定條款相似，案件當(dāng)事人提出的訴求和抗辯也是一致的，但兩案的仲裁庭在認(rèn)定捷克共和國做出的決定是否構(gòu)成征收時(shí)卻得出了大相徑庭的結(jié)論。（Lauder 案中，仲裁庭將捷克共和國的行為定性為“合法的監(jiān)管”，認(rèn)為其決定是為了確保國內(nèi)市場的合規(guī)性，因此不構(gòu)成征收;而CME案仲裁庭認(rèn)為捷克共和國政府不僅沒有為公司提供適當(dāng)關(guān)切，且采取了非法行動(dòng)試圖迫使其放棄自己的合法權(quán)利，是對(duì)外國投資者的非法歧視，因此違反《荷蘭——捷克雙邊投資協(xié)定》的規(guī)定而構(gòu)成征收。）裁決的不一致性不利于提升國際投資爭議解決的穩(wěn)定性和可預(yù)測性，有損國際投資法治。

此外，投資仲裁費(fèi)用高昂、程序拖延。由于投資仲裁的各個(gè)環(huán)節(jié)缺乏明確的時(shí)間限制，加之近年來仲裁案件數(shù)量增加，投資仲裁程序拖延、效率低下的問題不容忽視。根據(jù)ICSID秘書處2015年1月1日到2017年6月30日期間做出裁決的63個(gè)案例的數(shù)據(jù)，從仲裁庭組成到裁決做出，ICSID仲裁程序所需的平均時(shí)間為3年零7個(gè)月。（ICSID， Proposals for Amendment of ICSID Rules-Working Paper， Schedule 9， p.898.）此外，費(fèi)用高昂也是投資仲裁所面臨的一大問題。根據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)，國際投資仲裁案件中雙方當(dāng)事人花費(fèi)的法律和仲裁費(fèi)用平均超過800萬美元，有些案件的成本甚至超過3000萬美元。（OECD， Investor-State Dispute Settlement Public Consultation： 16 May-9 July 2012， para.32， at https：//www.oecd.org/investment/internationalinvestmentagreements/50291642.pdf（Last visited on May 28， 2022）.）

2.國際投資仲裁可能過度限制各國稅收主權(quán)

稅收主權(quán)的重要性決定了國際投資仲裁對(duì)于國際稅收爭議的適用存在特殊障礙。如前文所述，投資仲裁賦予作為私主體的投資者以平等身份挑戰(zhàn)東道國稅收措施的權(quán)利，相較而言，稅收協(xié)定規(guī)定的MAP機(jī)制則極大程度上維護(hù)了締約國對(duì)于爭端解決機(jī)制的控制權(quán)。之所以仲裁機(jī)制被國際投資協(xié)定廣泛接受，稅收協(xié)定中的爭議解決機(jī)制則相對(duì)保守，主要原因在于稅收主權(quán)的特殊重要性。稅收是國家財(cái)政的主要來源和治國理政的重要基礎(chǔ)，（王軍：《發(fā)揮稅收職能作用 服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)》，人民網(wǎng)，（2015-04-02）[2022-06-03]， http：//www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c1538341/content.html.）稅收主權(quán)是國家主權(quán)中最為核心的組成部分，是國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，也是政府行使公共職能的重要保障。（蔡從燕：《國際投資條約實(shí)踐中的稅收措施問題》，《武大國際法評(píng)論》2010年第2期，第114—115頁。）因此，盡管投資和稅收均涉及主權(quán)事項(xiàng)，但稅收主權(quán)相較于投資主權(quán)而言更具敏感性。實(shí)踐中，也有投資仲裁庭指出，“征稅權(quán)是一項(xiàng)核心主權(quán)，不應(yīng)輕易受到質(zhì)疑?！保‥iser Infrastructure Limited and Energía Solar Luxembourg S.à r.l.v.Kingdom of Spain， ICSID Case No.ARB/13 /36， Award， May 4， 2017， para.270.）

不僅如此，相較于稅收協(xié)定，投資協(xié)定實(shí)體條款對(duì)于稅收主權(quán)的限制也更為明顯。以非歧視待遇為例，稅收協(xié)定中僅僅規(guī)定了類似于國民待遇的非歧視待遇，并且僅限于國籍無差別待遇、常設(shè)機(jī)構(gòu)無差別待遇、費(fèi)用扣除無差別待遇以及資本無差別待遇四個(gè)層面，并非普遍適用的一般原則，相較而言，投資協(xié)定中國民待遇條款的適用范圍更廣，并且往往規(guī)定最惠國待遇條款。此外，投資協(xié)定中的公平公正待遇條款、征收條款、資金轉(zhuǎn)移條款、保護(hù)傘條款等規(guī)定也對(duì)東道國稅收主權(quán)的行使做出了限制。尤其是公平公正待遇條款，由于其表述簡單、抽象，賦予了仲裁庭較大的自由裁量權(quán)，成為投資者最容易獲賠的條款。（余勁松：《國際投資條約仲裁中投資者與東道國權(quán)益保護(hù)平衡問題研究》，《中國法學(xué)》2011年第2期，第137頁。）與之不同的是，稅收協(xié)定主要關(guān)注協(xié)調(diào)締約國根據(jù)其國內(nèi)稅法所主張的稅收管轄權(quán)之間的沖突，并不對(duì)一國對(duì)一筆所得是否征稅、征多少稅、如何征稅做出規(guī)定，可以被視為一種“在最大限度保留各自國內(nèi)稅制獨(dú)立性的前提條件下的有限的國際稅收協(xié)調(diào)”。（廖益新、馮小川：《強(qiáng)制性仲裁并非解決國際稅收爭議問題的靈丹妙藥》，《稅務(wù)研究》2020年第2期，第62頁。）

盡管也有學(xué)者認(rèn)為，依據(jù)投資協(xié)定的規(guī)定將相應(yīng)的涉稅爭議提交仲裁，這是締約方自我同意約束的結(jié)果，并不必然構(gòu)成對(duì)東道國稅收主權(quán)的限制。（張智勇：《淺析國際投資協(xié)定中的稅收條款》，《北大法律評(píng)論》2018年第2期，第46頁。）然而，值得注意的是，投資協(xié)定對(duì)于東道國稅收主權(quán)的挑戰(zhàn)往往是因?yàn)橥顿Y協(xié)定發(fā)展早期階段沒有預(yù)料到的理由。（World Investment Report 2015， at https：//unctad.org/webflyer/world-investment-report-2015 （Last visited on May 28， 2022），p.212.）尤其是考慮到投資協(xié)定的談判者并非稅務(wù)機(jī)關(guān)，未必能夠充分注意到稅收主權(quán)的特殊性，東道國在投資協(xié)定締結(jié)后逐漸意識(shí)到其對(duì)稅收主權(quán)帶來的挑戰(zhàn)的現(xiàn)象更加突出。實(shí)際上，很難想象在稅收協(xié)定中不愿意接受仲裁的發(fā)展中國家會(huì)愿意接受在投資協(xié)定中對(duì)于稅收措施的仲裁。自沃達(dá)豐、凱恩集團(tuán)相繼將稅收爭議提交國際仲裁以來，印度的反應(yīng)也印證了這一點(diǎn)。

3.投資仲裁庭在解決稅收問題上欠缺專業(yè)性

由于納稅爭議的內(nèi)容存在高度的專業(yè)性和技術(shù)性，往往只有經(jīng)過長期訓(xùn)練的專業(yè)人員，才有可能形成正確的裁決結(jié)論。這正是許多國家的國內(nèi)稅法都要求當(dāng)事人在就納稅爭議向法院起訴之前，應(yīng)當(dāng)先將該爭議提交稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行行政裁決的原因。（熊偉：《稅務(wù)爭訟制度的反思與重構(gòu)》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2004年第5期，第89頁。）

然而，有學(xué)者通過對(duì)1995至2009年全部ICSID仲裁中仲裁員的職業(yè)背景進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)76%的仲裁員的職業(yè)為律師。（Costa， Jose Augusto Fontoura.Comparing WTO panelists and ICSID Arbitrators： The Creation of International Legal Fields.Oati Socio-Legal Series， 2011， （1）， p.23.）在稅收監(jiān)管的復(fù)雜性日益提升的背景下，即使是稅務(wù)機(jī)關(guān)也很難確定納稅人對(duì)于稅法的真實(shí)遵守情況，對(duì)于不是內(nèi)部人士甚至不是稅務(wù)專家的仲裁員而言，在判斷一國的稅收措施是否違反了投資協(xié)定時(shí)存在更大的困難。（Stefano Castagna.ICSID Arbitration： BITs， Buts and Taxation-An Introductory Guide.Bulletin for International Taxation， 2016， （70）， p.371.）

綜上，由于投資協(xié)定實(shí)體條款有利于彌補(bǔ)稅收協(xié)定適用范圍的不足，且投資仲裁機(jī)制在解決國際稅收爭議方面的中立性、有效性更強(qiáng)，故國際投資仲裁在國際稅收爭議解決中具備稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制不可替代的優(yōu)勢。不能否認(rèn)的是，國際投資仲裁在國際稅收爭議解決中也存在一定的問題。但是，需要指出的是，這些問題的成因是復(fù)雜、多元的，其中既有投資仲裁機(jī)制在國際稅收爭議解決中遇到的特殊性問題，也有現(xiàn)階段投資仲裁機(jī)制面臨的普遍性問題。而就投資仲裁機(jī)制面臨的普遍性問題而言，其產(chǎn)生原因不僅僅在于投資仲裁機(jī)制本身的程序性局限，也與投資協(xié)定實(shí)體條款的原則性、概括性密切相關(guān)。

因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)全面看待國際投資仲裁在國際稅收爭議解決中的優(yōu)勢與局限，既不宜如印度般因噎廢食，完全排除稅收爭議在投資協(xié)定項(xiàng)下的可仲裁性，以致本國營商環(huán)境惡化，也不應(yīng)忽視國際投資仲裁在國際稅收爭議中存在的問題。相較而言，如果能夠適當(dāng)改造并妥善應(yīng)用國際稅收仲裁機(jī)制，使其與國際稅收爭議的性質(zhì)更為契合，則可以促使國際投資仲裁在國際稅收爭議解決中發(fā)揮更重要的作用。

四 國際投資仲裁在中國國際稅收爭議解決中的前景展望

目前我國兼具資本輸入大國與資本輸出大國雙重身份，這決定了我國在國際稅收爭議解決機(jī)制的構(gòu)建中應(yīng)當(dāng)注重在維護(hù)征稅權(quán)與保護(hù)投資者權(quán)益之間實(shí)現(xiàn)平衡。一方面，考慮到稅收主權(quán)的特殊重要性以及我國現(xiàn)階段仍然十分依賴稅收政策作為宏觀調(diào)控工具的事實(shí)，有必要防范國際投資仲裁機(jī)制對(duì)于我國稅收主權(quán)的過度限制。另一方面，投資者權(quán)益保護(hù)也是需要考慮的重要因素。2021年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要“擴(kuò)大高水平對(duì)外開放，推動(dòng)制度型開放”（王文濤：《以高水平對(duì)外開放推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局》，求是網(wǎng)，（2022-01-16）[2022-06-03]，http：//www.qstheory.cn/dukan/qs/2022-01/16/c_1128262049.htm.）。高水平的對(duì)外開放需要高水平的國際經(jīng)貿(mào)制度，而公正、高效的國際稅收爭議解決機(jī)制將是其中的重要組成部分。尤其是我國企業(yè)在海外頻頻遇到稅收爭議的情況下，適當(dāng)承認(rèn)稅收措施在投資協(xié)定項(xiàng)下的可仲裁性對(duì)我國企業(yè)開展海外維權(quán)大有裨益。以中興、小米等中資企業(yè)在印度面臨的稅務(wù)稽查為例，盡管《中國—印度投資協(xié)定》已于2018年10月被印度單方面終止，但由于該協(xié)定規(guī)定了“日落條款”（Sunset Clause），即對(duì)于該協(xié)定終止之日前所作出或取得的投資，該協(xié)定的規(guī)定可自終止之日起繼續(xù)適用15年，故對(duì)于在2018年10月之前在印度投資的中資企業(yè)，提起國際投資仲裁仍然是其維護(hù)自身稅收利益的重要途徑。（《中國—印度投資協(xié)定》第十六條第二款。）

為此，筆者認(rèn)為，首先，為了使投資仲裁與稅收爭議的特殊性更好契合，有必要在投資協(xié)定中納入專門化、精細(xì)化的稅收條款;其次，應(yīng)從實(shí)體和程序兩個(gè)層面完善投資仲裁機(jī)制對(duì)于國際稅收爭議的適用;最后，注重加強(qiáng)國際投資仲裁與稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制的協(xié)調(diào)。

（一）在投資協(xié)定中納入專門化、精細(xì)化的稅收條款

由于稅收主權(quán)在國家主權(quán)中的極端重要性，以及稅收問題的專業(yè)性、技術(shù)性，有必要在投資協(xié)定中規(guī)定針對(duì)于稅收事項(xiàng)的特殊規(guī)定。目前，中國對(duì)外締結(jié)了125個(gè)投資協(xié)定，其中現(xiàn)行有效的投資協(xié)定為106個(gè)，這些投資協(xié)定幾乎都包含實(shí)體層面的稅收例外條款。（這里的稅收例外條款指的是稅收協(xié)定所調(diào)整的直接稅措施，不包括與關(guān)稅同盟有關(guān)的例外規(guī)定。）不過，絕大多數(shù)投資協(xié)定僅在投資待遇條款中提及稅收例外，并不包含專門的稅收條款。這種規(guī)定相對(duì)粗放，無法應(yīng)對(duì)稅收爭議的特殊性。近年來，新一代的投資協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)定如《綜合性經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》（簡稱CETA）、《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（簡稱CPTPP）、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（簡稱RCEP）中開始引入?？钚偷亩愂諚l款，（CETA第28.7條、CPTPP第29.4條、USMCA第32.3條、RCEP第17.14條。）對(duì)于稅收事項(xiàng)做出全面規(guī)定，我國與加拿大、日韓的投資協(xié)定也規(guī)定了類似的稅收條款。筆者認(rèn)為，?？钚偷亩愂諚l款充分注意到了稅收爭議的特殊性，有利于精細(xì)化、系統(tǒng)化地處理稅收問題，提高投資仲裁處理稅收爭議的契合性，在我國未來修訂和締結(jié)國際投資協(xié)定的過程中可以納入此類規(guī)定。

就專門的稅收條款的內(nèi)容而言，其應(yīng)包含以下要素：

首先，明確界定投資協(xié)定實(shí)體條款對(duì)于稅收措施的適用范圍。從平衡東道國稅收主權(quán)與納稅人權(quán)益保護(hù)的角度出發(fā)，采用“原則上排除，例外允許”的模式規(guī)定投資協(xié)定實(shí)體條款對(duì)于稅收爭議的適用范圍更為可取，即規(guī)定投資協(xié)定實(shí)體條款原則上不適用于稅收事項(xiàng)，僅在明文列出的情況下適用于稅收措施。這樣有利于通過正面清單的模式明確投資協(xié)定實(shí)體條款對(duì)于稅收措施的適用范圍。同時(shí)，有必要明確稅收例外條款中稅收措施的含義與范圍，以避免發(fā)生潛在的爭議。

其次，考慮納入聯(lián)合稅務(wù)否決條款。聯(lián)合稅務(wù)否決條款有利于加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于爭端解決程序的控制，防止因投資者濫訴對(duì)東道國稅收主權(quán)造成過度限制，因而成為UNCTAD提倡的的未來國際投資協(xié)定的改革方向之一。（UNCTAD， International Investment Agreements and Their Implications For Tax Measures： What Tax Policymakers Need to Know， p.4， at https：//unctad.org/webflyer/international-investment-agreements-and-their-implications-tax-measures-what-tax （Last visited on May 28， 2022）.）盡管聯(lián)合稅務(wù)否決程序面臨因稅務(wù)機(jī)關(guān)的中立性不足導(dǎo)致投資者保護(hù)效果減弱的質(zhì)疑，但由于該機(jī)制僅在雙方稅務(wù)機(jī)關(guān)都不允許投資者將被訴措施提交仲裁的情況下才否認(rèn)投資者提出相應(yīng)仲裁請(qǐng)求的權(quán)利，即只要有一方稅務(wù)機(jī)關(guān)同意投資者對(duì)被訴措施提交仲裁，則投資者的訴權(quán)不受影響，故聯(lián)合稅務(wù)否決條款仍然保留了在一國明顯濫用征稅權(quán)的情況下投資者獲得救濟(jì)的權(quán)利，而投資者母國的政府被賦予了保護(hù)投資者的角色。（See UNCTAD， World Investment Report 2015， p.236， at https：//unctad.org/webflyer/world-investment-report-2015 （Last visited on May 28， 2022）.）另外，為了防止投資者規(guī)避該程序直接提起投資仲裁，投資協(xié)定中應(yīng)明確該機(jī)制的法律后果。例如，CETA第28.7條規(guī)定了稅收條款，該條第7款第3項(xiàng)明確規(guī)定，共同決定對(duì)仲裁庭具有約束力。

值得注意的是，實(shí)體層面的稅收例外條款和程序?qū)用媛?lián)合稅務(wù)否決條款的適用范圍需要相互配合，聯(lián)合稅務(wù)否決條款可以適用于稅收例外條款范圍之外的稅收措施。換言之，對(duì)于可能被提交國際投資仲裁的稅收措施，均應(yīng)在聯(lián)合稅務(wù)否決條款的適用范圍之內(nèi)。

最后，對(duì)于稅收案件中仲裁員的專業(yè)性做出特別規(guī)定。稅收問題的專業(yè)性和技術(shù)性對(duì)于仲裁員的專業(yè)知識(shí)提出了較高的要求，然而，國際投資仲裁庭主要處理一般的投資問題，仲裁員對(duì)于稅收問題不熟悉也不擅長，因而有必要對(duì)仲裁員提出特殊的任職要求。目前，考慮到金融服務(wù)爭議的專業(yè)性，部分國際投資協(xié)定中在金融服務(wù)方面對(duì)仲裁員的身份做出了限制。（龔柏華：《中美雙邊投資協(xié)定談判中的金融服務(wù)條款》，《法學(xué)》2013年第10期，第77頁。）例如，《中國加拿大投資協(xié)定》第20條第2款即要求仲裁員應(yīng)當(dāng)“在金融服務(wù)法律或?qū)嵺`方面具有專業(yè)知識(shí)或經(jīng)驗(yàn)”。投資協(xié)定中的稅收條款中也可以考慮納入類似規(guī)定。

（二）完善投資仲裁機(jī)制對(duì)于國際稅收爭議的適用

為了更好發(fā)揮投資仲裁機(jī)制在國際稅收爭議解決中的作用，有必要從實(shí)體和程序兩個(gè)層面積極推動(dòng)完善投資仲裁機(jī)制對(duì)于國際稅收爭議的適用。

一方面，推動(dòng)投資協(xié)定實(shí)體條款的細(xì)化和完善。傳統(tǒng)國際投資協(xié)定實(shí)體條款的原則性、模糊性賦予了投資仲裁庭較大的自由裁量權(quán)，不僅容易導(dǎo)致適用分歧和裁決矛盾，還可能導(dǎo)致東道國的經(jīng)濟(jì)主權(quán)受到過度的限制。以公平公正待遇條款為例，該條款缺乏具體、明確、肯定的內(nèi)容，這使得該條款成為導(dǎo)致國際投資仲裁正當(dāng)性危機(jī)和挑戰(zhàn)的最主要因素之一。（王彥志：《國際投資法上公平與公正待遇條款改革的列舉式清單進(jìn)路》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第6期，第148頁。）然而，如前所述，公平公正待遇條款在保障東道國法律環(huán)境的確定性、穩(wěn)定性、一致性方面也具有重要價(jià)值，故不宜將稅收措施排除在公平公正待遇的適用范圍之外。在此背景下，有學(xué)者提出對(duì)于公平公正待遇進(jìn)行改造，構(gòu)建“原則化+規(guī)則化”相結(jié)合的公平公正待遇條款，將部分在投資實(shí)踐中反復(fù)發(fā)生的以及締約方根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)、法制發(fā)展?fàn)顩r和水平預(yù)測在今后可能發(fā)生的可能違反公平公正待遇的情形在條約中做出具體規(guī)定。（梁開銀：《公平公正待遇條款的法方法困境及出路》，《中國法學(xué)》2015年第6期，第199頁.）例如，CETA第X.9條采用列舉式的立法模式，明確將拒絕司法、違反正當(dāng)程序、明顯的專斷等作為違反公平公正待遇條款的情形，同時(shí)規(guī)定“締約方應(yīng)定期或應(yīng)一締約方請(qǐng)求評(píng)審公平與公正待遇的義務(wù)內(nèi)容”，這種兼具確定性與靈活性的規(guī)定可為我國參考。

考慮到上述對(duì)于投資協(xié)定的條文的修改，而投資協(xié)定的修訂往往需要經(jīng)過漫長的過程，可以通過與締約國另一方開展聯(lián)合解釋的方式明確投資協(xié)定中部分較為寬泛、模糊的條款的含義，從而對(duì)于投資仲裁庭關(guān)于投資協(xié)定文本的解釋與適用提供指引，平衡投資仲裁庭的自由裁量權(quán)。這種方式既不需要花費(fèi)太多成本，也不需要履行復(fù)雜的批準(zhǔn)手續(xù)，因而相對(duì)簡單、直接。（張生：《國際投資法制框架下的締約國解釋研究》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第6期，第165—166頁。）

另一方面，積極參與和推動(dòng)國際投資仲裁程序機(jī)制的改革。近年來，國際投資仲裁機(jī)制面臨的程序問題得到國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。在此背景下，UNCITRAL第三工作組積極開展工作，推動(dòng)各國圍繞構(gòu)建投資仲裁上訴機(jī)制、建立多邊投資法庭、改革仲裁員的選任制度等改革方案開展深入討論。中國作為全球主要經(jīng)濟(jì)體以及最大的發(fā)展中國家，有必要積極參與國際投資仲裁程序機(jī)制的改革，推動(dòng)構(gòu)建公正、高效的國際投資仲裁機(jī)制。

（三）加強(qiáng)國際投資仲裁與稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制的協(xié)調(diào)

投資協(xié)定與稅收協(xié)定雖然分屬兩個(gè)不同的體系，但二者在促進(jìn)投資方面相輔相成、互為補(bǔ)充，因此，加強(qiáng)投資協(xié)定與稅收協(xié)定之間的協(xié)調(diào)對(duì)于更好發(fā)揮投資協(xié)定與稅收協(xié)定之間的作用至關(guān)重要。正如《2015年世界投資報(bào)告》所指出的，稅收協(xié)定與投資協(xié)定共同解決跨境投資的風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)問題，投資協(xié)定為降低投資者風(fēng)險(xiǎn)提供了一份“保險(xiǎn)單”，稅收協(xié)定則有利于保護(hù)投資者免受財(cái)政侵蝕，他們是同一枚硬幣的兩個(gè)方面。（UNCTAD， World Investment Report 2015， at https：//unctad.org/webflyer/world-investment-report-2015 （Last visited on May 28， 2022）.）

然而，如前所述，國際投資仲裁與稅收協(xié)定提供的爭議解決機(jī)制在機(jī)制設(shè)計(jì)、價(jià)值取向?qū)用娲嬖谳^大差距，由此產(chǎn)生的國際稅收爭議解決機(jī)制之間的不協(xié)調(diào)問題值得關(guān)注。正如印度在凱恩案中所提出的，在稅收協(xié)定排除了仲裁這一爭議解決機(jī)制的情況下，如果投資協(xié)定卻不排除就稅收爭議適用仲裁的可能性，稅收協(xié)定項(xiàng)下的爭議解決程序?qū)⒆兊煤翢o意義。（Cairn Energy PLC and Cairn UK Holdings Limited （CUHL） v.Government of India， PCA Case No.2016-7， Award， December 21， 2020， para.773.）也就是說，如果一國在稅收協(xié)定中出于維護(hù)稅收主權(quán)的考慮，堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)締約國控制權(quán)的MAP機(jī)制，在投資協(xié)定中卻允許納稅人就稅收爭議提交投資仲裁，則納稅人出于維護(hù)自身利益的考慮，往往會(huì)優(yōu)先考慮投資仲裁機(jī)制，通過MAP機(jī)制維護(hù)稅收主權(quán)的意義將受到大幅削弱。有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱之為稅收主權(quán)維護(hù)方面的“水桶效應(yīng)”，即投資條約可能成為損害稅收主權(quán)的突破口，東道國利用稅收追求特定公共政策目標(biāo)的能力將不可避免地受到抑制。（蔡從燕：《國際投資條約實(shí)踐中的稅收措施問題》，《武大國際法評(píng)論》2010年第2期，第116頁。）此外，加強(qiáng)國際稅收仲裁與稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制在國際稅收爭議解決方面的協(xié)調(diào)性，也是構(gòu)建中國特色國際稅收法治體系的內(nèi)在要求。（崔曉靜：《論中國特色國際稅收法治體系之建構(gòu)》，《中國法學(xué)》2020年第5期，第166頁。）

因此，筆者建議從以下兩個(gè)層面對(duì)于國際投資仲裁與稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制加以協(xié)調(diào)：

首先，適當(dāng)借鑒國際投資仲裁程序，完善稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制?，F(xiàn)階段稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制在爭議解決效率、納稅人權(quán)利保護(hù)方面的局限性是納稅人選擇國際投資仲裁機(jī)制作為國際稅收爭議解決路徑的重要原因。通過借鑒國際投資仲裁程序，對(duì)稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制加以完善，進(jìn)而提高稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制的效率，縮小稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制與國際投資仲裁機(jī)制在納稅人權(quán)利保護(hù)方面的差距，有利于加強(qiáng)兩類爭議解決機(jī)制之間的協(xié)調(diào)。其一，仲裁機(jī)制在國際投資領(lǐng)域的廣泛適用對(duì)于稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制的完善有啟發(fā)作用。未來我國可以考慮在MAP機(jī)制中引入仲裁程序，以提高M(jìn)AP機(jī)制的運(yùn)行效率，防止出現(xiàn)久拖不決的情形。其二，國際投資仲裁機(jī)制對(duì)于投資者提供的更充分保護(hù)也對(duì)稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制的完善有所借鑒。稅收協(xié)定爭議解決機(jī)制應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于納稅人程序權(quán)利的保護(hù)，注重保護(hù)納稅人的知情權(quán)、參與權(quán)等。

其次，構(gòu)建相關(guān)政府部門協(xié)同合作的常態(tài)化機(jī)制?！?021年世界投資報(bào)告》指出，由于稅收措施是產(chǎn)業(yè)政策和投資促進(jìn)工具的重要組成部分，各國特別是發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體需要加強(qiáng)稅收和投資政策制定者之間的協(xié)調(diào)和合作。（UNCTAD， World Investment Report 2021， at https：//unctad.org/webflyer/world-investment-report-2021 （Last visited on May 28， 2022）.）一方面，商務(wù)部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)可以合作開展投資協(xié)定與稅收協(xié)定的談簽工作。投資協(xié)定與稅收協(xié)定的談簽工作分別由商務(wù)部門與稅務(wù)部門負(fù)責(zé)被認(rèn)為是造成投資協(xié)定涉稅政策與稅收協(xié)定之間不協(xié)調(diào)的重要原因，（Chaisse， Julien.International Investment Law and Taxation： From Coexistence to Cooperation.E15Initiative; International Centre for Trade and Sustainable Development （ICTSD），Geneva， Switzerland （2016）， p.15; M.Lennard， Chapter 23： Some Key Elements of International Investment Agreements with Potential Tax Impacts for Developing Countries in Thinker， Teacher， Traveler： Reimagining International TaxEssays in Honor of H.David Rosenbloom （G.Kofler， R.Mason & A.Rust eds.）， Amsterdam： IBFD， 2021.）為了增強(qiáng)投資協(xié)定涉稅條款與稅收協(xié)定之間的協(xié)調(diào)性，我國有必要加強(qiáng)商務(wù)部與國家稅務(wù)總局在協(xié)定談簽方面的合作。另一方面，國家稅務(wù)總局、商務(wù)部、外交部等部門可以在國際稅收爭議解決方面開展合作。由于投資協(xié)定與稅收協(xié)定提供的爭議解決機(jī)制在國際稅收爭議解決中發(fā)揮著互相補(bǔ)充的作用，加之我國與部門國家之間尚不存在生效的投資協(xié)定或稅收協(xié)定，故單獨(dú)依靠某一種爭議解決機(jī)制很難實(shí)現(xiàn)妥善解決國際稅收爭議的目的。因此，筆者建議加強(qiáng)國家稅務(wù)總局、商務(wù)部、外交部等部門在國際稅收爭議解決方面的協(xié)同合作，促使MAP機(jī)制、投資仲裁機(jī)制、外交保護(hù)機(jī)制在國際稅收爭議解決方面相互配合，為我國“走出去”企業(yè)“保駕護(hù)航”。

International Investment Arbitration：A New Way to Solve International Tax Disputes

CUI Xiao-jing， SUN Yi

Abstract： The Cairn case reflects a new development trend of solving international tax disputes through international investment arbitration. At present， the scope of application of international investment arbitration to tax disputes is still limited due to the special provisions of international investment agreements on tax disputes at the substantive and procedural levels. International investment arbitration has unique advantages over traditional international tax dispute resolution mechanisms， mainly given that the substantive provisions of investment agreements can serve as a powerful supplement to the application of tax treaties， and that the investment arbitration mechanism is more neutral and effective. But the international investment arbitration itself also has certain shortcomings and problems such as excessive restriction of tax sovereignty and insufficient professionalism in handling tax disputes. It is suggested that China should include specialized and refined tax clauses in investment agreements， improve the application of investment arbitration mechanism to international tax disputes， and strengthen the coordination between international investment arbitration and the dispute settlement mechanism in tax treaties.

Keywords： international tax disputes; mutual agreement procedure; international tax arbitration; international investment arbitration; tax exception clause

【責(zé)任編輯：龔桂明 陳西玲】