房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)合規(guī)監(jiān)管問(wèn)題探析

陳靜 任宇慧

摘要：房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)合規(guī)管理屬于社會(huì)公共問(wèn)題治理。目前，政府對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)的監(jiān)管主要采取常態(tài)化的聯(lián)合執(zhí)法模式，以查處違法違規(guī)行為，盡管綜合治理的方向比較明確，但管理碎片化特征仍然突出，而且屬于典型的事后懲戒型治理。粗略梳理合規(guī)管理研究與實(shí)踐現(xiàn)狀，以江蘇省為例，分析房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)合規(guī)管理存在的問(wèn)題，基于懲戒與預(yù)防治理結(jié)合、注重預(yù)防的原則，以協(xié)同治理理論為學(xué)理基礎(chǔ)，提出構(gòu)建整合性房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理;合規(guī)風(fēng)險(xiǎn);監(jiān)管;機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2022）06-0060-07 手稿日期：2022-05-20

1 引言

世界上高度城市化國(guó)家（高于75%城市化率）的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)趨于穩(wěn)定之后，不僅大都市圈的特大城市，幾乎所有城市都將步入存量房時(shí)代。房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)在助力房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、滿(mǎn)足居民存量房消費(fèi)需求上起著重要的服務(wù)作用。但在房地產(chǎn)交易過(guò)程中，近年來(lái)本應(yīng)起專(zhuān)業(yè)居間服務(wù)的個(gè)別經(jīng)紀(jì)人卻屢被曝光不法行為，甚至主觀惡意欺詐，挪占交易資金，造成消費(fèi)者巨額經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)社會(huì)破壞力更大的是2021年8月爆出部分中介涉嫌為“深房理”違法炒房提供便利，擾亂金融市場(chǎng)秩序。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其證券化運(yùn)作模式存在房?jī)r(jià)只能升不能降的前提，一旦房?jī)r(jià)下跌房源在二次轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)無(wú)人接盤(pán)，整個(gè)債務(wù)鏈條崩潰，最終將傳導(dǎo)到金融機(jī)構(gòu)，具有系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制和引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的美國(guó)次貸危機(jī)非常相似。國(guó)務(wù)院2021年2月發(fā)布《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，反壟斷的監(jiān)管也覆蓋到了房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)。2021年6月1日，央行發(fā)布《中華人民共和國(guó)反洗錢(qián)法（修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》。房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)首次作為特定非金融機(jī)構(gòu)被納入反洗錢(qián)調(diào)查范圍。

綜上所述，房地產(chǎn)行業(yè)反洗錢(qián)反壟斷屬于新的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，同時(shí)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)的不合規(guī)對(duì)個(gè)體與社會(huì)面的危害較大，主要通過(guò)對(duì)房產(chǎn)中介企業(yè)違法行為進(jìn)行事后查處，很難有效杜絕房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)市場(chǎng)亂象，進(jìn)行房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)合規(guī)管理研究具有一定現(xiàn)實(shí)意義。

2 房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)合規(guī)管理研究現(xiàn)狀

2.1 合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理

據(jù)合規(guī)管理體系指南（GB/T 35770-2017），合規(guī)意味著組織遵守了適用的法律法規(guī)及監(jiān)管規(guī)定，也遵守了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、合同、有效治理原則或道德準(zhǔn)則。若不合規(guī)，組織可能遭受法律制裁、監(jiān)管處罰、重大財(cái)產(chǎn)損失和聲譽(yù)損失，由此造成的風(fēng)險(xiǎn)，即為合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)（Compliance Risk）。因此，房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)定義為房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)企業(yè)或機(jī)構(gòu)因未能遵循法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、合同、有效治理原則或道德準(zhǔn)則、行業(yè)自律性組織制定的有關(guān)準(zhǔn)則，而可能遭受法律制裁、監(jiān)管處罰、重大財(cái)務(wù)損失或聲譽(yù)損失的風(fēng)險(xiǎn)。

陳瑞華認(rèn)為，企業(yè)合規(guī)管理是一種企業(yè)自我監(jiān)管（Self-policing）機(jī)制，防范因違法違規(guī)而受到行政監(jiān)管處罰、刑事追究的風(fēng)險(xiǎn)，具有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能。但合規(guī)管理從來(lái)不是“內(nèi)生型”管理，其外在約束是政府監(jiān)管部門(mén)提出的監(jiān)管要求和各社會(huì)主體長(zhǎng)期形成的一系列社會(huì)倫理道德要求。2021年4月13日，《合規(guī)管理體系要求及使用指南》（ISO 37301：2021）國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)正式發(fā)布實(shí)施。該使用指南指出：“在國(guó)際層面，聯(lián)合國(guó)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、世界銀行集團(tuán)、非洲開(kāi)發(fā)銀行集團(tuán)、亞洲太平洋經(jīng)濟(jì)合作組織、國(guó)際商會(huì)等國(guó)際性組織相繼制定全球性契約、指南和指引等，對(duì)合規(guī)管理核心問(wèn)題形成國(guó)際共識(shí)，在相關(guān)貿(mào)易活動(dòng)中對(duì)不合規(guī)行為實(shí)施聯(lián)合懲戒”。

合規(guī)管理源起于美國(guó)，企業(yè)通過(guò)建立并持續(xù)改進(jìn)合規(guī)管理流程，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行應(yīng)對(duì)和管控在許多國(guó)家已成為被普遍采用的公司治理方式。在西方自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，社會(huì)公眾期待企業(yè)追求利潤(rùn)最大化的同時(shí)遵守公序良俗，符合商業(yè)道德規(guī)范，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。這種期待在個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)和政府多年博弈下，最終投射形成政府對(duì)企業(yè)監(jiān)管的硬性規(guī)范要求，其內(nèi)在邏輯就是政府作為維持市場(chǎng)秩序的關(guān)鍵外在力量，有必要對(duì)企業(yè)自我監(jiān)管行為進(jìn)行再監(jiān)管。監(jiān)管的重點(diǎn)是涉及到隱私信息保護(hù)、反壟斷、反洗錢(qián)、危及市場(chǎng)秩序或金融安全、民生與社會(huì)安全等領(lǐng)域的組織、企業(yè)和個(gè)人違法違規(guī)行為。

TODD H.（2017）認(rèn)為，美國(guó)20世紀(jì)60年代以前處于個(gè)別企業(yè)“自我監(jiān)管階段”。其背景是經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但社會(huì)對(duì)只關(guān)注利潤(rùn)的企業(yè)產(chǎn)生了不信任，這些企業(yè)通過(guò)規(guī)范員工的行為來(lái)加強(qiáng)自我監(jiān)管，督促員工合規(guī)做事。同時(shí)，一些行業(yè)協(xié)會(huì)也嘗試制定合規(guī)指南，督促企業(yè)合規(guī)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。當(dāng)然，合規(guī)經(jīng)營(yíng)也是一種策略或手段，建立合規(guī)體系的根本目的還在于有效劃分市場(chǎng)和控制價(jià)格。尤其是在政府部門(mén)逐步加強(qiáng)監(jiān)管的情況下，企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)加強(qiáng)合規(guī)管理，有助于防止政府行政干預(yù)和監(jiān)管過(guò)度。自1970年以后，合規(guī)管理體系的建設(shè)在美國(guó)特定領(lǐng)域如環(huán)保、金融等領(lǐng)域逐漸受到重視。這一階段持續(xù)了近30年，被稱(chēng)之為“企業(yè)合規(guī)的政府監(jiān)管時(shí)代”。1991年，美國(guó)《聯(lián)邦量刑指南》規(guī)定企業(yè)在正確實(shí)施了合規(guī)管理制度的前提下可以減免罰金。1995年，聯(lián)合國(guó)首次提出“全球契約”的構(gòu)想，以此引導(dǎo)企業(yè)以承諾遵守國(guó)際行為準(zhǔn)則，使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)兼顧社會(huì)公益，承擔(dān)相關(guān)社會(huì)責(zé)任。2000年后西方國(guó)家進(jìn)入“普遍監(jiān)管階段”，在此階段行政監(jiān)管部門(mén)與涉案企業(yè)通過(guò)達(dá)成行政和解協(xié)議、激勵(lì)機(jī)制，使合規(guī)監(jiān)管成為國(guó)際組織普遍采納的新型監(jiān)管方式。

我國(guó)最早是按國(guó)際慣例在銀行、保險(xiǎn)、證券等金融行業(yè)實(shí)施合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理，2016年后中興通訊在美國(guó)被限制和制裁的案例使國(guó)內(nèi)政界、學(xué)界和企業(yè)界高度關(guān)注企業(yè)合規(guī)問(wèn)題。2017年，中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織發(fā)布的《合規(guī)管理體系指南》為藍(lán)本，發(fā)布了中國(guó)版的《合規(guī)管理體系指南》。2018年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》的通知，提出國(guó)企應(yīng)開(kāi)展合規(guī)建設(shè)活動(dòng)。從合規(guī)管理在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷程看，必然從個(gè)別行業(yè)向各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域甚至全社會(huì)普及，合規(guī)管理的中國(guó)化有待在理論和實(shí)踐應(yīng)用的研究范圍上拓展。

2.2 房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)合規(guī)管理

在房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)模比較大的國(guó)家和地區(qū)，對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)監(jiān)管或規(guī)制無(wú)論是在行政主導(dǎo)模式為主的中國(guó)香港地區(qū)還是行政管理與行業(yè)自律并行模式下的美國(guó)和日本，行業(yè)自律模式下英國(guó)，都由特定政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)組織負(fù)責(zé)并形成管理體系，企業(yè)合規(guī)管理較成熟規(guī)范。

在房地產(chǎn)領(lǐng)域，政府合規(guī)監(jiān)管的理論研究集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域。日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》中將英語(yǔ)中的“regulation”或“regulation constraint”譯成“規(guī)制”，規(guī)制強(qiáng)調(diào)的是按照規(guī)則進(jìn)行管制、制約。規(guī)制在我國(guó)又稱(chēng)管制、監(jiān)管、調(diào)節(jié)，指政府或規(guī)制機(jī)構(gòu)利用國(guó)家強(qiáng)制權(quán)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行直接的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)控制或者干預(yù)，目標(biāo)是克服市場(chǎng)失靈，規(guī)范企業(yè)違法違規(guī)行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利目標(biāo)的最大化。Robert M. Buckley等學(xué)者認(rèn)為，房地產(chǎn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象主要由于信息不對(duì)稱(chēng)、經(jīng)濟(jì)外部性、供給壟斷等原因造成，因此宏觀經(jīng)濟(jì)中進(jìn)行政府規(guī)制或調(diào)控非常必要。經(jīng)過(guò)100多年的發(fā)展，美國(guó)各州以執(zhí)照法和經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)等行業(yè)管理制度相對(duì)成熟，近些年美國(guó)學(xué)者的合規(guī)研究多數(shù)以解決公司合規(guī)管理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和法規(guī)完善問(wèn)題為導(dǎo)向。搜集成交數(shù)據(jù)，以實(shí)證研究探討各州法律法規(guī)缺陷、法規(guī)實(shí)施后果和經(jīng)紀(jì)人的誠(chéng)信、交易標(biāo)的信息披露、消費(fèi)者保護(hù)、經(jīng)紀(jì)人專(zhuān)業(yè)度對(duì)買(mǎi)方賣(mài)方交易價(jià)格影響等方面問(wèn)題。

在政府主導(dǎo)下，我國(guó)即將進(jìn)入到企業(yè)合規(guī)的政府監(jiān)管時(shí)代。其法律基礎(chǔ)就是政府監(jiān)管者的定位在政府和企業(yè)之間、從業(yè)人員之間所形成的行政管理法律關(guān)系，大量法律法規(guī)和地方規(guī)章賦予了相關(guān)主管部門(mén)監(jiān)督管理權(quán)限。房地產(chǎn)行業(yè)也不例外，例如，《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》（2019年修正）第69條規(guī)定“違反本法第五十八條的規(guī)定，未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照擅自從事房地產(chǎn)中介服務(wù)業(yè)務(wù)的，由縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)責(zé)令停止房地產(chǎn)中介服務(wù)業(yè)務(wù)活動(dòng)，沒(méi)收違法所得，可以并處罰款”?！斗康禺a(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理辦法》 （2016修正）以及《上海市房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人管理暫行規(guī)定》（2016修正）等也都有類(lèi)似規(guī)定。

目前房地產(chǎn)領(lǐng)域的合規(guī)管理側(cè)重于從行業(yè)管理角度分析違法違規(guī)問(wèn)題和成因。張永岳認(rèn)為，我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)基本上還是以行政管理為主。政府在行業(yè)管理上處于時(shí)間上（事后信息）、空間上（不直接接觸市場(chǎng)交易）和專(zhuān)業(yè)上（缺乏專(zhuān)業(yè)人才）的信息不對(duì)稱(chēng)地位，管理難以到位。廖俊平在《中國(guó)房地產(chǎn)》期刊開(kāi)專(zhuān)欄發(fā)文解析經(jīng)紀(jì)行業(yè)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，從政府管制的必要性到近年房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)平臺(tái)的反壟斷問(wèn)題都有論述并提出對(duì)策建議。在法律實(shí)務(wù)中很多律師剖析房地產(chǎn)代理銷(xiāo)售行為法律風(fēng)險(xiǎn)，也說(shuō)明市場(chǎng)企業(yè)主體實(shí)施合規(guī)管理的內(nèi)在動(dòng)力在加強(qiáng)。

3 江蘇省房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)合規(guī)管理問(wèn)題實(shí)例分析

我國(guó)房地產(chǎn)中介行業(yè)先采取行政管理模式使行業(yè)自律先天弱化，在轉(zhuǎn)型變革期間約束性強(qiáng)的行政許可和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度一并廢除，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必需的法治建設(shè)基礎(chǔ)又比較薄弱，在一定程度上造成了對(duì)房產(chǎn)中介行業(yè)的監(jiān)管真空。

政府對(duì)監(jiān)管真空帶來(lái)的市場(chǎng)亂象進(jìn)行治理，主要是執(zhí)行“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管模式，即在管轄范圍開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治執(zhí)法行動(dòng)。檢查內(nèi)容包括：房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)及人員是否按照國(guó)家和地方法規(guī)從事房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)活動(dòng);是否符合從業(yè)服務(wù)規(guī)范;是否履行法定責(zé)任;是否存在擾亂市場(chǎng)秩序的違規(guī)交易行為等。

2020年筆者在承擔(dān)江蘇省住房城鄉(xiāng)建設(shè)2019-2020年度行政執(zhí)法課題“房產(chǎn)中介企業(yè)違法行為查處研究”期間，對(duì)揚(yáng)州、徐州和鹽城等市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研;針對(duì)違法行為查處及監(jiān)管相關(guān)制度建設(shè)情況，對(duì)南京、蘇州、南通、連云港等市進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)在線調(diào)研。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，違法違規(guī)的成因主要有：法律法規(guī)缺位、從業(yè)門(mén)檻低、違法成本低、商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式和監(jiān)管機(jī)制存在內(nèi)在缺陷等;我國(guó)居間業(yè)務(wù)是雙邊代理、多重委托，而且多年都是賣(mài)方占優(yōu)的市場(chǎng)環(huán)境，沒(méi)有獨(dú)立經(jīng)紀(jì)人，大量從業(yè)人員只是企業(yè)地位最低的雇員，種種因素造成競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境非常惡劣，劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象頻發(fā)，甚至一些品牌專(zhuān)業(yè)公司為了業(yè)務(wù)和業(yè)績(jī)，也會(huì)采用一些違規(guī)甚至違法手段進(jìn)行經(jīng)營(yíng);在簡(jiǎn)政放權(quán)大背景下我國(guó)從國(guó)家層面在制度規(guī)定上放松了經(jīng)紀(jì)行業(yè)的準(zhǔn)入管理，管理的放松使其商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式的內(nèi)在缺陷被成倍放大。

將江蘇省各地市與行業(yè)管理較規(guī)范的城市比較，和其他省份一樣，行業(yè)管理重點(diǎn)在違法行為執(zhí)法監(jiān)管。二手房網(wǎng)簽備案、資金監(jiān)管等方面的工作推進(jìn)力度也比較大，但在相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)、跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)、數(shù)據(jù)共享，以及房源、機(jī)構(gòu)、人員和信用的全面統(tǒng)一管理等方面都存在不足，由此導(dǎo)致了這種事后監(jiān)管呈現(xiàn)突出的碎片化特征?！八槠痹诠补芾眍I(lǐng)域主要是指不同的政府間、政府部門(mén)間、行政業(yè)務(wù)間的分割狀況，這種狀況在房地產(chǎn)中介行業(yè)管理上表得尤為突出。存在的主要問(wèn)題如下。

3.1 作為執(zhí)法監(jiān)管依據(jù)的各種法規(guī)之間缺乏有機(jī)聯(lián)系

現(xiàn)有房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)監(jiān)管法律體系采取法律形式的只有《城市房地產(chǎn)管理法》，為了增強(qiáng)立法的適用性，實(shí)踐中各地市用其他形式予以補(bǔ)充，比如省和市房地產(chǎn)交易管理?xiàng)l例、《房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理辦法》《商品房銷(xiāo)售管理辦法》等。監(jiān)管部門(mén)在規(guī)章之外還發(fā)布了大量的指引、試行辦法、通知等。每次治理亂象的專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)都要靠“通知”來(lái)突出政策要求、指引專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)，這在執(zhí)法監(jiān)管實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用。但是關(guān)于房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)管理的各類(lèi)規(guī)定不具有穩(wěn)定性，地方規(guī)章和法律、各地通知辦法和規(guī)章之間缺乏一致性。下位法規(guī)等行為規(guī)則具有應(yīng)時(shí)指導(dǎo)實(shí)踐的效用但缺乏法律強(qiáng)制性約束，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)過(guò)后又亂象復(fù)發(fā)，專(zhuān)項(xiàng)治理往往治標(biāo)不治本，常態(tài)化管理不到位。

3.2 企業(yè)主體合規(guī)管理動(dòng)力不足

我國(guó)對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵭休^嚴(yán)格的政府調(diào)控管理，可以認(rèn)為已處于“企業(yè)合規(guī)的政府監(jiān)管時(shí)代”，但以懲戒處罰為主，并沒(méi)有形成合規(guī)管理的激勵(lì)機(jī)制。所謂激勵(lì)機(jī)制是指行政監(jiān)管部門(mén)與涉案企業(yè)通過(guò)達(dá)成行政和解協(xié)議，涉案企業(yè)在沒(méi)有實(shí)施特別嚴(yán)重的違規(guī)行為下可以通過(guò)重建合規(guī)體系滿(mǎn)足監(jiān)管要求從而免于制裁，這種激勵(lì)機(jī)制使合規(guī)監(jiān)管得到企業(yè)重視并通過(guò)重建合規(guī)體系長(zhǎng)久持續(xù)發(fā)揮效力，從而才能被社會(huì)采納成為一種普遍監(jiān)管方式。而江蘇省的房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)企業(yè)目前實(shí)質(zhì)上是處于“自我監(jiān)管階段”。由于個(gè)別從業(yè)人員只追求利潤(rùn)違背職業(yè)道德甚至突破法律限制，社會(huì)對(duì)這類(lèi)企業(yè)產(chǎn)生了不信任。這些企業(yè)通過(guò)規(guī)范員工的行為來(lái)加強(qiáng)自我監(jiān)管，督促員工合規(guī)做事。由于我國(guó)經(jīng)紀(jì)企業(yè)多數(shù)規(guī)模較小，在執(zhí)行合同過(guò)程中多不會(huì)聘請(qǐng)專(zhuān)門(mén)的法律顧問(wèn)來(lái)對(duì)合規(guī)管理進(jìn)行設(shè)計(jì)和組織。同時(shí)缺乏激勵(lì)機(jī)制和違法成本低使得有些實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)常報(bào)僥幸心理，認(rèn)為合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理費(fèi)時(shí)費(fèi)錢(qián)，不法得利和節(jié)省的成本足以覆蓋罰款，認(rèn)為罰款就能花錢(qián)了事。

3.3 協(xié)會(huì)行業(yè)自律管理缺位

中國(guó)房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人學(xué)會(huì)是全國(guó)性的行業(yè)自律管理組織，江蘇省各市也多是延續(xù)估價(jià)與經(jīng)紀(jì)合一，專(zhuān)門(mén)的經(jīng)紀(jì)協(xié)會(huì)個(gè)別地市沒(méi)有成立或剛剛成立。僅有極少數(shù)城市建立起了經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)及個(gè)人的信用評(píng)價(jià)辦法與評(píng)價(jià)體系，能常態(tài)化更新并進(jìn)行公示。但傳統(tǒng)估價(jià)與經(jīng)紀(jì)合一的協(xié)會(huì)其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)業(yè)規(guī)則制定為基礎(chǔ)的行業(yè)自律管理上基本是以估價(jià)業(yè)務(wù)為主，經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)為輔。行業(yè)協(xié)會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤以后，作為社會(huì)團(tuán)體法人，沒(méi)有明確的法律地位和權(quán)限，也缺乏資金支持進(jìn)行行業(yè)管理，自主辦會(huì)，許多城市經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(huì)或經(jīng)紀(jì)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)并沒(méi)有開(kāi)展相關(guān)的自律管理業(yè)務(wù)，如制定行業(yè)規(guī)范、執(zhí)業(yè)守則（行業(yè)守則、企業(yè)守則、職業(yè)倫理守則）實(shí)行執(zhí)業(yè)保證金制度、信用評(píng)價(jià)（黑名單、違規(guī)行為認(rèn)定、瑕疵行為記錄、信用評(píng)級(jí)與公示）、推行示范合同文本、行業(yè)人才培訓(xùn)培養(yǎng)、明確收費(fèi)費(fèi)率區(qū)間等。這類(lèi)業(yè)務(wù)有些由政府機(jī)關(guān)辦理，有些就根本沒(méi)有實(shí)施。本該由行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)的自律管理即日常監(jiān)管缺失，沒(méi)有自我糾偏機(jī)制。多是通過(guò)消費(fèi)者或媒體的投訴和舉報(bào)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)而采取措施化解矛盾、解決問(wèn)題。但此時(shí)問(wèn)題及矛盾已然發(fā)生，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有規(guī)避。政府執(zhí)法監(jiān)管成為被動(dòng)化解矛盾的工作，協(xié)調(diào)解決復(fù)雜的民事糾紛耗時(shí)耗力疲于應(yīng)對(duì)又不能解決根本問(wèn)題。

3.4 監(jiān)管工作技術(shù)支持和社會(huì)協(xié)調(diào)缺失

目前對(duì)于房產(chǎn)中介市場(chǎng)的監(jiān)管，多是基于交易管理的視閾而沒(méi)有采取更強(qiáng)有力配套措施和動(dòng)員社會(huì)力量參與。①執(zhí)法監(jiān)管體系制度建設(shè)尚不完善，監(jiān)管部門(mén)職能定位模糊，監(jiān)管效力分散。政府監(jiān)管房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)程中涉及多個(gè)部門(mén)，如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、國(guó)土資源局、市場(chǎng)監(jiān)督局、稅務(wù)局等。因?yàn)橹贫冉ㄔO(shè)還需完善，部門(mén)各有監(jiān)管辦法或規(guī)定，條款密集、關(guān)聯(lián)度不高，所以監(jiān)管職能部門(mén)間職能定位在某些區(qū)域較模糊，整個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管體系不明確，存在缺位、失位，也導(dǎo)致了部門(mén)間各自獨(dú)立監(jiān)管、信息互通不暢、市場(chǎng)監(jiān)管效力分散等一系列問(wèn)題。②以房地產(chǎn)交易中心為主的日常管理部門(mén)沒(méi)有與執(zhí)法部門(mén)實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接整合資源，建立針對(duì)中介企業(yè)違法行為事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后處理整頓的系統(tǒng)化工作機(jī)制與消除信息壁壘的網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)。③主管部門(mén)疏于培育行業(yè)自律管理環(huán)境、忽視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理職能缺失。

文獻(xiàn)和實(shí)證研究說(shuō)明我國(guó)政府對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)監(jiān)管主要是事后懲罰式的對(duì)違法違規(guī)行為查處，而沒(méi)有進(jìn)行預(yù)防性合規(guī)監(jiān)管，這也是國(guó)內(nèi)目前房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)市場(chǎng)違規(guī)行為頻發(fā)的原因之一。目前各地經(jīng)紀(jì)行業(yè)糾紛投訴不斷，執(zhí)法部門(mén)疲于事后懲戒而企業(yè)沒(méi)有動(dòng)力實(shí)施合規(guī)管理，形成矛盾難解局面。如何銜接違規(guī)行為的事后制裁與事前事中的合規(guī)監(jiān)管是系統(tǒng)性社會(huì)治理的迫切要求，實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)管與再監(jiān)管“雙管齊下”急需破題。

4 建立合規(guī)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制的框架性建議

分析以上問(wèn)題，尤其造成企業(yè)動(dòng)力缺失和行業(yè)自律缺位的主要原因是我國(guó)政府以一種行政主導(dǎo)而行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織缺位的方式進(jìn)行企業(yè)合規(guī)管理體系的建設(shè)。建議政府?dāng)[脫單純指揮、決策的角色，以協(xié)同治理理念去解決復(fù)雜的涉及市場(chǎng)秩序、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、公眾利益、國(guó)家利益等方面的社會(huì)治理問(wèn)題，基于協(xié)同治理視閾建立房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)合規(guī)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。

4.1 協(xié)同治理理念為學(xué)理基礎(chǔ)

國(guó)內(nèi)外學(xué)者從不同角度對(duì)協(xié)同治理內(nèi)涵的研究給出了不同觀點(diǎn)。以協(xié)同學(xué)和治理理論為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)多元主體基于利益共同體需要采取集體行動(dòng)，互相配合、相互協(xié)調(diào)、協(xié)同進(jìn)步以達(dá)到協(xié)同治理優(yōu)勢(shì)。協(xié)同治理內(nèi)涵的理解從不同角度能夠給出不同解讀，但一個(gè)共識(shí)是協(xié)同治理的參與主體大概可以包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及公民個(gè)體。

黨的十九大報(bào)告將實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的一個(gè)重要目標(biāo)?！度嗣袢?qǐng)?bào)》2019年3月25日刊登文章《治理理論研究為治理現(xiàn)代化提供學(xué)理支撐》。文章指出從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，我國(guó)政治學(xué)學(xué)者基于我國(guó)改革發(fā)展的實(shí)際需要，結(jié)合中國(guó)語(yǔ)境和實(shí)踐對(duì)治理理論進(jìn)行多樣化闡述，逐步形成立足本土、借鑒國(guó)外的中國(guó)治理理論。浙江大學(xué)陳麗君教授分析中外學(xué)者的研究成果，通過(guò)對(duì)比公共行政三種典范后認(rèn)為，與傳統(tǒng)官僚制和新公共管理明顯不同的是，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)政府的整合型運(yùn)作，運(yùn)用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)線上治理，提供網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)，重結(jié)果導(dǎo)向，終極目的是解決人民生活需求而不僅僅是局限于依法行政和績(jī)效指標(biāo)。

在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的防范和管理過(guò)程中，政府監(jiān)管者、行業(yè)組織、社會(huì)公眾、個(gè)人以及公司在法律規(guī)則制定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、合規(guī)行動(dòng)中是相互作用、相互影響的。單純從政府角度強(qiáng)監(jiān)管迫使企業(yè)合規(guī)，與簡(jiǎn)政放權(quán)、增強(qiáng)企業(yè)活力的政府改革重要舉措相抵觸;處于野蠻生長(zhǎng)期的多數(shù)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)企業(yè)在不預(yù)期利益的前提下也很難自發(fā)爭(zhēng)取相關(guān)利益者認(rèn)同。因此，只有基于社會(huì)協(xié)同治理理論進(jìn)行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)研究，才能從公司內(nèi)部與外部雙向推動(dòng)，從而理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，協(xié)調(diào)公眾與私人利益沖突。筆者建議以協(xié)同治理理論為學(xué)理基礎(chǔ)，在此視閾下按社會(huì)多主體需求、基于公共價(jià)值基礎(chǔ)的協(xié)同機(jī)制構(gòu)建整合性房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管架構(gòu)。

4.2 構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制

以行政指導(dǎo)助推普及模式基于事前預(yù)防為主建立監(jiān)管體系，重點(diǎn)的框架性對(duì)策包括：（1）厘清監(jiān)管體系各主體權(quán)責(zé)和監(jiān)管邊界;（2）對(duì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控的自我規(guī)制與政府監(jiān)管的元規(guī)制責(zé)任邊界進(jìn)行區(qū)分;（3）修訂強(qiáng)制監(jiān)管依據(jù)（地方法規(guī)體系）;（4）在行業(yè)主管部門(mén)指導(dǎo)下發(fā)揮行業(yè)組織和第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)作用，制定《房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)企業(yè)合規(guī)管理指引》并逐步在實(shí)踐中深化;（5）構(gòu)建合規(guī)管理激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)企業(yè)內(nèi)控與外界監(jiān)管管理耦合發(fā)力有效防范風(fēng)險(xiǎn);（6）多方協(xié)作建立風(fēng)險(xiǎn)警示告知、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、社會(huì)聲譽(yù)激勵(lì)等激勵(lì)機(jī)制。以上對(duì)策僅是在分析問(wèn)題的基礎(chǔ)上提出的方向性建議，現(xiàn)實(shí)工作要在大量前期研究工作的基礎(chǔ)上充分論證對(duì)策的科學(xué)性、合理性和可行性。

5 結(jié)語(yǔ)

宏觀層面看，企業(yè)與政府角色定位問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)學(xué)界一直探討的重大課題，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜的當(dāng)下如何推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合急需在房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)領(lǐng)域破題。因此，建立監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制必須以明確劃定政府監(jiān)管限度或邊界為前提。否則，后續(xù)的制度和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)都將產(chǎn)生監(jiān)管災(zāi)難，或?yàn)椤皩ぷ狻迸嘤寥阑驅(qū)е率袌?chǎng)缺乏活力。

從市場(chǎng)主體角度看，建立風(fēng)險(xiǎn)警示激勵(lì)機(jī)制、確定法規(guī)條文細(xì)則企業(yè)合規(guī)義務(wù)的變化以及評(píng)估法規(guī)變化對(duì)企業(yè)行為的影響等都必須以風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析為基礎(chǔ)。制定一系列指導(dǎo)性規(guī)則要拿到大量的企業(yè)案例數(shù)據(jù)并運(yùn)用量化方法進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，工作量大，需要企業(yè)的積極配合，可以通過(guò)和頭部企業(yè)、標(biāo)桿企業(yè)所設(shè)研究機(jī)構(gòu)合作方式予以推進(jìn)。

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