引大入秦工程灌區(qū)農業(yè)水價綜合改革初探

摘 要 為推進引大入秦工程灌區(qū)農業(yè)水價綜合改革，轉變粗放的管理模式，通過完善計量設施、明晰工程權屬、建立水價形成機制、提高用水合作組織參與度、實行節(jié)水獎勵補貼等一系列舉措，激發(fā)了農業(yè)節(jié)水的潛力，促進了水資源的優(yōu)化配置和高效利用，進而加快推進了節(jié)水型灌區(qū)建設。

關鍵詞 農業(yè)水價;綜合改革;引大入秦工程灌區(qū)

中圖分類號：S274.3 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.13.060

農業(yè)水價綜合改革是貫徹新時期“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水方針的重要舉措，也是促進水資源節(jié)約集約利用和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。引大入秦工程灌區(qū)作為甘肅省大型灌區(qū)之一，推進農業(yè)水價綜合改革既是立足現(xiàn)狀結構優(yōu)化的需要，更是提質增效長遠發(fā)展的需要。

1? 概況

引大入秦工程是以灌溉為主，兼顧城鄉(xiāng)生活、工業(yè)、生態(tài)等供水的綜合性供水工程。引大入秦工程灌區(qū)主要位于秦王川盆地，距蘭州市約60 km，盆地南北長約42 km、東西寬約12 km，面積約504 km2。灌區(qū)海拔1 850～2 150 m，地形平坦、耕地連片，地勢由北向南傾斜，地面坡度為1/100～1/80。灌區(qū)土壤質地以輕壤和中壤土為主，土層厚度0.6～2.5 m。

灌區(qū)屬大陸性氣候，其特點是干旱少雨，年均氣溫較低，蒸發(fā)量大，灌區(qū)多年平均降水量284.8 mm，降水多集中在7—9月、占全年降水量的59.8%，降水量從東向西逐漸增加，多年平均蒸發(fā)量1 888 mm，是降水量的6.6倍。年平均氣溫5.8 ℃，平均無霜期167 d，歷年最大凍土深度1.46 m。

灌區(qū)受益區(qū)包括蘭州新區(qū)、永登縣、皋蘭縣、白銀區(qū)及景泰縣5個縣（區(qū)），共涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)23個，行政村220個，灌區(qū)總人口79.2萬人，城鎮(zhèn)化率49%[1]。

2? 灌區(qū)水資源和水價管理

引大工程取水口位于甘肅省天?？h天堂鎮(zhèn)境內的天堂寺水文站以下1.3 km處，水源為大通河地表水。減除河道生態(tài)流量后，引大渠首枯水期可引水流量為12.3 m3·s-1，豐水期可引水流量78.6 m3·s-1。2009年，國家發(fā)展和改革委員會批復引大入秦工程供水結構優(yōu)化調整方案，批復引大入秦工程灌溉面積為4.90萬hm2（農田4.41萬hm2，生態(tài)0.49萬hm2），工程設計引水量為4.43億m3?，F(xiàn)狀渠道斷面可引水量為5.28億m3，受上游電站蓄水、季節(jié)性供水及渠道過流受限影響，在優(yōu)先保證農田灌溉前提下，保證向灌區(qū)穩(wěn)定足額引水壓力較大。

引大工程原設計為單一的農業(yè)灌溉工程，隨著灌區(qū)當?shù)爻擎?zhèn)化進程加快，社會、經(jīng)濟、產業(yè)結構的發(fā)展變化，原供水格局已不適應引大工程及灌區(qū)的良性運行和發(fā)展[2]。為了引大工程提質增效，2009年開始進行供水結構優(yōu)化調整，取水用途以農業(yè)灌溉為主，兼顧城市生活、工業(yè)、生態(tài)等供水，引大工程非農供水與農業(yè)供水比例由原先的1∶9調整為現(xiàn)在的3∶7。特別是2012年蘭州新區(qū)設立以來，蘭州新區(qū)、白銀市區(qū)及周邊的城鎮(zhèn)生產生活用水、高標準農田建設、生態(tài)建設等供水需求逐年增加，供需矛盾也在逐年加大。

甘肅省引大入秦水資源利用中心為公益性一類事業(yè)單位，工程改造維修等費用全額納入財政預算，水費實行“收支兩條線”管理。引大入秦工程灌區(qū)水費收繳實行水票制，水費由用水戶或由用水合作組織收取后繳納到指定的銀行，供水憑票、按方計量、配水到斗?，F(xiàn)行農業(yè)水價0.15元·m-3、另每667 m2農田每年收取基本水費1.5元;生態(tài)水價0.13元·m-3，非農供水價格0.45～0.62元·m-3。

3? 存在的問題

3.1? 水價與運行成本不對應

按照《水利工程供水價格核算規(guī)范（試行）》規(guī)定，對2018—2020年引大工程供水成本進行了核算，平均運行維護成本為0.703 9元·m-3，農業(yè)用水平均成本為0.161 0元·m-3。引大入秦工程灌區(qū)農業(yè)水價由政府管理部門確定，自1998年批復后，至今已20多年，其間一直未做調整，非農水價自2013年批復以來也未做調整，引大入秦工程灌區(qū)農業(yè)用水及非農供水現(xiàn)行水價不能客觀反映水資源的供水成本[3]。且農業(yè)用水水費收入受灌區(qū)范圍內年際降水豐枯及種植面積的影響較大，灌區(qū)工程設施正常維護不能及時到位，管理改革的措施無法有效實施和推進，影響了工程的正常運行和灌區(qū)良性發(fā)展，難以形成有效的水價良性運行機制。

3.2? 骨干工程維護不到位

引大入秦工程1976年開始建設，骨干工程1995年建成通水，直到2015年才完成國家驗收，建設周期長達39年?？偢汕?、東一干渠、東二干渠合計長達190 km，運行多年后部分隧洞破損、基礎沉陷、裂縫、凍脹及止水老化等各種問題相繼出現(xiàn)，現(xiàn)狀干渠完好率為90.0%以上，支渠完好率僅為15.2%，防滲體系破損等問題突出，斗口以上渠系水利用率為0.79[4]。通過近幾年對總干、干渠重點病險渠道的加固改造及引大“十四五”現(xiàn)代化改造項目的實施，工程輸水安全性有了極大的提升，但仍低于大型灌區(qū)節(jié)水灌溉規(guī)范標準的要求，不能滿足節(jié)水型灌區(qū)發(fā)展要求。

3.3? 田間工程管護主體缺位

引大入秦工程灌區(qū)運管方式為專業(yè)管理和用水合作組織管理相結合的模式，斗渠量水堰以下工程及田間工程由灌區(qū)用水合作組織負責管理維修。灌區(qū)部分田間工程為1995年前配套修建，年久失修，標準低，配套不完善。農業(yè)水費中提取的群管費有限，不能支撐田間工程正常的運行管理和維護所需的費用支出，工程完好率差，跑冒滴漏現(xiàn)象嚴重，2020年灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)達到了0.551，基本達到全國平均水平。加之近年農業(yè)產出效益較低，棄耕撂荒面積較大，灌區(qū)農民種地積極性不高，進一步削弱了用水合作組織參與管理的能力與可持續(xù)發(fā)展積極性。

3.4? 節(jié)水效益補償機制缺失

引大入秦水利工程具有很強的社會公益性，農業(yè)末級渠系是農田水利設施發(fā)揮效益的關鍵環(huán)節(jié)，灌區(qū)管理單位承擔的防洪、生態(tài)保護等公益性支出得不到合理補償。引大入秦工程灌區(qū)2021年實現(xiàn)節(jié)水改造灌溉面積為1萬hm2，引大中心按每年測算的灌溉定額核定用水量，但相應的節(jié)約獎勵與浪費懲罰機制尚未形成，節(jié)約的水無法給予用水單位補償利益，節(jié)水意識及節(jié)水積極性偏低。

4? 灌區(qū)農業(yè)水價改革的必要性

1）引大入秦工程灌區(qū)2018—2020年灌溉水有效利用系數(shù)分別為0.541、0.542、0.551，距離0.7～0.8的世界先進水平還有較大差距，管理粗放、浪費用水問題普遍存在，節(jié)水潛力巨大[5]。通過農業(yè)水價綜合改革，推廣農業(yè)節(jié)水，提高水利用系數(shù)，實現(xiàn)水資源高效利用，進一步提高灌區(qū)糧食生產能力，夯實國家糧食安全的水利基礎。2）農業(yè)水價綜合改革是農業(yè)供給側結構性改革總體部署的一部分，可有力推進灌區(qū)農業(yè)高質量和多樣化發(fā)展，促進農業(yè)節(jié)水和灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展[6]。改革的目標之一就是引導農民節(jié)約用水，發(fā)揮水價的杠桿作用，優(yōu)化調整農業(yè)種植結構，推動工程設施健康運行，配套完善。3）農業(yè)用水的所有權很明確，屬于國家所有。引大入秦工程灌區(qū)水權分配就是對農業(yè)用水的初始使用權進行分配，明晰各層農業(yè)水權，賦予農業(yè)水權交易屬性，有利于促進灌區(qū)有限水資源的高效利用，促進節(jié)水，在很大程度上實現(xiàn)對水資源的保護，因此農業(yè)水價改革是一件改善民生的大事[7]。4）目前，我國農業(yè)正處于從傳統(tǒng)模式向現(xiàn)代化模式轉變的關鍵時期，隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施及農業(yè)投入的增加，結合灌區(qū)政府正在積極推行的高標準農田建設，配合完成好撂荒地復墾復耕工作，引大撂荒面積將逐步縮減。農村土地流轉、規(guī)?；艾F(xiàn)代化農業(yè)建設對灌區(qū)的現(xiàn)代化改造提出了新的需求，農業(yè)水價綜合改革勢在必行。5）引大入秦工程灌區(qū)灌溉南北兩山和新區(qū)生態(tài)林共0.75萬hm2，是我國西部荒漠化防治重要生態(tài)屏障區(qū)。貫徹綠色、協(xié)調、可持續(xù)理念，通過灌區(qū)農業(yè)水價綜合改革，調配生態(tài)用水指標，促進水資源高效利用，提升灌區(qū)生態(tài)效益，解決農業(yè)面源污染問題，將引大入秦工程灌區(qū)建成新興旅游景觀生態(tài)型灌區(qū)。

5? 灌區(qū)農業(yè)水價改革的措施和建議

5.1? 實現(xiàn)精準計量，杜絕按面積收費

引大入秦工程灌區(qū)要實現(xiàn)標準化規(guī)范化管理，精確計量是基礎。在供水安全保證前提下，加強骨干渠系維修改造，完善各級渠系計量設施配套，實現(xiàn)精準計量，真正實現(xiàn)“以定額配水、按方收費”，提高渠系水利用率。

5.2? 明晰工程產權，加強工程管護

明確引大入秦工程灌區(qū)支渠及以上工程的產權歸屬引大入秦水資源利用中心;水庫工程產權歸屬現(xiàn)行運行管理單位;斗渠以下田間工程產權由所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社）用水合作組織。同時，建立“產權明晰、責任明確、管理到位”的產權制度，實現(xiàn)產權主體和運營主體權、責、利統(tǒng)一，有利于建立灌區(qū)水利設施運行維護的長效機制。

5.3? 加強水權制度建設，嚴格水權分配管理

引大入秦工程灌區(qū)貫徹落實最嚴格水資源管理制度，以許可水量為依據(jù)，嚴格控制取水總量。各級渠系按照“總量控制、分段監(jiān)測、節(jié)點監(jiān)控、定量配水”的規(guī)則，全面推進計劃用水、定額配水，動態(tài)監(jiān)管取水、輸水及配水全過程，建立逐級交接水量機制，健全取用水臺賬統(tǒng)計制度[8]。

根據(jù)灌區(qū)農業(yè)用水需要，可以考慮用最近幾年農業(yè)用水量的平均值作為現(xiàn)狀農業(yè)用水的初始水權標準。中心統(tǒng)一將水權按照農業(yè)用水總量控制指標分解到縣（區(qū)）城鎮(zhèn)生產生活、生態(tài)等非農用水主體，并頒發(fā)水權證，明確權屬人、用途、水資源使用量等信息。監(jiān)管水權落實，按照先確權、再計劃，先繳費、再配水、再供水的程序，嚴格用水總量控制與定額管理，強化水量剛性約束，并探索以縣（區(qū)）為單元的水權交易，鼓勵用水戶節(jié)約用水，允許農業(yè)水權流轉并從中獲益。

5.4? 建立合理的水價形成機制

通過建立完善農業(yè)水價形成機制，推進農業(yè)差別水價改革，促使水資源由低效益向高效益利用轉移，實現(xiàn)水資源的二次優(yōu)化配置目標;通過建立水權交易平臺，在農民公平利用水資源的前提下，調動自主節(jié)水和自律節(jié)水的積極性，為最嚴格的水資源管理制度推行打好堅實基礎，促進節(jié)約用水和產業(yè)結構調整。

依據(jù)成本核算結果，同時充分考慮農民可承受的限度，在農業(yè)水價在不低于現(xiàn)行水價0.15元·m-3基礎上，完成供水成本的核算，積極推動成本監(jiān)審，是引大入秦工程灌區(qū)水價改革的基礎條件。通過加強水的商品成本意識，促進節(jié)約用水。

適時逐步推行面向農民的透明的終端階梯水價制度。加強節(jié)約用水，推行超定額累進加價機制。灌區(qū)農業(yè)用水超出灌溉定額50%以內（含）的，超出部分按基準水價的1.2倍計收;超出灌溉定額50%以上的，超出部分按基準水價的1.5倍計收。城鎮(zhèn)用水超出用水指標25%以內（含）的，超出部分按基準水價的1.5倍計收;超出25%以上的，超出部分按基準水價的3倍計收[9]。城鎮(zhèn)用水價格按照主管部門的監(jiān)審結果分步逐年實現(xiàn)成本收費。

5.5? 用水合作組織參與管理

對灌區(qū)干、支渠和斗渠以下田間工程強化“供水單位+用水合作組織”共管模式，逐步建立自主經(jīng)營、鄉(xiāng)村協(xié)調、群眾監(jiān)督及水管單位指導服務的運行體制，提高用水戶參與度，有利于解決水事糾紛，維護渠道設施，爭取改革支持，合力發(fā)展，實現(xiàn)灌區(qū)的良性運行。

5.6? 建立農業(yè)節(jié)水補貼和獎勵機制

節(jié)水是水資源高效利用的必要途徑。在不增加農民負擔基礎上收取水資源費，落實并逐年完善節(jié)水精準補貼機制和節(jié)水獎勵機制，形成常態(tài)化農業(yè)用水節(jié)水精準補貼、節(jié)水獎勵機制，用經(jīng)濟手段提高用戶節(jié)水意識，促進其主動節(jié)水。

5.7? 用水公開便民

農業(yè)水價綜合改革實行陽光操作，建立公平公正、公開透明的配水機制、量水機制、監(jiān)督機制和收費機制。規(guī)范灌區(qū)用水過程，嚴格水票制運行程序，憑票供水;公開用水信息，實現(xiàn)配水計量、供水價格、水費賬目公開，讓用水戶“明明白白灌溉”。引大入秦工程灌區(qū)農業(yè)水權交易依托中國水權交易所交易平臺，上報和發(fā)布供求信息，用水戶可以通過電腦、手機等終端實時查詢和發(fā)布交易信息，做到信息公開便民。

5.8? 加大節(jié)水宣傳和監(jiān)管力度

推進農業(yè)水價綜合改革，不僅要加強對水管單位的宣傳，還要加強灌區(qū)轄區(qū)政府溝通、做好用水戶農業(yè)水價改革的宣傳，做好農業(yè)水價綜合改革政策解讀，樹立“水是商品，是農業(yè)生產資料”的觀念，回應農民關切的問題，總結宣傳改革進展情況，讓灌區(qū)農民充分了解改革的出發(fā)點、落腳點和具體舉措，享受到改革的成果。進一步強化水情教育，增強灌區(qū)農民有償用水、節(jié)約用水意識和節(jié)水自覺性，積極營造有利于加快完善農業(yè)水價形成機制、深化農業(yè)水價綜合改革的良好輿論氛圍。全灌區(qū)推行水價、水費公示制度，加強監(jiān)督檢查，規(guī)范水費收繳秩序，依法查處各種違規(guī)收費、放人情水、截留挪用等違法行為，進一步明確各相關單位目標責任，形成齊抓共管、各負其責的工作格局。

6? 灌區(qū)農業(yè)水價改革的成效

6.1? 經(jīng)濟效益

農業(yè)綜合水價改革項目實施，以完善灌區(qū)水利工程體系為基礎，加強供水服務和用水管理，推進灌區(qū)標準化、規(guī)范化管理，全面提升灌區(qū)管理水平。2021年灌溉水有效利用系數(shù)達到0.559，提高了水資源科學利用率，增加了單位自營創(chuàng)收能力;計劃用水和定額灌溉的落實，顯著提高了農業(yè)綜合生產能力，全灌區(qū)2021年完成2.33萬hm2灌溉面積，可節(jié)約水量達到了2 800萬m3，減少了水費支出，促進了農民增收。

6.2? 社會效益

確保農業(yè)綜合水價改革工作扎實推進，可以更好地保障灌區(qū)農業(yè)生產，增加農民滿意度，提高農民節(jié)水意識和灌溉積極性，更好地服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加速蘭州新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。

6.3? 生態(tài)效益

通過項目實施，一定程度上緩解了水資源供需矛盾，增加了環(huán)境用水量，使有限水資源高效可持續(xù)利用。隨著大面積推廣應用節(jié)水灌溉技術，逐步改善灌區(qū)生態(tài)結構，保護和發(fā)展現(xiàn)有濕地，進一步改善區(qū)域氣候條件，相比引大工程通水初期，灌區(qū)發(fā)生了明顯的生態(tài)環(huán)境變化，產生了良好的生態(tài)效益。

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收稿日期：2022-04-20

作者簡介：張宏安（1975—），男，甘肅白銀人，本科，工程師，主要從事水利工程建設與管理。E-mail：1511909756@qq.com。