推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的新思路

李志明 邢梓琳

[摘要] 為更好應(yīng)對人口老齡化，破解我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡、不充分難題，“十四五”時期，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)當(dāng)秉持“以老年人為中心”的理念，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系完善。從服務(wù)場域看，要構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系;從服務(wù)層次看，要形成基本養(yǎng)老服務(wù)與非基本養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的新發(fā)展格局;從基礎(chǔ)支撐看，要盡快建立健全養(yǎng)老保障體系、完善老年人能力綜合評估規(guī)范、老年人照護(hù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)以及居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)各場域養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)技術(shù)規(guī)范。

[關(guān)鍵詞] 養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展? ? 服務(wù)場域? ? 服務(wù)層次? ? 技術(shù)規(guī)范

[中圖分類號] D669.6? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2022）05-0090-07

[基金項(xiàng)目] 中共中央黨校（國家行政學(xué)院）2021年國家高端智庫重點(diǎn)課題：構(gòu)建我國“一老一小”家庭支持政策體系研究（CCPSZK2021008）。

[作者簡介] 李志明，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會和生態(tài)文明教研部教授、博士，研究方向：社會政策與社會法;邢梓琳，中國社會保障學(xué)會養(yǎng)老服務(wù)分會理事、博士，研究方向：社會治理。

一、問題的提出

人口老齡化是中國在新世紀(jì)所面臨的突出問題之一。截至2021年底，中國65歲及以上老年人口總規(guī)模首次超過2億人，占總?cè)丝诒戎厥状纬^14%、達(dá)到14.2%，這標(biāo)志著在“十四五”初中國總體上已經(jīng)從輕度老齡化階段正式進(jìn)入中度老齡化階段，未來人口老齡化仍將快速行進(jìn)。與此同時，高齡老年人數(shù)量及占比逐漸提高。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年中國80歲及以上高齡老年人口有3580萬人，約占65歲及以上老年人口總數(shù)的18.8%，比2000年增加2381萬人，比重提高了5.1個百分點(diǎn)。受高齡化趨勢影響，獨(dú)居空巢、失能、失智及高齡老年人數(shù)量和比例也會增加。隨著老年人口總量日益增長、老齡化程度日益加深，老年人對各種類型養(yǎng)老服務(wù)以及與老年生存質(zhì)量密切相關(guān)的健康服務(wù)等的需求總量快速增加、類型漸趨多樣，需求結(jié)構(gòu)也從生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變，涵蓋物質(zhì)消費(fèi)需求、服務(wù)消費(fèi)需求、精神文化消費(fèi)需求以及科技賦能下的智慧產(chǎn)品和服務(wù)等帶有信息時代特征的需求。然而，中國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)實(shí)狀況，卻無法很好滿足養(yǎng)老服務(wù)數(shù)量快速增長、形式漸趨多樣、質(zhì)量持續(xù)升級的需求，影響了老年人口總體生活品質(zhì)的提升。

對于這一問題，學(xué)術(shù)界已有不少研究，如楊翠迎、劉玉萍（2021）對養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵特征與內(nèi)在要求進(jìn)行了具體刻畫;白維軍（2019）探討了新型社會矛盾下養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的空間與路徑;楊貴華、鄧瑋（2020）則專門討論了促進(jìn)社區(qū)居家這一具體領(lǐng)域養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的政策舉措等。這些先期研究成果，對實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)困境以及實(shí)踐路徑進(jìn)行了多種形式的探討，但尚未從服務(wù)場域、服務(wù)層次、基礎(chǔ)支撐等多重視角對“十四五”時期推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵議題系統(tǒng)進(jìn)行研究。

“十四五”時期中國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展完善，總體趨向應(yīng)著眼于滿足億萬老年人對于美好生活乃至高品質(zhì)生活的需要，走出一條“以老年人為中心”的養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展道路。基于此，本文從橫向服務(wù)場域、縱向服務(wù)層次以及底層基礎(chǔ)支撐三重視角，思考如何推動“十四五”時期養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，為破解養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展堵點(diǎn)難點(diǎn)提供相關(guān)參考。

二、從服務(wù)場域看如何構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系

（一）目標(biāo)指向

在具體實(shí)踐中，養(yǎng)老服務(wù)主要發(fā)生在居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)三個場域，功能定位上各不相同。居家養(yǎng)老服務(wù)既包含老人自養(yǎng)、老伴互養(yǎng)、晚輩贍養(yǎng)等由家庭成員提供的傳統(tǒng)家庭照養(yǎng)服務(wù)，也包含社會、社區(qū)、市場等主體上門提供的社會化養(yǎng)老服務(wù)，如生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、精神慰藉以及家庭養(yǎng)老床位等。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是依托各種社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，由社會化養(yǎng)老服務(wù)以及由志愿者、社區(qū)社會組織等社會支持網(wǎng)絡(luò)提供支撐，為有需要的居家老年人提供的訪問、日托、短住型養(yǎng)老服務(wù)。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)則是由專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)主要面向失能失智老年人提供的生活照料、健康管理、康復(fù)護(hù)理、臨終關(guān)懷等綜合性養(yǎng)老服務(wù)，部分醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)還能提供疾病診治服務(wù)。由于與老年人熟悉的生活環(huán)境連接更為緊密，絕大多數(shù)能夠自理和部分失能的老年人都會傾向于選擇居家養(yǎng)老或社區(qū)養(yǎng)老這兩種場域的養(yǎng)老服務(wù)，只有當(dāng)居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老都難以滿足失能失智老年人或年邁的孤寡老年人自身需要時，才會不得已選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。

在構(gòu)建和完善養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，我國高度重視發(fā)揮居家、社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的各自優(yōu)勢，以期實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)，更好地為老年人提供全生命周期的養(yǎng)老服務(wù)。對于三者的功能定位及其在養(yǎng)老服務(wù)體系中的相互關(guān)系，經(jīng)歷了從“單純依靠機(jī)構(gòu)”到“逐步做實(shí)社區(qū)”、經(jīng)由“延伸居家服務(wù)”再到“鏈接、融合和協(xié)調(diào)發(fā)展三種服務(wù)場域”的演進(jìn)過程。最新的權(quán)威表述為2021年中共中央、國務(wù)院提出的構(gòu)建“居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”的目標(biāo)設(shè)想。

（二）問題檢視

從服務(wù)場域的角度來看，中國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展不平衡、不充分在實(shí)踐中主要體現(xiàn)在各種類型的養(yǎng)老服務(wù)供給與老年人實(shí)際的服務(wù)需求相脫節(jié)，以及養(yǎng)老服務(wù)供給“總量短缺”與“結(jié)構(gòu)性矛盾”并存的問題。

一是各場域養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不協(xié)調(diào)。相對于服務(wù)對象僅為少部分老年群體的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，絕大部分老年人更加青睞的居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，特別是社會化養(yǎng)老服務(wù)的供給資源和能力不足。截至2020年底，全國登記注冊的38158家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共有488.2萬張床位，而29.1萬個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施卻僅有332.8萬張床位。

二是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給總量短缺與結(jié)構(gòu)性矛盾并存。相對于優(yōu)先為特殊困難老年人（主要指經(jīng)濟(jì)困難的空巢、留守、失能、殘疾、高齡老年人以及計(jì)劃生育特殊家庭老年人等）以及作出特殊貢獻(xiàn)的老年人提供服務(wù)的公辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，以社會力量為主體投資興辦且滿足大多數(shù)老年人普惠性服務(wù)需求的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給資源和能力不足。與此同時，低收費(fèi)、服務(wù)質(zhì)量有基本保證的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位閑置率卻總體維持在較高水平。

三是城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展差距較大。相對于起步較早、基礎(chǔ)較好、投入較多的城市養(yǎng)老服務(wù)，面向農(nóng)村居民的養(yǎng)老服務(wù)供給資源和能力都顯得相對不足，已經(jīng)成為中國養(yǎng)老服務(wù)體系的弱項(xiàng)和短板。農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)投入少、不充分且歷史欠賬明顯，服務(wù)設(shè)施老舊、閑置嚴(yán)重且服務(wù)供給不足，服務(wù)人才短缺、能力弱且社會力量參與不足等問題依然突出。

四是養(yǎng)老服務(wù)剛性需求得不到有效滿足。為失能失智老年人提供的照護(hù)服務(wù)專業(yè)性強(qiáng)、持續(xù)時間長、醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)含量高，涉及大量與基本生活照料密切相關(guān)的康復(fù)護(hù)理、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)，屬于養(yǎng)老服務(wù)中的“剛需”。但是，相對于主要面向自理老年人的基本生活照料服務(wù)，在當(dāng)前中國居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等各種養(yǎng)老服務(wù)場域中，滿足失能失智老年人需求的專業(yè)長期照護(hù)服務(wù)供給資源和能力不足。

五是老年醫(yī)療服務(wù)、老年健康服務(wù)存在短板。實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合，矛盾的主要方面在醫(yī)在康。也就是說，相對而言，實(shí)現(xiàn)健康老齡化乃至積極老齡化，關(guān)鍵在于為老年人提供適宜的醫(yī)療服務(wù)、健康服務(wù)。當(dāng)前，由于城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間醫(yī)療衛(wèi)生資源配置格局短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)均衡，致使老年人醫(yī)療服務(wù)供給過程中資源浪費(fèi)與資源短缺的問題并存;同時由于針對高齡、失能失智老年人和長期照護(hù)的健康服務(wù)短缺，導(dǎo)致老年人健康服務(wù)總體上處于供需失衡狀態(tài);此外，由于基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次低、保障水平不高等因素，致使老年人跨統(tǒng)籌區(qū)域看病就醫(yī)面臨使用醫(yī)療保險(xiǎn)基金結(jié)算難、自付比例過高等問題，特別是損害了異地養(yǎng)老的老年人醫(yī)療保障權(quán)益。

（三）解決思路

面對更受老年人青睞的居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給不充分，而機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)供給不平衡、不充分問題并存的現(xiàn)狀，未來應(yīng)著眼于不同服務(wù)場域，采取針對性措施構(gòu)建充分發(fā)展、供需適配且能夠解決醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合難題的養(yǎng)老服務(wù)體系。

1. 提升居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)

“十四五”時期，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)著手建立和完善致力于支持居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)充分發(fā)展的政策體系。具體來說，一方面，鼓勵成年子女與自己的老年父母就近居住或共同生活，以方便就近照料，支持家庭承擔(dān)養(yǎng)老功能，同時通過家庭養(yǎng)老床位、老年照顧技能培訓(xùn)、養(yǎng)老喘息服務(wù)、居家環(huán)境適老化改造等方式引導(dǎo)社會化服務(wù)延伸至家庭，發(fā)揮居家養(yǎng)老在養(yǎng)老服務(wù)體系中的基礎(chǔ)性作用;另一方面，加快建設(shè)小規(guī)模、多功能、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型、社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，在為老年人提供助餐服務(wù)、日間照料、全日托養(yǎng)等養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，著重提升上門服務(wù)和居家支持能力，同時探索開展城鄉(xiāng)社區(qū)互助式養(yǎng)老，建立城鄉(xiāng)特殊困難老年人居家社區(qū)探訪制度。

2. 強(qiáng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)能力

“十四五”時期，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，必須促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。一方面，緊扣“兜底線、保剛需”的原則，強(qiáng)化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)滿足政策保障對象養(yǎng)老服務(wù)需求的主渠道作用，兜住滿足有意愿的特困人員集中供養(yǎng)需求的“底線”，優(yōu)先滿足城鄉(xiāng)特殊困難老年人以及作出特殊貢獻(xiàn)的老年人對于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的“剛需”;另一方面，大力發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)提供“（經(jīng)濟(jì)上）價格適中、（服務(wù)上）方便可及、（水平上）質(zhì)量可靠、（發(fā)展上）可持續(xù)”的普惠性養(yǎng)老服務(wù)包，逐步形成以社會力量為主體的養(yǎng)老服務(wù)格局，構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的養(yǎng)老服務(wù)市場體系。在農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)著力打造功能互補(bǔ)、銜接互通的縣鄉(xiāng)村三級養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施支撐：著眼于增強(qiáng)失能照護(hù)服務(wù)能力，改造提升縣級養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮其養(yǎng)老服務(wù)輻射示范作用;支持具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院創(chuàng)建區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)和指導(dǎo)中心，發(fā)揮其養(yǎng)老服務(wù)支點(diǎn)支撐作用;積極發(fā)展農(nóng)村互助幸福院等村級互助養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，發(fā)揮其養(yǎng)老服務(wù)前沿陣地作用。

3. 推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)有機(jī)結(jié)合

“十四五”時期，中國應(yīng)秉持健康老齡化理念，完善老年健康支撐體系，促進(jìn)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)有機(jī)結(jié)合，將患病與生活無法自理狀態(tài)盡量推遲到老年人生命最后階段，從而提高老年人的健康預(yù)期壽命以及老年總體生活質(zhì)量。具體來說，就是要鼓勵醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以多種形式（如養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)增加醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)拓展養(yǎng)老服務(wù)或在居家和社區(qū)等場域整合醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)資源）開展合作，提供多樣化、多層次的醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合服務(wù);以社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為依托，大力發(fā)展醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結(jié)合型社區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，重點(diǎn)為高齡、失能、殘疾老年人以及患有慢性疾病的老年人提供包括健康管理等在內(nèi)的綜合連續(xù)的老年健康服務(wù);進(jìn)一步提升基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次、推進(jìn)異地就醫(yī)（含門診和住院）醫(yī)療保險(xiǎn)基金直接結(jié)算并提高相應(yīng)的報(bào)銷比例，減輕異地養(yǎng)老的老年人看病用藥負(fù)擔(dān)，更好實(shí)現(xiàn)全體老年人老有所醫(yī)。

三、從服務(wù)層次看如何形成基本養(yǎng)老服務(wù)與非基本養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的新格局

（一）目標(biāo)指向

近年來，建立完善的基本養(yǎng)老服務(wù)制度，正在成為中國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域帶有標(biāo)志性意義的制度創(chuàng)新，以及新發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)的重要制度安排。根據(jù)性質(zhì)不同，養(yǎng)老服務(wù)也可以像公共服務(wù)那樣，分為基本養(yǎng)老服務(wù)和非基本養(yǎng)老服務(wù)兩種類型。其中，基本養(yǎng)老服務(wù)是黨的十八大以來中國在多層次養(yǎng)老服務(wù)體系以及基本公共服務(wù)體系建設(shè)過程中不斷探索發(fā)展起來的，是指面向全體老年人、由政府主導(dǎo)提供的能夠被納入基本公共服務(wù)范疇的、旨在滿足老年人基本養(yǎng)老需求的服務(wù)。在基本養(yǎng)老服務(wù)之外、主要由市場來調(diào)節(jié)的無法歸入基本公共服務(wù)范疇的養(yǎng)老服務(wù)，都可以歸為非基本養(yǎng)老服務(wù)。作為政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮“?；尽⒍档拙€”職能作用的具體體現(xiàn)，基本養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際上劃定了政府在多層次養(yǎng)老服務(wù)體系中的主要責(zé)任邊界。因此，建立和完善多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，關(guān)鍵在于科學(xué)界定基本養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容和責(zé)任主體，以此界分基本養(yǎng)老服務(wù)和非基本養(yǎng)老服務(wù)，進(jìn)而劃分養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)部層次。

“十四五”時期，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，從養(yǎng)老服務(wù)層次的角度來看，關(guān)鍵是在明晰基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵和外延的基礎(chǔ)上，加快建立和健全基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度以及相應(yīng)的基本養(yǎng)老服務(wù)體系，最終形成基本養(yǎng)老服務(wù)與非基本養(yǎng)老服務(wù)互為補(bǔ)充、協(xié)同發(fā)展的新格局。

（二）問題檢視

從服務(wù)層次的角度來看，中國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展不平衡、不充分集中體現(xiàn)在對基本養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵和外延不明晰，以至于政府、家庭、社會、市場等多種主體在養(yǎng)老服務(wù)體系中的責(zé)任邊界無法被厘清，不利于基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度的建立，也不利于基本養(yǎng)老服務(wù)與非基本養(yǎng)老服務(wù)互相協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建。

一是基本養(yǎng)老服務(wù)制度總體上仍處于地方實(shí)踐探索層面，尚未在理念和政策層面形成共識?；攫B(yǎng)老服務(wù)源起于地方養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐探索，后得到中央主管部門的肯定。2017年，民政部和財(cái)政部兩部委把建立基本養(yǎng)老服務(wù)清單制度納入居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)的范圍，試點(diǎn)地區(qū)圍繞試點(diǎn)領(lǐng)域出臺了一系列地方性法規(guī)和政策，并開展了相應(yīng)的制度實(shí)踐。因此，在目前的發(fā)展階段，基本養(yǎng)老服務(wù)制度依然主要由地方實(shí)踐來推動運(yùn)行，尚未在國家層面獲得有關(guān)服務(wù)項(xiàng)目及其保障標(biāo)準(zhǔn)的制度性規(guī)范，存在內(nèi)涵不清晰、外延不明確、制度邊界模糊、主體權(quán)責(zé)失度等多方面的問題。

二是基本養(yǎng)老服務(wù)對象不清晰，在托底保障對象以及優(yōu)先保障對象之外，是否擴(kuò)大覆蓋至全體老年人，各地規(guī)定并不統(tǒng)一。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來看，基本養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)對象呈現(xiàn)出兩種取向：一種是兜底取向，即以城鄉(xiāng)特困老年人等托底保障群體為核心，適當(dāng)擴(kuò)大覆蓋到部分困難家庭老年人等優(yōu)先保障群體;另一種是“兜底+普惠”取向，如廣東等地按照“兜住底線、確?；?、普惠均等”的原則，在托底保障群體和優(yōu)先保障群體的基礎(chǔ)上，也將基本養(yǎng)老服務(wù)拓展遞送給有需求的普通老年人群體。

三是基本養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容不明確，各地提供的基本養(yǎng)老服務(wù)所涉及的“基本”內(nèi)容呈現(xiàn)出異質(zhì)化傾向。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來看，基本養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容也體現(xiàn)出兩個層次：多數(shù)地區(qū)聚焦兜底層次的“基本”服務(wù)內(nèi)容，主要指向老年人生存安全、助餐助潔助醫(yī)助藥等生活需要以及失能照護(hù)等照護(hù)需要的滿足;部分地區(qū)則在老年人上述需要的基礎(chǔ)上，還提供了諸如免費(fèi)體檢和健康管理服務(wù)等包含普惠層次的養(yǎng)老服務(wù)。

四是基本養(yǎng)老服務(wù)主體不統(tǒng)一，各地對于是否將政府作為提供基本養(yǎng)老服務(wù)的唯一主體的認(rèn)識和實(shí)踐不一致。不可否認(rèn)，政府應(yīng)當(dāng)在提供基本公共服務(wù)中起主導(dǎo)性作用。但是，部分地區(qū)在基本養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)實(shí)踐中，除了明確政府的主體責(zé)任，也倡導(dǎo)并強(qiáng)調(diào)家庭在養(yǎng)老服務(wù)中的基礎(chǔ)性作用，甚至還會采取多種措施引導(dǎo)和支持社會力量通過適當(dāng)方式參與基本養(yǎng)老服務(wù)，如浙江杭州鼓勵市場、社會、家庭等主體，通過小微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與提供基本養(yǎng)老服務(wù)等。

（三）解決思路

面對基本養(yǎng)老服務(wù)制度和體系界限不清以至完善多層次養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展不暢的現(xiàn)狀，“十四五”時期應(yīng)盡快從國家層面明確基本養(yǎng)老服務(wù)的概念框架以及正面清單，并推進(jìn)形成基本養(yǎng)老服務(wù)與非基本養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展的新格局。

1. 盡快在全國層面形成基本養(yǎng)老服務(wù)概念框架

“十四五”時期，應(yīng)在理論研究、實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化對基本養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識，盡快形成對基本養(yǎng)老服務(wù)的官方界定，為國家和地方推動基本養(yǎng)老服務(wù)制度建設(shè)奠定認(rèn)知基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，對基本養(yǎng)老服務(wù)的定義應(yīng)秉持“兜底+普惠”取向，在主體和內(nèi)容兩個方面都超越單純兜底的低限要求，將適度普惠的中高限要求納入其中，面向全體老年人滿足其失能照護(hù)、生存安全等基本性需要并視經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平適當(dāng)拓展。在明確基本養(yǎng)老服務(wù)概念的基礎(chǔ)上，從國家層面確立服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資格條件、供給方式和支出責(zé)任等基本養(yǎng)老服務(wù)體系的框架性制度安排，形成內(nèi)嵌于國家基本公共服務(wù)體系的基本養(yǎng)老服務(wù)體系。

2. 盡快確立國家層面基本養(yǎng)老服務(wù)清單

在確定基本養(yǎng)老服務(wù)的概念與制度框架，并據(jù)此確立服務(wù)清單選取標(biāo)準(zhǔn)和原則的基礎(chǔ)上，有必要進(jìn)一步通過建立正面清單的方式列明國家層面基本養(yǎng)老服務(wù)的具體項(xiàng)目，明確諸如“為誰服務(wù)（服務(wù)對象）、服務(wù)什么（服務(wù)內(nèi)容）、誰來服務(wù)（服務(wù)主體）、怎么服務(wù)（遞送方式）、由誰付費(fèi)（供款主體）”等事關(guān)基本養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的根本問題，使其轉(zhuǎn)變?yōu)榧确奖愀鞯刎瀼芈鋵?shí)，也方便公眾知曉申請的公共政策。在國家層面基本養(yǎng)老服務(wù)清單中，應(yīng)體現(xiàn)支持家庭養(yǎng)老服務(wù)、鼓勵社會主體參與以及縮小城鄉(xiāng)差距等政策導(dǎo)向;各地在國家層面基本養(yǎng)老服務(wù)清單的基礎(chǔ)上，可以制定等同或高于國家普遍要求的“地方版”基本養(yǎng)老服務(wù)清單。

3. 鼓勵發(fā)展市場化導(dǎo)向的非基本養(yǎng)老服務(wù)

在基本養(yǎng)老服務(wù)之上，政府還應(yīng)通過營造公平的市場競爭環(huán)境以及加強(qiáng)綜合監(jiān)管，引導(dǎo)市場主體為主導(dǎo)提供非基本養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人個性化、多樣化、高品質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)需求，讓社會力量成為非基本養(yǎng)老服務(wù)的主要供給主體，并努力形成統(tǒng)一開放、競爭有序、充分發(fā)展的非基本養(yǎng)老服務(wù)市場體系;促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)與教育培訓(xùn)、醫(yī)療健康、體育娛樂、文化旅游、養(yǎng)老家政、康復(fù)輔具等相關(guān)服務(wù)業(yè)融合發(fā)展，最終形成產(chǎn)業(yè)鏈長、覆蓋領(lǐng)域廣，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相統(tǒng)一的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群。

四、從基礎(chǔ)支撐看如何完善推動

養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的系統(tǒng)配套措施

（一）目標(biāo)指向

“十四五”時期，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，一項(xiàng)重要議題就是確保老年人擁有足夠的享受養(yǎng)老服務(wù)的支付能力。目前，中國通過財(cái)政支出持續(xù)保障特困人員享受基本供養(yǎng)，并為經(jīng)濟(jì)困難的高齡老年人以及生活長期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人提供養(yǎng)老服務(wù)和護(hù)理補(bǔ)貼。對于大多數(shù)老年人來說，他們享受社會化養(yǎng)老服務(wù)則須自行付費(fèi)。因此，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，必須通過完善養(yǎng)老保障體系，為老年人提供必要的經(jīng)濟(jì)保障，進(jìn)一步提升養(yǎng)老服務(wù)需求側(cè)的總體支付能力。

發(fā)展完善養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供需匹配與質(zhì)量監(jiān)管，也離不開基礎(chǔ)技術(shù)規(guī)范的支撐。根據(jù)年齡以及身體狀況的不同，老年人所需養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容也存在很大差異：對于能夠自理和部分失能的老年人而言，在老人自養(yǎng)、老伴互養(yǎng)、晚輩贍養(yǎng)之外，急切需求的是包括上門服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的部分社會化養(yǎng)老服務(wù)的支持;對于無法自理、家庭成員亦無力照顧的老年人而言，急切需求的是養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的長期生活照料以及日常生活護(hù)理;對于失能失智的老年人而言，急切需求的是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的更為專業(yè)的醫(yī)療護(hù)理服務(wù)。從需求端來看，老年人對于養(yǎng)老服務(wù)的需求，除了受到自身健康狀況所決定的可行動能力的基礎(chǔ)影響，還會受到自身養(yǎng)老偏好、服務(wù)資源約束等內(nèi)外部因素的影響。但是，從供給端來看，只有基于科學(xué)客觀的老年人能力綜合評估以及老年人照護(hù)需求評估結(jié)果而作出的基本養(yǎng)老服務(wù)資源分配決策才是公平公正的。因此，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，有必要建立統(tǒng)一的老年人能力綜合評估規(guī)范、老年人照護(hù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)，作為中國構(gòu)建“以老年人為中心”的養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)規(guī)范。

隨著中國養(yǎng)老服務(wù)體系的快速發(fā)展，居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)等各場域養(yǎng)老服務(wù)供給量迅速擴(kuò)大，養(yǎng)老服務(wù)各種質(zhì)量問題逐漸顯現(xiàn)。如養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)時有意外事故發(fā)生、居家護(hù)理不當(dāng)給老年人造成二次傷害等。養(yǎng)老服務(wù)的核心在于“服務(wù)”，只有制定標(biāo)準(zhǔn)，才能提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。近年來，中國養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)日益得到重視，標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)域也逐漸從傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老向居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老擴(kuò)展?！笆奈濉睍r期，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，題中應(yīng)有之義就是須著力完善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并以此為基礎(chǔ)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價及綜合監(jiān)管，盡量確保老年人接受有質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。

（二）問題檢視

從基礎(chǔ)支撐的角度來看，中國養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展不平衡、不充分，不僅反映在需求側(cè)養(yǎng)老服務(wù)購買意愿強(qiáng)烈但支付能力不足，而且表現(xiàn)在缺乏統(tǒng)一的老年人能力綜合評估規(guī)范、老年人照護(hù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)，以及居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老各場域養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)技術(shù)規(guī)范，以至于養(yǎng)老服務(wù)資源與老年人需求精準(zhǔn)匹配、養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價和綜合監(jiān)管等工作缺乏相應(yīng)的科學(xué)依據(jù)。

一是養(yǎng)老保障體系不完備，致使中國養(yǎng)老服務(wù)需求側(cè)缺乏堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)支撐。當(dāng)前，中國養(yǎng)老保障體系存在基礎(chǔ)保障水平不高、城鄉(xiāng)之間和群體之間梯度福利差異、多層次保障發(fā)展不平衡不充分、老年人失能等風(fēng)險(xiǎn)缺乏針對性制度保障等問題，使得許多老年人難以將自己對社會化養(yǎng)老服務(wù)的潛在需求轉(zhuǎn)化為有效需求，從而無法為養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展提供有效支撐。這實(shí)際上也部分解釋了為什么中國老年人更傾向于選擇成本更低的居家養(yǎng)老或社區(qū)養(yǎng)老這兩種場域的養(yǎng)老服務(wù)。

二是老年人能力綜合評估規(guī)范及相應(yīng)的照護(hù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)分散、不統(tǒng)一。目前，中國建立老年人能力綜合評估規(guī)范以及在此基礎(chǔ)上形成的老年人照護(hù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐多見于養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展較好或獲授權(quán)開展長期護(hù)理保險(xiǎn)、發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)、完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)等專項(xiàng)試點(diǎn)工作的地區(qū)，相關(guān)評估結(jié)果在異地得不到認(rèn)可。同時，各地試行的老年人能力綜合評估規(guī)范及照護(hù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)等也來源于民政、衛(wèi)生健康、醫(yī)療保障等不同部門，相關(guān)評估結(jié)果也無法跨部門互認(rèn)。這種現(xiàn)狀不利于構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的養(yǎng)老服務(wù)市場體系。當(dāng)前，民政部獲批立項(xiàng)主導(dǎo)制定《老年人能力評估規(guī)范》（國家標(biāo)準(zhǔn)），并且已經(jīng)在現(xiàn)行《老年人能力評估》（行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）的基礎(chǔ)上形成了征求意見稿，正在公開征求意見。

三是養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性技術(shù)規(guī)范仍存在比較明顯的短板和弱項(xiàng)。目前，中國養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)在實(shí)踐中存在全國范圍內(nèi)通行的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)欠缺，各地制定的區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)難以在異地得到適用，不利于統(tǒng)一開放的養(yǎng)老服務(wù)市場的形成;注重養(yǎng)老服務(wù)全領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，但對重點(diǎn)領(lǐng)域的細(xì)化以及標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施細(xì)則關(guān)注不夠;以政府或由具有行政色彩的行業(yè)主管單位為主負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)人員參與不充分，標(biāo)準(zhǔn)更新不及時且脫離市場主體等問題。

（三）解決思路

面對中國養(yǎng)老服務(wù)體系基礎(chǔ)支撐領(lǐng)域存在的諸多問題，“十四五”時期應(yīng)從養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)整體著眼，從養(yǎng)老保障、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范完善等局部著手，盡快建立和完善綜合養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)基礎(chǔ)支撐。

1. 建立健全養(yǎng)老、醫(yī)療以及長期照護(hù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)保障制度，為老年人生活提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐

對于老年生活保障即養(yǎng)老來說，最核心的三項(xiàng)任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)老年人老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)以及老有所護(hù)。從經(jīng)濟(jì)支撐的角度來看，“十四五”時期，應(yīng)從三個方面著力：首先，加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，提升老年人購買社會化養(yǎng)老服務(wù)的支付能力。在全面深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、持續(xù)提升城鄉(xiāng)居民等群體基礎(chǔ)保障水平的同時，采取更多激勵措施扶持發(fā)展屬于第二層次的企業(yè)年金和職業(yè)年金以及屬于第三層次的個人養(yǎng)老金，強(qiáng)化老年人收入保障。其次，構(gòu)建多層次醫(yī)療保障體系，提升老年人享受老年醫(yī)療服務(wù)、老年健康服務(wù)的實(shí)際支付能力。通過優(yōu)化基本醫(yī)療保障制度結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金功能、調(diào)整基本醫(yī)療保險(xiǎn)個人賬戶定位等，進(jìn)一步減輕老年人看病用藥負(fù)擔(dān);通過改進(jìn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金結(jié)算方式，穩(wěn)步提升異地就醫(yī)報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高老年人異地就醫(yī)保障水平。再次，盡快建立全國統(tǒng)一的長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，提升老年人在失能半失能時接受長期照護(hù)服務(wù)的支付能力。目前，中國在部分地區(qū)開展長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)且處于階段性降低社會保險(xiǎn)費(fèi)率的周期中，但仍須抓住人口年齡結(jié)構(gòu)尚處于中度老齡化的有利時機(jī)，盡快作出設(shè)立長期護(hù)理保險(xiǎn)的決斷，為有需要的老年人接受長期照護(hù)服務(wù)籌集資金。

2. 盡快建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一適用、評估結(jié)果跨部門互認(rèn)的老年人能力綜合評估規(guī)范及相應(yīng)的照護(hù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)

“十四五”時期，應(yīng)推動民政部主導(dǎo)的老年人能力綜合評估制度盡快建立，并在此基礎(chǔ)上建立與之對應(yīng)的照護(hù)需求分級標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此確定老年人應(yīng)當(dāng)接受什么類型的養(yǎng)老服務(wù)，形成梯度化服務(wù)以及有序轉(zhuǎn)介的格局，實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源與老年人需求精準(zhǔn)匹配以及養(yǎng)老服務(wù)資源的公平分配和有效使用。從應(yīng)用層面來看，老年人能力綜合評估規(guī)范、老年人照護(hù)需求評估標(biāo)準(zhǔn)能夠作為確定基本養(yǎng)老服務(wù)的受益對象資格評估以及確定非基本養(yǎng)老服務(wù)服務(wù)供給、價格收費(fèi)的基礎(chǔ)性技術(shù)支撐。

3. 積極穩(wěn)妥推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

“十四五”時期，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)在圍繞通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)以及支撐保障標(biāo)準(zhǔn)等方面完善養(yǎng)老服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)或全國通用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)三個轉(zhuǎn)向：在繼續(xù)完善整體性標(biāo)準(zhǔn)體系的同時，逐步將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施以及對標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督;從養(yǎng)老服務(wù)全領(lǐng)域轉(zhuǎn)向安全和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵重點(diǎn)領(lǐng)域;制定主體應(yīng)從政府主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向行業(yè)主導(dǎo)，下放行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)制定權(quán)，加快整合行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，盡快落實(shí)行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定程序的擬制工作，使制定行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的過程有規(guī)可依。

五、結(jié) 語

“十四五”時期，推動養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)秉持“以老年人為中心”的發(fā)展理念，踐行積極老齡觀和健康老齡化理念的相關(guān)要求，從服務(wù)場域、服務(wù)層次以及基礎(chǔ)支撐三重視角謀劃完善中國特色養(yǎng)老服務(wù)體系。具體來說，就是要在完善養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)來源和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，從橫向上積極構(gòu)建“各場域養(yǎng)老服務(wù)相銜接相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合康養(yǎng)相融合”的供需匹配、功能協(xié)調(diào)的養(yǎng)老服務(wù)體系，從縱向上積極促成“兜底養(yǎng)老服務(wù)能夠保障有力、基本養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)人人可及、非基本養(yǎng)老服務(wù)得到充分發(fā)展”的多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)供給格局，為每一位老年人提供符合自身需求的全周期、有質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，以滿足老年人高品質(zhì)生活需要。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 白維軍.養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展：何以可能？何以可為？[J].社會科學(xué)戰(zhàn)線，2019（7）：222-228.

[2] 丁建定.居家養(yǎng)老服務(wù)：認(rèn)識誤區(qū)、理性原則及完善對策[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，27（2）：20-26.

[3] 胡宏偉，蔣浩琛.我國基本養(yǎng)老服務(wù)的概念闡析與政策意涵[J].社會政策研究，2021（4）：16-34.

[4] 李志明.中國養(yǎng)老服務(wù)“供給側(cè)”改革思路——構(gòu)建“立足社區(qū)、服務(wù)居家”的綜合養(yǎng)老服務(wù)體系[J].學(xué)術(shù)研究，2016（7）：99-104.

[5] 童星.發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)以應(yīng)對老齡化[J].探索與爭鳴，2015（8）：69-72.

[6] 邢梓琳，楊立雄.混合福利經(jīng)濟(jì)視角下的中國老年長期照護(hù)服務(wù)體系建構(gòu)——基于德日韓三國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較[J].行政管理改革，2022（5）：93-103.

[7] 楊翠迎，劉玉萍.養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵詮釋與前瞻性思考[J].社會保障評論，2021，5（4）：118-130.

[8] 楊貴華，鄧瑋.以需求為導(dǎo)向推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展[J].前沿，2020（6）：107-113.

New Ideas for Promoting the High-quality Development of Elderly Services

—Based on the Triple Perspective of Service Area， Service Level and Basic Support

Li Zhiming， Xing Zilin

﹝Party School of the CPC Central Committee（National School of Governance）; China Social Security Society Elderly Services Branch， Beijing 100089﹞

Abstract： In order to better cope with the ageing population and solve the problem of unbalanced and inadequate development of elderly services in China， the 14th Five-Year Plan period should promote the high-quality development of elderly services and promote the improvement of the elderly service system with the concept of “putting the elderly at the centre”. From the perspective of service areas， we should build a senior care service system that is coordinated with home and community institutions and combines medical， health and recreation services; from the perspective of service levels， we should form a new development pattern of basic senior care services and non-basic senior care services; from the perspective of basic support， we should establish a sound senior care protection system as soon as possible， improve the comprehensive assessment norms for the abilities of the elderly， improve the standards for assessing the care needs of the elderly and the standards for home， community and institutional services. In terms of basic support， it is necessary to establish as soon as possible a sound elderly security system， improve the comprehensive assessment standards for the abilities of the elderly， the assessment standards for the care needs of the elderly and the standards for elderly care services in all areas of home， community and institutions.

Key words： Quality Development of Elderly Services; Service Areas; Service Level; Technical Specifications

（收稿日期：2022-08-12? ? 責(zé)任編輯：羅建邦）