鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)探索之路的歷史回顧

楊團(tuán)

1987年1月，中共中央下發(fā)“將農(nóng)村改革引向深入”的文件，提出要構(gòu)建“社區(qū)性、綜合性”的“鄉(xiāng)村合作組織”。2016年12月29日，中央再次發(fā)文“穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革”，展示了接續(xù)30年前改革的重大信號(hào)：一是重視集體經(jīng)濟(jì);二要將集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權(quán)到戶。2017年年底，黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興——未來30年全黨全國(guó)全社會(huì)統(tǒng)一意志、全面實(shí)施的國(guó)家戰(zhàn)略，再次將壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)提上重要日程。

中國(guó)歷經(jīng)40年、跨越兩代人的農(nóng)村改革，迄今人們熟知的是包產(chǎn)到戶的改革解放了農(nóng)戶、讓農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)破土而出的成長(zhǎng)史，而不太熟悉的是，曾經(jīng)的人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)變身為鄉(xiāng)、村、組后的集體經(jīng)濟(jì)到底怎么樣了？夾帶在經(jīng)濟(jì)改革大潮中的集體經(jīng)濟(jì)是不是消亡了？其實(shí)，歷經(jīng)坎坷的集體經(jīng)濟(jì)并沒有全部消亡，而是在不同的歷史階段以不同的方式頑強(qiáng)表現(xiàn)著自己。本文試圖通過對(duì)30年來中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度改革的實(shí)踐梳理，提出多年來未解決的問題——鄉(xiāng)村發(fā)展為什么離不開集體經(jīng)濟(jì)？何為持久發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的制度載體？面對(duì)廣大鄉(xiāng)村地域，如何實(shí)現(xiàn)既能維護(hù)社區(qū)集體公共資產(chǎn)又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收益分配權(quán)利;既要滿足個(gè)人利益又要實(shí)現(xiàn)個(gè)人與集體的合作;既要經(jīng)濟(jì)增收也要社會(huì)服務(wù);既要搞活機(jī)制又要合乎法理的組織框架，讓鄉(xiāng)村再次充滿生機(jī)和活力。

歷史的回顧：集體經(jīng)濟(jì)的鐘擺式探索之路①

上世紀(jì)80年代農(nóng)村政策的變革與演進(jìn)

20世紀(jì)70年代末期啟動(dòng)的農(nóng)村改革，是偉大的歷史變革。在政治上取消了人民公社“政社合一”體制，改為“政社分設(shè)”，在經(jīng)濟(jì)上取消了剝奪農(nóng)戶個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)利“歸大堆”式的集體經(jīng)濟(jì)，開始設(shè)立“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的嶄新制度。這一新制度的設(shè)想不是在農(nóng)村改革前就提出的，而是在農(nóng)村改革實(shí)踐過程中逐步形成的。

自1982年后，中央開創(chuàng)了5年內(nèi)連發(fā)5個(gè)“一號(hào)文件”推動(dòng)農(nóng)村改革的局面。在分戶經(jīng)營(yíng)成為主體經(jīng)營(yíng)形式之后，政策界和理論界就一直在爭(zhēng)論，是實(shí)行土地私有、還是在土地公有制基礎(chǔ)上做聯(lián)產(chǎn)承包、雙層經(jīng)營(yíng)？后者的主張占了上風(fēng)，才有了5個(gè)“一號(hào)文件”?？梢?，這5個(gè)“一號(hào)文件”就是心中有集體但要對(duì)原有集體所有制進(jìn)行改革的文件。

為糾正農(nóng)村改革就是進(jìn)行“土地還家，分田單干”的誤解，中央先是在1982年提出“聯(lián)產(chǎn)承包制的運(yùn)營(yíng)，可以恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)集體利益與個(gè)人利益，并使集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和勞動(dòng)者自主經(jīng)營(yíng)兩個(gè)積極性同時(shí)得到發(fā)揮”，“宜統(tǒng)則統(tǒng)，宜分則分，通過承包把統(tǒng)和分協(xié)調(diào)起來”;又在1983年將統(tǒng)分結(jié)合明確為一種經(jīng)營(yíng)方式，“這種分散經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的經(jīng)營(yíng)方式具有廣泛的適應(yīng)性”，“在這種經(jīng)營(yíng)方式下，分戶承包的家庭經(jīng)營(yíng)只不過是合作經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)經(jīng)營(yíng)層次”。而作為合作經(jīng)濟(jì)的集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次之所以必須存在，是要承擔(dān)“一家一戶辦不好或不好辦的事”。到1991年，十三屆八中全會(huì)決議更加明確地將統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來，直至1999年寫入憲法。②

在人民公社體制實(shí)行“政社分開”后，原來的“社”——即承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)功能的鄉(xiāng)、村組織還要不要，如何改革？針對(duì)這個(gè)問題，中央在1983年就提出“人民公社原來的基本核算單位即生產(chǎn)隊(duì)和生產(chǎn)大隊(duì)，在實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包以后，……它們?nèi)匀皇莿趧?dòng)群眾集體所有制的合作經(jīng)濟(jì)”，而且為了“管理集體的土地等基本生產(chǎn)資料和其他公共財(cái)產(chǎn)，為社員提供各種服務(wù)，……這種地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織是必要的。其名稱、規(guī)模和管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置由群眾民主決定”。1984年再次提出：“為了完善統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織。這種組織，可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱;可以以村（大隊(duì)或聯(lián)隊(duì)）范圍設(shè)置，也可以以生產(chǎn)隊(duì)為單位設(shè)置;可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子。”1987年進(jìn)一步提出，這種地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織“主要是圍繞公有土地形成”的“鄉(xiāng)、村合作組織”，它“與專業(yè)合作社不同，具有社區(qū)性、綜合性的特點(diǎn)”。組織的基本職能是“生產(chǎn)服務(wù)、管理協(xié)調(diào)、資產(chǎn)積累和資源開發(fā)”。③可見，當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)思想，是要將人民公社“政社分開”后的“社”改造成一個(gè)新型的鄉(xiāng)村合作組織。它是地區(qū)性或社區(qū)性的，是綜合性的，既能承擔(dān)集體土地所有和承包發(fā)包的土地經(jīng)營(yíng)，各類公共資產(chǎn)和資源的管理開發(fā)，又能為農(nóng)戶提供生產(chǎn)、生活中“辦不好或不好辦的事”的服務(wù)。它的性質(zhì)是“個(gè)人與個(gè)人、個(gè)人與集體”之間的合作經(jīng)濟(jì)，由此區(qū)別于將全村、全鄉(xiāng)的農(nóng)民視為同一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的公社集體經(jīng)濟(jì)。這樣的社區(qū)性、綜合性的鄉(xiāng)村合作組織，就是中國(guó)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”基本制度的組織載體，其制度框架不是一刀切地要求純集體或純個(gè)體的經(jīng)營(yíng)制度，而是允許各地在一定的經(jīng)營(yíng)制度空間中采用符合實(shí)際的做法?，F(xiàn)在看，這就是人民公社消失后，從中央到地方幾十年來對(duì)新型集體經(jīng)濟(jì)組織主體持續(xù)探索的源頭。

“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”體制的制度建設(shè)表述在十三屆八中全會(huì)時(shí)達(dá)到最高峰，但及至今日，這個(gè)制度也未建立起來，被稱為“完成了一半的改革”。盡管文件“有了概括性的規(guī)定”，但是“沒有出臺(tái)相關(guān)法律”，“使得鄉(xiāng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的地位和基本內(nèi)外關(guān)系一直處于一種模糊狀態(tài)”。①

上世紀(jì)90年代集體經(jīng)濟(jì)的興起和衰落

到1984年年末，各地設(shè)立鄉(xiāng)人民政府的工作全部完成，“政”分出來了，而原公社控制的集體經(jīng)濟(jì)在“社隊(duì)企業(yè)”向“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”迅速發(fā)展的過程中，以“政企合辦”的新方式繼續(xù)“政社合一”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成了鄉(xiāng)政府的錢袋子，自然不會(huì)再設(shè)立“地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織”。村組也通過大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)讓集體經(jīng)濟(jì)獲得空前的大發(fā)展，并支持了村組的公共事務(wù)。鄉(xiāng)、村兩級(jí)的“社”都難以分設(shè)了。

當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不是政府刻意扶持的，而是順應(yīng)農(nóng)村和農(nóng)民需要自然發(fā)展的產(chǎn)物，鄧小平都說“沒想到”。源自社（鄉(xiāng)）隊(duì)（村）企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，抓住城市企業(yè)還未醒過來、改革尚未啟動(dòng)的機(jī)會(huì)，先行一步，大辦鄉(xiāng)村工業(yè)，為農(nóng)民也為集體找到了農(nóng)業(yè)之外的增收出路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的突出作用，一是吸納了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。2000年，在我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的職工已經(jīng)達(dá)到12819萬人，比1980年增加了近1億人。②二是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民、村集體、鄉(xiāng)財(cái)政整體增收，改善了鄉(xiāng)村福利。三是支持了中國(guó)改革早中期的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。③

可是，上世紀(jì)90年代中期以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始走下坡路。這固然有歷史原因，城市經(jīng)濟(jì)改革加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的各種粗陋和不足統(tǒng)統(tǒng)顯現(xiàn)出來。不過，當(dāng)時(shí)政府要求的改制才是其衰落的主要原因。①當(dāng)時(shí)所說的“改制”就是從集體企業(yè)改制為私營(yíng)個(gè)體企業(yè)。改制的重點(diǎn)是被農(nóng)業(yè)部稱為“社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)”的股份合作企業(yè)。②而文件規(guī)定，兩三個(gè)人就可組成股份合作企業(yè)，結(jié)果，集體企業(yè)大部分半送半賣給了私人、個(gè)體。③可見，當(dāng)時(shí)的這種改制中確有意識(shí)形態(tài)分歧。即認(rèn)為資產(chǎn)由集體擁有就是不清楚的，產(chǎn)權(quán)只有歸屬個(gè)人，按股擁有才能清晰。從“要?jiǎng)?chuàng)造出一個(gè)新型的鄉(xiāng)村集體組織”這一改革初衷的角度看，這次改制的負(fù)面影響深遠(yuǎn)。尤其大面積推行改制后，鄉(xiāng)村集體企業(yè)基本私有化了，鄉(xiāng)村公共開支來自本土集體經(jīng)濟(jì)的鏈條被切斷，僥幸留存下來的鄉(xiāng)村企業(yè)也脫離了過去替政府承擔(dān)的“以工補(bǔ)農(nóng)”和解決農(nóng)村就業(yè)的職能。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)改制之后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)又遭受兩次打擊，一是延長(zhǎng)承包期，這削弱了村集體對(duì)于土地的調(diào)劑和管理權(quán)力，加之在第二輪土地承包中，大部分地方取消了集體留存的機(jī)動(dòng)地，全國(guó)村集體經(jīng)濟(jì)組織基本上沒有了收入。二是在農(nóng)業(yè)稅取消后，連同農(nóng)業(yè)稅一起收繳的村集體提留也被取消了。④

國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅本是重大惠民政策，但在取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌的同時(shí)將村集體提留也一并取消，這不但消除了農(nóng)民對(duì)村社集體應(yīng)盡的義務(wù)，還導(dǎo)致因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制失去經(jīng)濟(jì)功能的村集體更加徹底地退出村莊公共事務(wù)。農(nóng)戶不得不“戶自為戰(zhàn)”、孤立面對(duì)生產(chǎn)生活中所有“辦不好和不好辦的事”。正因?yàn)槿绱?，農(nóng)戶稱分田到戶后為“第一次單干以來”，稱取消農(nóng)業(yè)稅改革后為“第二次單干以來”。⑤第一次單干以來，村社集體在共同生產(chǎn)事務(wù)上還有一定的統(tǒng)籌能力，第二次單干以來，這個(gè)統(tǒng)籌能力就徹底喪失了。

曾當(dāng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，最先喊出“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的三農(nóng)專家李昌平針對(duì)稅費(fèi)改革提出：“農(nóng)民種地一定要交費(fèi)”，否則，“村集體所有者的權(quán)益如何體現(xiàn)”？如何“通過補(bǔ)償擺平占地不平衡導(dǎo)致的不合理”？如何“給予村委會(huì)”這個(gè)村民自治組織“必要的財(cái)政基礎(chǔ)”？村集體經(jīng)濟(jì)組織“何來為村民提供各種公共服務(wù)的資源”？①。

在傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)衰落的同時(shí)，股份合作制興起，甚至幾乎成了農(nóng)村新集體經(jīng)濟(jì)的代名詞。股份合作制早期是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制后一種類似個(gè)人合伙的經(jīng)濟(jì)形式。村集體最先試驗(yàn)股份合作制的是先期卷入城市化、工業(yè)化浪潮的沿海地區(qū)。②為順應(yīng)民意，改革一開始就以第二次分配即解決村級(jí)集體福利分配的需要為目標(biāo)，以折股量化為手段，以成立股份合作社為改制最終結(jié)果。廣東省動(dòng)作最快，1990年5月、8月連續(xù)出臺(tái)規(guī)定，③接著浙江、上海和江蘇等地在少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的村以建立股份合作社、股份公司等形式，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行探索，再后，股份合作制成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革的路徑依賴。

回顧這一階段，我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)：后人民公社時(shí)期的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)既展示了因管理機(jī)制不健全而積累的致命的內(nèi)在矛盾，如“產(chǎn)權(quán)不清”，又展示了能夠自發(fā)創(chuàng)造令世人震驚的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)奇跡的一種優(yōu)勢(shì)與生命力，而“政社分開”的“社”一直找不準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)形式，先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與村集體合一搞生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，后是集體性股份合作社或股份公司撇開生產(chǎn)轉(zhuǎn)而從分配入手清晰化產(chǎn)權(quán)。情況縱橫交錯(cuò)，改革路向不明。不過，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)：一旦集體經(jīng)濟(jì)被削弱或被分解、隔離在鄉(xiāng)村事物之外，失去經(jīng)濟(jì)來源，鄉(xiāng)村就會(huì)陷入處處掣肘的困境。

21世紀(jì)以來，艱難的合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路

由于改制后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的能力下降，農(nóng)民更多進(jìn)入城市打工。2016年末農(nóng)民工總量2.8億人，其中1.7億人外出務(wù)工。進(jìn)入21世紀(jì)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城郊和市鎮(zhèn)周邊的大量耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，資本下鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距快速拉大，與此同時(shí)，農(nóng)村基層財(cái)政也越來越窘迫。農(nóng)村的狀況越來越差。

2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》①正式頒布實(shí)施，提出解決“分”有余“統(tǒng)”不足、“小生產(chǎn)”與“大市場(chǎng)”脫節(jié)的問題，就是要加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系以強(qiáng)化“統(tǒng)”的功能，以各種新型主體實(shí)現(xiàn)“集體統(tǒng)一服務(wù)”的功能。但是，1987年提出的“統(tǒng)”是集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的“統(tǒng)”，是具有社區(qū)范圍系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的具有整體性意義的“統(tǒng)”，是類似“一串葡萄”的“統(tǒng)”;而專業(yè)合作社時(shí)期提出的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的“統(tǒng)”，只是局限于某種產(chǎn)業(yè)活動(dòng)范圍在對(duì)接市場(chǎng)時(shí)類似“一袋土豆”式的數(shù)量規(guī)?；绞降摹敖y(tǒng)”，內(nèi)涵大不一樣。②

一開始，專業(yè)社的設(shè)立不太順利，經(jīng)政府行政手段推動(dòng)，將成立合作社的數(shù)量納入年度工作考核，才有了迅速增長(zhǎng)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2009年成立了20多萬家，2013年年中就達(dá)到82.8萬家，占農(nóng)戶總數(shù)的25.2%，到2019年10月底，已高達(dá)220萬家，占農(nóng)戶總數(shù)過半。③不過，大部分合作社人數(shù)很少，規(guī)模很小，更嚴(yán)重的是，相當(dāng)部分的合作社是“空殼社”，即合作社只掛名、不運(yùn)作。據(jù)一些地方的調(diào)查，空殼社占到合作社總量的30%-40%。④

在運(yùn)作的合作社中，不少由外來資本的農(nóng)業(yè)公司操縱，農(nóng)民社員基本上沒有發(fā)言權(quán)。更有資本和部門與大農(nóng)聯(lián)合，強(qiáng)勢(shì)主體“利益共謀”形成合作社。這種大農(nóng)主導(dǎo)的合作社，等于在部門、資本與小農(nóng)中間增加了一個(gè)類似于合伙制企業(yè)的中間商。購(gòu)農(nóng)資低買高賣，賣產(chǎn)品低收高出，對(duì)內(nèi)“大農(nóng)吃小農(nóng)”，對(duì)外交易成本的節(jié)約也止于匯集社員的購(gòu)銷需求，而真正得到壟斷收益的是資本和大農(nóng)。這類合作社與市場(chǎng)股份制企業(yè)無甚區(qū)別，內(nèi)部治理是大股東控制。這種變異現(xiàn)象甚至成了“中國(guó)農(nóng)民合作社發(fā)展初級(jí)階段的突出特征”⑤。

2008年以后，中央加大了倡導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的政策力度，意在解決耕地撂荒和提高土地利用效率。之前的流轉(zhuǎn)主要在農(nóng)戶之間，之后政策給企業(yè)創(chuàng)造了整片租用土地建立規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的機(jī)會(huì)。但受益者是企業(yè)，農(nóng)民得益仍然有限。且實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的企業(yè)絕大部分是靠政府行政干預(yù)實(shí)現(xiàn)的，農(nóng)民并非完全自愿?，F(xiàn)在看來，原想以土地流轉(zhuǎn)政策破解農(nóng)業(yè)效率問題，卻陷入更為復(fù)雜的部門、資本、大農(nóng)、小農(nóng)、村集體相互博弈的陷阱。更出乎意料的是，很短時(shí)期公司制企業(yè)就快速崛起，成為中國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主體，這在全球農(nóng)業(yè)大國(guó)中是“獨(dú)有的現(xiàn)象”。①

這讓農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化在一段時(shí)期內(nèi)占據(jù)了鄉(xiāng)村發(fā)展的主導(dǎo)地位。尤其沿海一帶的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)總量快速增長(zhǎng)，②讓少數(shù)城市化的城中村村民對(duì)快速升值的集體資產(chǎn)分紅產(chǎn)生強(qiáng)烈訴求，而且，“如果不盡早確權(quán)到戶，在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，這些資產(chǎn)再過若干年就更難說清楚歸屬，就有流失或被侵占的危險(xiǎn)”③。這就是中央在2016年年底決定在全國(guó)范圍推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的背景。其直接目的，是查清家底，防止快速城鎮(zhèn)化過程中的集體資產(chǎn)流失。截至2019年年底，全國(guó)共清查核實(shí)集體賬面資產(chǎn)6.5萬億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)3.1萬億元;資源性資產(chǎn)總面積65.5億畝，其中宅基地面積1.7億畝。④同時(shí)，對(duì)查清家底的村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份制改造，以統(tǒng)一頒發(fā)集體經(jīng)濟(jì)股份合作社證書的方式，確立其新型集體經(jīng)濟(jì)組織地位。這項(xiàng)改革要求于2021年年底基本完成。⑤但是，盡管民法典已經(jīng)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人系“特別法人”⑥，卻因尚未出臺(tái)適用法律，被頒證的村集體股份經(jīng)濟(jì)合作社并非法人，未能成為獨(dú)立運(yùn)作的法律主體。

30年集體經(jīng)濟(jì)改革之啟示

今天看來，農(nóng)村改革走到現(xiàn)在，道路曲折，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。歷史記載了很多有名和無名的參與者集體性的創(chuàng)新努力，也記載了很多無奈、很多惋惜。

尤其改革以來國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生翻天覆地的變化，農(nóng)村發(fā)展卻明顯滯后。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入是有提高，但是太多的村莊成了空心村，土地拋荒，集體無能為力，農(nóng)民形容“外頭撿到梁上草，家里丟了老母雞”。

為什么中央努力推動(dòng)的“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”體制在實(shí)踐中不但沒能貫徹，反而被一些人認(rèn)為是掩蓋單干？為什么專業(yè)合作社大比例是空殼社，較好的社也是企業(yè)翻牌社？為什么一談合作就只是經(jīng)濟(jì)合作？為什么一提集體組織就是股份合作社？為什么“政社分設(shè)”一到村莊就貫徹不下去？

30多年的農(nóng)村改革就像鐘擺，在傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)之間，集體和個(gè)體之間，行政和市場(chǎng)兩端之間不停地?fù)u擺，沒有穩(wěn)定在一個(gè)核心位置。

與某些人看法不同，筆者認(rèn)為，“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的集體經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)年并非沒有成功的可能，功虧一簣這個(gè)“簣”不是別的，就是沒能在當(dāng)時(shí)將已經(jīng)認(rèn)定的雙層體制的組織載體——社區(qū)性、綜合性的鄉(xiāng)村合作組織，采取上下結(jié)合、政府推動(dòng)的方式真正建立起來。若沒有框架只有提法，再好的思路也沒有根基，后來就被一風(fēng)吹了。今天看，當(dāng)時(shí)的確錯(cuò)過了建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織的最好時(shí)機(jī)，需要構(gòu)建真正適應(yīng)農(nóng)村農(nóng)民的新型集體經(jīng)濟(jì)組織。

從合作主體看：鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的三種方式

村社合一的股份合作社或股份公司

中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所研究員折曉葉，曾自上世紀(jì)80年代起就開始研究依靠村集體力量，以村社合一為組織形態(tài)，自主發(fā)展的這一類村莊，并且將其命名為“超級(jí)村莊”①。老牌超級(jí)村莊只有1000多個(gè)，占當(dāng)時(shí)68萬個(gè)村莊的萬分之三。這些村都屬于沒有分田到戶、堅(jiān)持生產(chǎn)大隊(duì)式的一個(gè)傳統(tǒng)集體經(jīng)營(yíng)的方式。最有名的是江陰華西村。該村早在20世紀(jì)60年代就辦起了社隊(duì)企業(yè)，在農(nóng)村改革中沒有包產(chǎn)到戶而是繼續(xù)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)致富，村集體轉(zhuǎn)身為社企合一的股份公司。

在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，以廣東沿海地區(qū)為主，又出現(xiàn)了一批新的超級(jí)村莊，他們緊鄰市、鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被劃入城市街道，成為城中村。農(nóng)村土地因此而實(shí)現(xiàn)成百倍上千倍的增值。村集體依靠社企合一的股份公司，為脫農(nóng)入城的農(nóng)戶分配這些“天賦資產(chǎn)”帶來的天賦紅利。

村黨支部領(lǐng)辦村社企會(huì)合一的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

改革大潮中，一些地處邊遠(yuǎn)、土地零碎、農(nóng)戶分散、集體負(fù)債的窮村幾乎無一例外，都走上了在村黨支部帶領(lǐng)下“村、社、企、會(huì)”②合一的路。歷經(jīng)數(shù)年奮斗，全部依靠自身的力量摘掉了貧困帽子，村集體資產(chǎn)和收益與戶均增收均數(shù)倍增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了村、民共富。

這些村莊的共同特點(diǎn)，就是都有返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)擔(dān)任村黨支書的好帶頭人。陜西禮泉縣袁家村的郭裕祿（郭占武），貴州安順市塘約村的左文學(xué)，浙江義烏市何斯路村的何允輝，山東萊西市后莊扶村的王?？?，河南蘭考縣南馬莊村的張硯斌，四川郫都區(qū)戰(zhàn)旗村的高德敏等，這些帶頭人都將自己在市場(chǎng)上摸爬滾打的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)帶回家鄉(xiāng)，帶領(lǐng)村民走集體經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)個(gè)體經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展、義利并舉的路，為家鄉(xiāng)建設(shè)做出了積極的貢獻(xiàn)。這類經(jīng)驗(yàn)怎樣才能推廣到更廣泛的農(nóng)村地區(qū)呢？

2017年，煙臺(tái)市委組織部學(xué)習(xí)塘約村經(jīng)驗(yàn)，開展村黨支部領(lǐng)辦合作社的試點(diǎn)。從11個(gè)村起步，2018年發(fā)展為100個(gè)示范村，2019年年底覆蓋了1470個(gè)村。2020年8月，在村黨支部領(lǐng)辦的2779個(gè)村中，年新增集體收入4.15億元，群眾增收5.23億元。到2020年年底，在煙臺(tái)覆蓋了3045個(gè)村，①山東全省已達(dá)11407個(gè)村。②他們的經(jīng)驗(yàn)是，地方黨委組織部支持基層村支部突破政策限制，由黨支部成員代表村集體，以個(gè)人入社帶入集體資產(chǎn)股，與村民個(gè)人股共建股份合作社。黨支部牽頭主導(dǎo)，擔(dān)職擔(dān)責(zé)，組織大家一心一意謀發(fā)展。結(jié)果一招破題、全盤皆活。地還是那些地，人還是那些人，但是心氣大增、面貌大變。煙臺(tái)經(jīng)驗(yàn)證明，鄉(xiāng)村振興的“術(shù)”要服從和跟著“道”走。方向?qū)α祟^，才能一步一層樓。

縣鄉(xiāng)農(nóng)民合作組織聯(lián)合會(huì)（社）

黨的十九大以來，全國(guó)各地出現(xiàn)了一批將農(nóng)戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社聯(lián)合社、農(nóng)業(yè)公司、協(xié)會(huì)乃至村兩委等多類主體整合起來的新型農(nóng)民合作組織。它們名稱不一，但組織架構(gòu)和工作機(jī)制類似，大都建在縣、鄉(xiāng)，也有在跨村跨鄉(xiāng)的區(qū)域。如內(nèi)蒙克什克騰旗經(jīng)棚鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展合作聯(lián)合會(huì)、四川儀隴縣養(yǎng)牛專業(yè)合作社聯(lián)合社暨養(yǎng)牛產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、石棉縣坪陽地區(qū)黃果柑專業(yè)合作社、山東青島萊西市院上鎮(zhèn)農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社，等等。而且，這些新型組織無一例外都設(shè)立專職的總干事經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，都得到當(dāng)?shù)攸h和政府的大力支持。他們對(duì)下集中組織農(nóng)戶、對(duì)上整合各部門資源，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下為鄉(xiāng)村振興搭建平臺(tái)，成為推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新引擎。

其中，于2018年設(shè)立的內(nèi)蒙赤峰克什克騰旗經(jīng)棚鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展合作聯(lián)合會(huì)最為突出。該鎮(zhèn)組建了全鎮(zhèn)13個(gè)村黨支部與鎮(zhèn)、旗、市的34個(gè)涉農(nóng)部門黨支部共建共融的跨部門跨體制的聯(lián)合黨組，由鎮(zhèn)黨委書記兼任黨組負(fù)責(zé)人。黨組辦公室設(shè)在鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)。鎮(zhèn)聯(lián)合黨組針對(duì)各村黨支部提出的問題清單，發(fā)動(dòng)政府部門黨支部提供供給清單，通過黨組織渠道打通了基層與政府功能部門的聯(lián)系。鎮(zhèn)黨組支持鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)在各村設(shè)立生產(chǎn)、信用、供銷綜合服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，形成鎮(zhèn)村統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)、共建共享的服務(wù)體系。到2020年年底，13個(gè)村的集體經(jīng)濟(jì)積累達(dá)2400萬元以上，年內(nèi)經(jīng)營(yíng)性集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)達(dá)360萬元，全鎮(zhèn)農(nóng)戶純收入達(dá)3萬元以上。該鎮(zhèn)聯(lián)合會(huì)因此被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部評(píng)選為2020年全國(guó)第二批農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)24個(gè)典型案例之一。

（編輯 楊利紅）