民用無人機侵犯公民隱私權(quán)的法律規(guī)制

宋丁博男

摘要：作為人工智能產(chǎn)品的重要代表，民用無人機的廣泛應(yīng)用在增加社會生活便捷性的同時，給公民隱私安全也帶來了前所未有的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。對此，有必要結(jié)合民用無人機的運行特點，總結(jié)歸納民用無人機侵犯公民隱私權(quán)的法律特征，即侵權(quán)主體的雙重性、侵權(quán)手段的隱蔽性和侵權(quán)方式的短時性。在此基礎(chǔ)上，全面梳理我國民用無人機隱私侵權(quán)行為的法律規(guī)制現(xiàn)狀。國家及地方性法律法規(guī)對無人機等相關(guān)名詞規(guī)范的定義，以及駕駛?cè)藛T審核登記、實名制登記管理、無人機適航管理、空中交通管理、無人機飛行空域、市場準(zhǔn)入等問題已有規(guī)制，但在實際應(yīng)用中仍存在諸多漏洞，尤其是對公民隱私權(quán)保護性規(guī)定的缺失。具體問題主要包括法律位階較低，頂層設(shè)計不足，現(xiàn)階段國家層面的法律可對無人機進(jìn)行規(guī)制的僅有《民用航空法》一部，但該部法律中并沒有能夠直接適用于無人機的條文;部門推諉嚴(yán)重，監(jiān)管體系不明，法律雖明確規(guī)定無人機飛行管理工作的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)為國務(wù)院和國家空管委，但雙方的職能界定與權(quán)責(zé)劃分依舊模糊;針對公民隱私權(quán)保護、無人機管控和無人機空域管理的法律真空明顯，實踐中可操作性較差等。在合理吸收域外先進(jìn)立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，提出完善我國相關(guān)法律制度的對策建議：第一，提高法律位階，完善無人機專門性立法，強化隱私權(quán)保護力度。第二，厘清無人機在研制、銷售、使用、維修和回收報廢等全生命周期每個階段的權(quán)責(zé)體系，嚴(yán)格落實監(jiān)管責(zé)任，實現(xiàn)對無人機的常態(tài)化管理。第三，填補法律真空，包括完善無人機高位階立法，確立隱私權(quán)保護的基本原則;明確無人機可飛行空域，利用技術(shù)手段防止非法入侵;將無人機侵權(quán)問題與《民法典》《刑法》《個人信息保護法》等法律法規(guī)精神相結(jié)合，明確民用無人機侵權(quán)的歸責(zé)原則、免責(zé)事由，以及民事、行政、刑事等責(zé)任，構(gòu)建系統(tǒng)全面的法律規(guī)制體系。

關(guān)鍵詞：民用無人機;隱私權(quán)侵權(quán);法律規(guī)制;《民用航空法》;人工智能

中圖分類號：D9231文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1008-5831（2022）04-0194-09

一、問題的提出

人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展加速了無人機市場的繁榮。據(jù)預(yù)測，“2025年我國無人機市場規(guī)模將達(dá)到750億元，民用無人機市場約占其中的93%”[1]。但是，我國有關(guān)民用無人機

法律制度的缺位加大了無人機的濫用風(fēng)險，給公民隱私帶來極大隱患。近年來，公民隱私權(quán)遭到民用無人機侵犯的事例屢見不鮮。而科技的高速發(fā)展與法律的相對滯后產(chǎn)生矛盾，新的社會問題已脫離原有體系的控制范圍。《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》（以下簡稱《暫行條例》）將無人機分為國家無人機和民用無人機，其中民用無人機指“用于民用航空活動的無人機”。因此，本文以“飛行目的”作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，將民用無人機界定為除“執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察等”公務(wù)飛行任務(wù)以外的無人機，主要包括工業(yè)級無人機和消費級無人機 [2]24（見圖1）。

國務(wù)院《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》指出，要積極開展與人工智能應(yīng)用相關(guān)的法律問題研究。因此，無論是基于國家戰(zhàn)略還是現(xiàn)實需求，完善涉及公民隱私權(quán)保護的民用無人機法律制度已迫在眉睫。

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)近五年針對民用無人機相關(guān)法律問題的關(guān)注明顯增多，但研究成果主要集中于空域劃設(shè)及使用權(quán)、適航管理、行政監(jiān)管、侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)等方面例如針對我國民用無人機監(jiān)管及立法現(xiàn)狀，欒爽（2018）、高國柱（2017）等對無人機進(jìn)行分類，并從制度設(shè)計、行業(yè)管理規(guī)范等方面提出完善建議;張圣華（2018）提出了明確管理職責(zé)、制定標(biāo)準(zhǔn)許可、完善資格認(rèn)證、強制購買保險、合理管制空域等建議;左榮昌（2018）通過比較法分析，闡釋了我國民用無人機監(jiān)管存在的主要問題并提出對策建議;高峰、牟昱城（2018）、王雯（2021）等則主要探討了民用無人機致害責(zé)任的問題。。針對無人機對傳統(tǒng)法律理論，如公民隱私權(quán)的挑戰(zhàn)與應(yīng)對措施的研究屈指可數(shù)，且對策建議多集中于無人機相關(guān)技術(shù)的完善例如張凌寒、杜婧（2020）從民法典的視角，探討了無人機侵害個人隱私的法律規(guī)制;周長軍、龐常青（2019）從比較法的視角，提出了完善我國民用無人機隱私侵權(quán)法律規(guī)制體系的對策建議;張影（2019）基于民用無人機侵犯公民隱私權(quán)的特殊性，提出了健全法規(guī)、規(guī)范管理、完善技術(shù)等解決途徑;王錫柱（2018）則指出，我國可借鑒域外相關(guān)立法經(jīng)驗，明確各項法律規(guī)制原則、規(guī)定各個主體操作規(guī)范等。。國外針對無人機侵犯公民隱私權(quán)的研究起步較早，但大部分學(xué)者的研究視角主要集中于公權(quán)力主體利用無人機開展公務(wù)活動時對公民隱私權(quán)造成的侵犯例如Rehfuss（2015）、Matiteyahu（2015）、Crotty（2014）、Olivito（2013）等美國學(xué)者基于美國憲法第四條修正案的規(guī)定，認(rèn)為公民隱私免受政府無理由的侵犯，并對如何規(guī)制無人機的侵犯隱私問題提出建議。，對于公民個體或商業(yè)實體利用民用無人機侵犯公民隱私權(quán)的研究相對較少，立法層面上的對策建議不足總的來說，國外學(xué)者普遍認(rèn)為雖然無人機的不當(dāng)使用會侵犯公民的隱私權(quán)，但不應(yīng)全面禁止，而是通過法律手段對其予以合理有效的引導(dǎo)和監(jiān)督（Mckelvey，2015），并從制度安排上提出了一系列對策建議（Mcknight，2015;Mathews，2015;Schlag，2013;Voss，2013;Takahashi，2012）。。因此，本文選擇以民用無人機語境下公民隱私權(quán)的法律規(guī)制為研究對象，并試圖對以下問題進(jìn)行分析，包括民用無人機侵權(quán)的法律特征及相關(guān)理論，我國民用無人機侵犯公民隱私權(quán)的法律規(guī)制現(xiàn)狀，最終為法律制度的完善提出對策建議。

二、民用無人機侵犯公民隱私權(quán)的法律特征

（一）侵權(quán)主體的雙重性

該特征主要體現(xiàn)在侵權(quán)行為發(fā)生時的“人機分離”狀態(tài)，其雙重主體分別是無人機本身所搭載的感應(yīng)設(shè)備和操控民用無人機的人員。不同于固定攝像頭等設(shè)備，無人機的高度智能化和可超過目視距離進(jìn)行操控飛行的特性，使其與操作者之間難以形成強有力的人身依附。這種“人機分離”導(dǎo)致侵權(quán)行為發(fā)生時往往無法在第一時間鎖定侵權(quán)主體，增大維權(quán)難度。此外，在無人機工業(yè)高速發(fā)展的當(dāng)下，第二重主體的準(zhǔn)入門檻也逐漸降低。除了個人操作者，商業(yè)部門、政府部門、新聞媒體等都變成潛在的侵權(quán)主體?！睹裼脽o人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》要求民用無人機購買者必須實名登記。但實踐中該項規(guī)定的落實情況并不理想，經(jīng)測試，即便錯誤填寫姓名、身份證號等信息，也可通過該無人機實名系統(tǒng)的認(rèn)證。

（二）侵權(quán)手段的隱蔽性

無論是體積、技術(shù)，還是操作方式，民用無人機都展現(xiàn)了其強大的信息獲取優(yōu)勢。第一，無人機體積小、輕便靈活，容易飛越圍墻、屋頂侵入私人領(lǐng)域進(jìn)行拍攝，強大的懸停功能為其提供了穩(wěn)定的信息收集狀態(tài);第二，無人機可由操縱員遠(yuǎn)距離操控，超越目視距離飛行;第三，無人機飛行速度快，且新型無人機噪音很小，視覺聽覺都不易捕捉其存在;第四，無人機具有強大的拍攝功能，其自身攜帶的高分辨率感應(yīng)攝影設(shè)備有助于其快速準(zhǔn)確地獲取公民的私密信息;第五，無人機獲取的信息可通過遠(yuǎn)程無線傳輸，操作者只需通過云平臺就可隱蔽地將信息直接傳遞至地面數(shù)據(jù)站。

（三）侵權(quán)方式的短時性

在預(yù)備階段，無人機所有者可以隨時擬定飛行計劃：若所有者無侵權(quán)的主觀意思，無調(diào)查式的飛行極易在空域跨界、高度超限等情形下不經(jīng)意侵犯他人隱私;若所有者具有主觀故意，無人機調(diào)查遠(yuǎn)比本人“踩點”更加安全準(zhǔn)確，甚至準(zhǔn)備階段可直接與侵犯行為同時進(jìn)行。在實行階段，我國現(xiàn)階段市面上的無人機續(xù)航能力一般在20至30分鐘之間。這種侵權(quán)的短時性使其能夠在極短時間內(nèi)提供大量實時清晰的畫面和視頻信息流并迅速逃逸，在降低侵權(quán)行為被發(fā)現(xiàn)可能性的同時，增加了反向追蹤難度。即便從續(xù)航時間上對民用無人機進(jìn)行限定，但無人機操作簡單，只要氣象允許均可飛行。因此，短時續(xù)航并不能真正防止侵權(quán)行為，解決之策在于相關(guān)法律制度的完善。

三、我國民用無人機隱私侵權(quán)行為的法律規(guī)制現(xiàn)狀及問題剖析

為解決我國無人機領(lǐng)域產(chǎn)生的諸多法律問題，全國人大常委會、國務(wù)院、中央軍事委員會、工信部、民航局相繼頒布一系列旨在完善民用無人機監(jiān)管等方面的法律性文件其中比較有代表性的法律性文件包括《民用航空法》《通用航空飛行管制條例》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》《無人機制造企業(yè)規(guī)范條件（征求意見稿）》《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》《輕小型民用無人機系統(tǒng)運行暫行規(guī)定》《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無人駕駛航空器經(jīng)營性飛行活動管理辦法（暫行）》等。?？偟膩碚f，國家層面頒布的法律、行政法規(guī)基本上都是針對民用航空器，且大部分文件的頒布年份距今較遠(yuǎn)。雖然國家及地方性法律法規(guī)對無人機等相關(guān)名詞規(guī)范的定義，以及駕駛?cè)藛T審核登記、實名制登記管理、無人機適航管理、空中交通管理、無人機飛行空域、市場準(zhǔn)入等問題已有規(guī)制，但在實際應(yīng)用中仍存在諸多漏洞，尤其是對公民隱私權(quán)保護性規(guī)定的缺失。

（一）法律位階較低，頂層設(shè)計不足

現(xiàn)階段國家層面的法律可對無人機進(jìn)行規(guī)制的僅有《民用航空法》一部，但這部法律中并沒有能夠直接適用于無人機的條文，導(dǎo)致實踐中無人機侵權(quán)案件往往只能參照民用航空器的通用規(guī)定類比執(zhí)行，但無人機在規(guī)格與標(biāo)準(zhǔn)上都與一般航空器存在差異。這不僅阻礙了被侵權(quán)者的維權(quán)路徑，給無人機管理造成困難，同時也不利于各方主體承擔(dān)責(zé)任。筆者以“無人機”為關(guān)鍵詞在裁判文書網(wǎng)上檢索發(fā)現(xiàn)，2016年1月至2020年9月共有2 212篇相關(guān)裁判文書，其中涉及民用無人機的案件共1 562例，然而僅有1例行政糾紛涉及公民隱私侵權(quán)問題（見圖2）。此外，我國大部分與民用無人機相關(guān)的法律性文件都由中國民用航空局制定。自2008年3月國家部委改革后，民航局由國務(wù)院直屬機構(gòu)改制為交通運輸部管理的國家局，不再享有行政規(guī)章的制定權(quán)，導(dǎo)致其2008年之后制定的僅為規(guī)范性文件，法律位階和約束力范圍均有所降低[3]。2018年頒布的《暫行條例》首次在頂層設(shè)計上對無人駕駛航空器飛行及相關(guān)活動予以規(guī)范，但其中仍未涉及公民隱私權(quán)保護的內(nèi)容。作為“有望成為我國對無人機飛行進(jìn)行監(jiān)管的高位階、綜合性、系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性的立法”[4]，該條例有必要進(jìn)一步修訂與完善，從而在較高位階的行政法規(guī)層面對侵犯公民隱私權(quán)內(nèi)容予以規(guī)制。

（二）部門推諉嚴(yán)重，監(jiān)管體系不明

2018年之前，我國并未明文規(guī)定無人機的管理主體，“部際協(xié)商和溝通機制尚未建立”[5]，公安機關(guān)、工信部、民航管理機構(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門等各部門管理混亂，推諉現(xiàn)象嚴(yán)重。相較于過去，《暫行條例》呈現(xiàn)的管理規(guī)制體系和部門責(zé)任劃分更加清晰明確，但仍存在下述問題：第一，該條例雖明確了最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)為國務(wù)院和國家空管委，但是對于雙方的職能界定與權(quán)責(zé)劃分依舊模糊;第二，該條例旨在設(shè)立一個包括生產(chǎn)、銷售、登記、操作、培訓(xùn)等環(huán)節(jié)的全方位的民用無人機管理體系，但在許多環(huán)節(jié)上仍有疏漏。例如，整部條例共計59條，但沒有一條是針對民用無人機侵犯隱私權(quán)相關(guān)問題的規(guī)制;為形成全鏈條式管理體系，有必要適當(dāng)拓展法律監(jiān)管的寬度，將部分相關(guān)行業(yè)的管理部門也納入無人機管理系統(tǒng)之中。

（三）法律真空明顯，保護力度不強

我國對于民用無人機的法律規(guī)制明顯不足，大量條文處于真空狀態(tài)。

第一，公民隱私權(quán)保護。通過關(guān)鍵詞對現(xiàn)有無人機法律法規(guī)進(jìn)行精準(zhǔn)搜索發(fā)現(xiàn)：以“隱私”為關(guān)鍵詞并未搜到任何條文;以“信息”“個人信息”為關(guān)鍵詞，只能搜索到有關(guān)無人機操作者購買登記、備案等相關(guān)條文。盡管《民法典》《刑法》等法律法規(guī)針對公民隱私權(quán)的保護性規(guī)定能夠在一定程度上遏制無人機的侵權(quán)行為，但是對于該行為的具體范圍和責(zé)任規(guī)制方式仍需配套法律制度予以支撐。例如《刑法》主要通過“非法搜查罪”“侵犯公民個人信息罪”“非法使用竊聽、竊照專用器材罪”實現(xiàn)對公民隱私權(quán)的保護，但是其對于規(guī)制民用無人機的隱私侵權(quán)行為均存在一定局限性，“非法搜查罪”中的“‘搜查‘侵入等在司法實踐中一般被理解為‘物理性行為”[6]，而無人機的“人機分離”使其可不受此限完成侵權(quán)，該條款不具備可適用性;“侵犯公民個人信息罪”中的“個人信息”包括“涉及公民個人隱私的信息、數(shù)據(jù)資料”，但是

并未明確界定

“個人隱私”的具體范圍，可操作性不強;由于無人機不屬于竊聽、竊照專用器材，因而無法受到“非法使用專用器材罪”的規(guī)制。

第二，無人機管控。《暫行條例》根據(jù)運行風(fēng)險大小，將民用無人機劃分為微型、輕型、小型、中型、大型五種，并予以分類化管理。但是，我國目前對無人機的管控程度與機體重量成正比，對于微型、輕型無人機的管控相對寬松。例如《暫行條例》第10條規(guī)定微型無人機在銷售、購買和使用中無需進(jìn)行實名登記、報備，《非經(jīng)營性通用航空登記管理規(guī)定》第8條第2款也規(guī)定使用超輕型飛行器“不要求其具有國籍登記證和適航證，航空人員也無執(zhí)照要求”，這會造成部分侵權(quán)行為和侵權(quán)責(zé)任難以認(rèn)定。隨著無人機制作技術(shù)的精進(jìn)，自制、改裝無人機成本較低，但目前法律法規(guī)針對無人機產(chǎn)品“缺乏統(tǒng)一的技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”[7]，且對無人機自制、改裝領(lǐng)域缺失有效監(jiān)管，從而進(jìn)一步加劇了公民隱私權(quán)受侵犯的可能性。

第三，無人機空域管理。非法侵入公民私密空間是民用無人機侵犯隱私權(quán)的重要表現(xiàn)形式之一，因此必須嚴(yán)格界定無人機的飛行空域。我國目前對民用無人機飛行采取的是預(yù)先申請制度，但是《暫行條例》對部分場景下的飛行計劃申請和審批流程進(jìn)行了簡化例如《暫行條例》第37條。。我國雖然對空域有明確劃分，但大都是禁止性規(guī)定，且無明文規(guī)定“不得侵入公民的私人空間”例如《暫行條例》第27條，《民用無人機空中交通管理辦法》第10條，《通用航空飛行管制條例》第6條、第7條第1款等。。此外，在技術(shù)手段管理層面，盡管《輕小型民用無人機系統(tǒng)運行暫行規(guī)定》已提出通過電子圍欄、無人機云等監(jiān)管技術(shù)對無人機的飛行實行監(jiān)管，但法律并未明文規(guī)定電子圍欄的管理主體，且電子圍欄等方式也多適用于學(xué)校、住宅區(qū)、政府機構(gòu)等場所的周界安全防范，并未實際應(yīng)用在限制無人機飛行空域方面，“法律真空”亟待填補。

四、完善現(xiàn)行法律法規(guī)的對策建議

（一）提高法律位階，強化隱私權(quán)保護力度

國外非常重視對公民隱私權(quán)的保護，許多有關(guān)無人機的高位階立法直接點明了有關(guān)公民隱私保護的內(nèi)容。美國《2012年美國聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化改革法案》和Part107《輕型無人機航空器系統(tǒng)的運行和審定》對無人航空器的管理融入國家空域頂層設(shè)計之中。盡管這兩部高位階法律并未直接提及無人機侵犯隱私權(quán)的問題，但白宮發(fā)布的《總統(tǒng)備忘錄提升國內(nèi)使用無人機系統(tǒng)的經(jīng)濟競爭力，同時保障隱私、民權(quán)和公民自由》和國土安全部發(fā)布的《保護無人機系統(tǒng)項目中隱私、民權(quán)和公民自由的最佳實踐》均明確規(guī)定了民用無人機侵犯隱私權(quán)的內(nèi)容。歐盟2014年發(fā)布的《可持續(xù)和安全的開放民用無人機系統(tǒng)市場》第3.4條也明確指出，民用無人機的運營不得侵犯公民的基本權(quán)利，其中包括尊重私人和家庭生活權(quán)以及對個人隱私、個人數(shù)據(jù)的保護。在此基礎(chǔ)上，歐洲航空安全局2019年發(fā)布《歐洲無人機通用法規(guī)》，其包含的兩個文件均要求“無人機操作須充分注意公共安全、環(huán)境保護、個人隱私和數(shù)據(jù)保護”[8]。

考慮到我國有關(guān)無人機的高位階立法非常少，且缺失對公民隱私權(quán)的保護，因此本文建議對即將生效的《暫行條例》予以修改完善：在第1章“總則”中明確規(guī)定“無人駕駛航空器不得侵犯公民的隱私權(quán)”，確認(rèn)民用無人機侵犯隱私權(quán)的侵權(quán)主體，清晰界定“個人隱私”的內(nèi)涵與具體權(quán)利內(nèi)容;在第2章“無人機系統(tǒng)”中全面落實無人機備案、實名認(rèn)證及登記管理制度，刪除第10、11條中“除微型無人機以外的”內(nèi)容;在第4章“飛行空域”中嚴(yán)格限制無人機的飛行范圍，未經(jīng)批準(zhǔn)，禁止民用無人機飛入私人領(lǐng)域;在第6章“法律責(zé)任”中，參考《民法典》《個人信息保護法》相關(guān)規(guī)定，明確無人機侵犯公民隱私權(quán)的責(zé)任歸屬、處罰方式等問題。

（二）厘清權(quán)責(zé)體系，嚴(yán)格落實監(jiān)管責(zé)任

針對我國目前民用無人機存在的監(jiān)管不明問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)無人機的“全生命周期”無人機的“全生命周期”包括研制、銷售、使用、維修和回收/報廢幾個階段參見：中國報告網(wǎng).2017年中國民用無人機行業(yè)監(jiān)管法規(guī)及措施分析[EB/OL].（2017-12-27）[2019-09-30]. http：//free.chinabaogao.com/jiaotong/201712/122I104392017.html.，在不同階段對無人機管理作出針對性要求。

無人機作為一種特殊航空器，應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院和國家空管委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由民航總局、工信部、國家工商總局、國家體育總局、公安部、海關(guān)總署設(shè)立專管部門和管理人員。具體而言，國務(wù)院和國家空管委應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)協(xié)調(diào)細(xì)化各自權(quán)限分工及各分管機構(gòu)的職責(zé);各分管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自監(jiān)管任務(wù)制定具體措施，同時結(jié)合智慧城市建設(shè)，通過大數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)云技術(shù)建立各部門聯(lián)合的三維定位監(jiān)管預(yù)警體系，“實現(xiàn)高效、靈活、便捷的行業(yè)優(yōu)勢”[9]。

鑒于無人機全生命周期的每個階段都存在不同風(fēng)險，因而需要相對應(yīng)的監(jiān)管主體進(jìn)行管控。第一，在研制階段，應(yīng)當(dāng)由生產(chǎn)商承擔(dān)責(zé)任，確保產(chǎn)品質(zhì)量過關(guān)，提供無人機使用手冊、安全指南等材料，并制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置實名激活等強制登記程序。我國目前關(guān)于無人機研制的法律是2018年工信部頒布的《無人機制造企業(yè)規(guī)范條件（征求意見稿）》。因此，既可以在該文件中增加保護公民隱私權(quán)的內(nèi)容，也可以在《暫行條例》中進(jìn)一步細(xì)化無人機生產(chǎn)者和生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任。尤其對自制、改裝的無人機，應(yīng)當(dāng)有更為嚴(yán)格的管控機制，如增設(shè)分層次、分類別的自制、改裝登記制度。第二，在銷售階段，銷售商應(yīng)當(dāng)對其營銷產(chǎn)品負(fù)責(zé)，嚴(yán)格落實銷售審查制度和無人機實名登記制度，加強資格認(rèn)定的嚴(yán)謹(jǐn)性，從準(zhǔn)入部分即杜絕“黑飛”問題。第三，在使用階段，無人機持有者應(yīng)當(dāng)在對無人機的使用規(guī)范負(fù)責(zé)的同時，還可以借鑒“黑名單”制度，將違法違規(guī)操控民用無人機的駕駛員納入“禁飛名單”，并根據(jù)情節(jié)輕重給予不同時長的禁飛懲罰。無人機持有者和使用者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和相應(yīng)的資格認(rèn)定考核。第四，在維修和回收報廢階段，維修、回收人員應(yīng)當(dāng)分別對無人機的維修質(zhì)量、處理結(jié)果負(fù)責(zé)。

（三）填補法律真空，構(gòu)建全方位法律規(guī)制體系

第一，完善無人機高位階立法，確立隱私權(quán)保護的基本原則。美國2015年發(fā)布了一套包括告知義務(wù)、謹(jǐn)慎義務(wù)、使用和共享限制、使用目的限制和確保安全、遵守法律五條總體原則的無人機隱私指南。這種利用宏觀指導(dǎo)性原則對公民隱私進(jìn)行保護的做法有利于彌補法律真空。因此，既可以在《暫行條例》中明確保護公民隱私權(quán)的立法價值取向，也可以參考美國做法制定“無人機隱私保護規(guī)定”，明確無人機運行應(yīng)當(dāng)遵守的各項原則。具體而言，原則內(nèi)容包括但不限于：（1）合法性原則，即無人機運行應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)對飛行空域、飛行目的、飛行安全等方面的要求，并確保公民隱私信息的收集主體和方式合法。（2）知情原則。例如疫情防控期間，為避免接觸引發(fā)感染，江西宜春某小區(qū)的工作人員利用無人機紅外測溫儀給小區(qū)居民測量體溫，開展防控日常登記和摸排工作參見：光明網(wǎng).江西宜春：無人機紅外測溫防疫情[EB/OL].（2020-02-01）[2020-10-03]. https：//pic.gmw.cn/2020-02/01/content_33515728.htm.。在此項工作啟動前，小區(qū)工作人員應(yīng)當(dāng)明確告知小區(qū)居民無人機的運行時間和區(qū)域。（3）合目的性原則，即無人機的運行以及運行過程中對公民信息的收集應(yīng)當(dāng)符合特定目的。例如，疫情期間對公民信息的采集應(yīng)當(dāng)僅限于防疫目的，且做到專采專用，不能超出信息主體的合理預(yù)期。（4）限制使用原則，即無人機運營者對于已收集的公民私密信息，除明確告知信息主體的使用目的外，不得另作他用，除非獲得數(shù)據(jù)主體同意或法律明確授權(quán)。（5）安全保障原則。例如，上述小區(qū)工作人員在居民體溫信息收集完畢后，應(yīng)當(dāng)采取必要安全措施，如依托大數(shù)據(jù)平臺保護公民私密信息。

第二，明確無人機可飛行空域，利用技術(shù)手段防止非法入侵。我國相關(guān)法律制度對“飛行區(qū)域”的禁止性規(guī)定《民用無人機空中交通管理辦法》第4條、《暫行條例》第27條。，以及可飛行的“隔離區(qū)域”的模糊性規(guī)定《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》第20條。均不利于公民隱私權(quán)的保護。因此，有必要制定相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)，對民用無人機的飛行高度、速度、航程、區(qū)域等內(nèi)容進(jìn)行限制。除此之外，鑒于僅憑執(zhí)法人員一己之力無法做到針對無人機侵權(quán)行為的有效監(jiān)管，因而需要利用云管理、電子圍欄等技術(shù)手段進(jìn)行輔助。筆者認(rèn)為，可以在《暫行條例》中將技術(shù)手段與空域管理相結(jié)合，例如引入無線電干擾、GPS誘騙或激光技術(shù)等反制手段，并將其運用到行政監(jiān)管中。這樣不僅有利于從技術(shù)源頭防止無人機入侵，還能通過信息化手段遠(yuǎn)程管理，讀取無人機的飛行數(shù)據(jù)，以應(yīng)對無人機侵權(quán)后難以追責(zé)等問題。

第三，將無人機侵權(quán)問題與《民法典》《刑法》《個人信息保護法》等法律法規(guī)精神相結(jié)合，構(gòu)建全方位的法律保障體系。

首先，《暫行條例》應(yīng)當(dāng)明確民用無人機侵權(quán)的責(zé)任歸責(zé)原則和免責(zé)事由。《民法典》第1238條規(guī)定，民用航空器致人損害，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無過錯責(zé)任，且免責(zé)事由僅限于受害人故意。但是該條款適用于達(dá)到“極端危險”程度的民用航空器[10]。如果將其適用于所有類型民用無人機，明顯違背了侵權(quán)責(zé)任編第8章“構(gòu)建的高度危險責(zé)任體系的內(nèi)在邏輯”[11]。隱私權(quán)作為公民的一種人格權(quán)，應(yīng)當(dāng)適用過錯責(zé)任原則。但為了增強隱私權(quán)保護力度，有學(xué)者認(rèn)為“在認(rèn)定行為人主觀上是否存在過錯時，應(yīng)從寬認(rèn)定”，即包括主觀上的故意和主觀上的過失[2]211。但是，鑒于民用無人機侵權(quán)主觀過錯難以判斷，在侵權(quán)案件中應(yīng)當(dāng)適用過錯推定原則。當(dāng)然，如果該行為基于公共利益或公民本人同意，且未產(chǎn)生社會危害性，則行為人無需承擔(dān)責(zé)任。其中最為典型的事例是無人機在疫情期間的廣泛應(yīng)用，例如利用配備的熱成像傳感器遠(yuǎn)程測量體溫，利用搭載的高清攝像機對違規(guī)聚集、防護措施不到位等行為進(jìn)行監(jiān)控巡邏，利用搭載的對講喊話器或廣播系統(tǒng)在空中進(jìn)行宣傳勸導(dǎo)等。

其次，無人機在不同的生命周期階段由不同的監(jiān)管主體管控，因此在判定侵權(quán)責(zé)任主體時應(yīng)當(dāng)綜合考慮兩方面因素，即控制主體和獲益主體。根據(jù)因果關(guān)系理論，前者為確定責(zé)任主體的基礎(chǔ)，即“誰控制誰擔(dān)責(zé)”。但為了最大限度地保障受害人權(quán)益，應(yīng)當(dāng)參考《民法典》第1182條的規(guī)定，在特定情況下將獲益主體也一并考慮在內(nèi)，例如：（1）通過生產(chǎn)、銷售無人機獲利的生產(chǎn)者、銷售者若違反國家生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，未按規(guī)定安裝監(jiān)管裝置，或未嚴(yán)格履行出廠檢驗義務(wù)，導(dǎo)致無人機侵權(quán)行為的發(fā)生，則須與侵權(quán)者共同承擔(dān)連帶責(zé)任。（2）無人機租賃、承攬關(guān)系下的責(zé)任承擔(dān)可參考《民法典》第1209條的規(guī)定，原則上由無人機承租者、承攬人承擔(dān)賠償責(zé)任。但鑒于無人機出租者、定作人對無人機的運行仍享有利益，若其在出租、定作過程中存在過錯，便構(gòu)成“直接結(jié)合的共同侵權(quán)行為”[12]，由二者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。（3）民用無人機被盜搶后發(fā)生侵權(quán)行為，則由盜竊人、搶劫人或者搶奪人承擔(dān)賠償責(zé)任。

最后，明確民用無人機侵犯公民隱私權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的民事、行政和刑事責(zé)任。具體而言，民事責(zé)任可以參考《民法典》規(guī)定，明確其民事責(zé)任主要包括要求行為人停止侵害、消除危險、消除影響、恢復(fù)名譽、賠禮道歉、賠償損失，以及精神損害賠償?shù)?。此外，針對民用無人機侵犯公民私密信息的行為，建議參考《個人信息保護法》第66條規(guī)定，采用懲罰性賠償機制。行政責(zé)任可以參考《治安管理處罰法》第42條第6款的規(guī)定，明確通過無人機“偷窺、偷拍、竊聽他人隱私”的行為應(yīng)當(dāng)處以行政拘留或（和）罰款。刑事責(zé)任可以參考《刑法》“非法搜查罪”“侵犯公民個人信息罪”“非法使用竊聽、竊照專用器材罪”等規(guī)定，根據(jù)不同的侵權(quán)方式和危害后果，在《暫行條例》中通過援引法條的方式明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的刑事責(zé)任。此外，遵循“過罰相當(dāng)”原則，對于在履職過程中利用無人機侵犯公民隱私權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)加重處罰，并追究直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。

五、結(jié)語

在民用無人機語境下對公民隱私權(quán)的法律保護，涉及“自由”與“安全”兩項基本法律價值之間的平衡：一方面，“安全是人工智能時代的核心法價值”[13]，不能以侵犯公民隱私安全為代價保障無人機的過度飛行自由;另一方面，不能以過度限制無人機的應(yīng)用來保障公民隱私權(quán)不受侵犯，否則公民終究無法成為新科技福利的享有者。針對上述問題，本文的對策建議主要從提高法律位階、厘清權(quán)責(zé)體系、填補法律真空等法律規(guī)制的角度予以探討，對部分問題的認(rèn)識還不夠深入。例如公民“空間權(quán)”的界定，民用無人機“飛行空域”具體范圍的確定，行業(yè)自律規(guī)則的制定，以及《隱私權(quán)法》等法律制度的完善都有待進(jìn)一步研究，從而使公民隱私權(quán)能夠在法治軌道上得到最為充分的保障。

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Research on the legal regulation of

civilian UAVs infringement on citizens right to privacy

SONG Dingbonan

（School of Public Policy and Administration， Northwestern Polytechnical University， Xian 710129， P. R. China）

Abstract：

As an important representative of artificial intelligence products， the widespread application of civilian UAVs not only increases the convenience of social life， but also brings unprecedented risks and challenges to the privacy and security of citizens. In this regard， it is necessary to combine the operating characteristics of civilian UAVs to summarize the legal characteristics of civilian UAVs infringing on citizens right to privacy， namely the duality of infringement subject， the concealment of infringement means and the short-time characteristic of infringement mode. On this basis， the current status of legal regulation of privacy violations of civilian UAVs in China are comprehensively sorted out. National and local laws and regulations have regulated the definitions of related terms such as drones， as well as driver review and registration， real-name registration management， drone airworthiness management， air traffic management， drone flight airspace， market access and other issues. However， there are still many loopholes in practical application， especially the lack of protection of citizens right to privacy. The specific problems mainly include the following three points. First， the legal rank is low， and the top-level design is insufficient. At this stage， there is only one Civil Aviation Law that can regulate drones in national-level laws， but there is no provision in this law that can be directly applied to UAVs. Second， there is department prevarication and the supervision system is unclear. Although the law clearly stipulates that the highest leading bodies for drone flight management are the State Council and the National Air Traffic Control Commission， the functions and powers and responsibilities of the two parties are still vague. Third， there are obvious legal vacuums for the protection of citizens right to privacy， drone control and drone airspace management， and the operability is poor in practice. Finally， on the basis of reasonable absorption of advanced legislation experience from outside the territory， and combined with Chinas national conditions， the article proposes countermeasures to improve Chinas relevant legal systems. First， raise the legal rank， improve the drone-specific legislation， and strengthen the protection of the right to privacy. Second， clarify the power and responsibility system at each stage of development， sales， use， maintenance， recycling and scrapping in the whole life cycle of drones， strictly implement regulatory responsibilities， and achieve normalized management of drones. Third， fill the legal vacuum， including improving the high-level legislation on drones and establishing the basic principles of privacy protection; clarifying the airspace where drones can fly， and using technical means to prevent illegal intrusions; combining the issue of drone infringement with the spirit of laws and regulations such as the Civil Code， the Criminal Law， and the Personal Information Protection Law， and clarifying the principles of attribution， exemptions， and civil， administrative， and criminal responsibilities for civil drone infringement， so as to build a systematic and comprehensive legal regulation system.

Key words：? civilian UAVs; privacy infringement; legal regulation; Civil Aviation Law; artificial intelligence

（責(zé)任編輯胡志平）