關(guān)于加強(qiáng)江西省農(nóng)村基層治理有效路徑的探索

張燕 王佳

在“鄉(xiāng)政村治”模式下，江西省農(nóng)村基層治理雖然取得了良好的成績，但在治理過程中仍存在“農(nóng)村空心化”“三留守”、村民參與不足等問題。因此，必須創(chuàng)新農(nóng)村基層治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，則必須立足于實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位不動(dòng)搖，推動(dòng)政府與市場、農(nóng)民和社會之間形成良性雙向互動(dòng)，只有這樣才能真正建立起更加有效、充滿活力的新型農(nóng)村基層治理體系。

農(nóng)村基層治理，是國家治理體系不可或缺的一部分。作為治理體系的基石，農(nóng)村基層治理舉足輕重。沒有農(nóng)村基層治理，就沒有鄉(xiāng)村振興，更無法實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因此，如何走好農(nóng)村基層治理之路已成為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中亟待解決的問題。本文通過闡述江西省農(nóng)村基層治理現(xiàn)狀，剖析治理過程中遇到的難點(diǎn)問題，進(jìn)而得出農(nóng)村基層治理的路徑選擇，為江西省構(gòu)建鄉(xiāng)村善治新格局提供有力支撐，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步推進(jìn)。

江西省農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀及難點(diǎn)

江西是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，歷來重視對農(nóng)村基層的治理。目前，江西省農(nóng)村基層治理主要通過“鄉(xiāng)政村治”模式來實(shí)現(xiàn)。該模式自20世紀(jì)80年代實(shí)施以來，有力地推動(dòng)了基層民主的發(fā)展，但同時(shí)也暴露出了一些矛盾沖突，這些問題已經(jīng)影響了鄉(xiāng)村社會政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）治理主體維度：“一元與多元”的困境

現(xiàn)階段鄉(xiāng)村各級黨政組織依然是農(nóng)村基層治理的主體，但隨著市場改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村基層治理主體開始由“一元”向“多元”轉(zhuǎn)變，農(nóng)民合作組織、鄉(xiāng)村精英、以及農(nóng)民群眾等逐漸在治理過程中扮演重要的角色。但是，由于新型城鎮(zhèn)化等因素的影響，使得大量農(nóng)民離開農(nóng)村，基層黨政組織“一家獨(dú)大”現(xiàn)象依然存在。

1、鄉(xiāng)村精英大量流失

根據(jù)江西省2020年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)公布的數(shù)據(jù)顯示：截至2020年底，江西全省新增轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力58.9萬人，就業(yè)困難人員就業(yè)4.7萬人。全年外出農(nóng)民工817.1萬人，年末城鎮(zhèn)登記失業(yè)率3.2%，比上年上升0.2個(gè)百分點(diǎn)。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下、教育醫(yī)療資源落后、發(fā)展空間有限等因素影響，很多農(nóng)民寧可選擇進(jìn)城務(wù)工也不愿待在農(nóng)村。特別是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，城市的高收入、優(yōu)良的工作生活環(huán)境和更多可選擇的就業(yè)渠道，使得越來越多的農(nóng)民放棄原有的生活進(jìn)入城市，尤其是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大規(guī)模地向城市轉(zhuǎn)移。[1]

2、基層黨政組織“一家獨(dú)大”

農(nóng)村“多元”治理主體中的基層黨政組織雖不再處于壟斷地位，但依然是“一家獨(dú)大”的重要治理主體。農(nóng)村基層治理主體的缺失，不僅使基層黨政組織行使相應(yīng)權(quán)利時(shí)無人監(jiān)督，而且在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn)經(jīng)營管理過程中缺乏有知識、有技術(shù)的高素質(zhì)干部。目前從江西農(nóng)村基層治理的現(xiàn)實(shí)情況來看，其他治理主體的力量還是相對比較薄弱，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會組織發(fā)育不足，鄉(xiāng)村精英、農(nóng)民群眾的自治能力比較孱弱，參與公共事務(wù)的熱情和動(dòng)力不足。因此，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，必須加快構(gòu)建真正的“多元”主體治理格局。

（二）治理體制維度：“傳統(tǒng)與現(xiàn)代”的困境

在2005年我國取消農(nóng)業(yè)稅后，沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化繼續(xù)推進(jìn)，中西部農(nóng)村逐漸變得蕭條。因此，全國的鄉(xiāng)村便分為了兩種類型，一類是人口流出型的以中西部地區(qū)為主的農(nóng)業(yè)型傳統(tǒng)農(nóng)村，另一類則是人口流入型的已經(jīng)工業(yè)化的以東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)為主的城市化了的農(nóng)村。所謂“城市化了的農(nóng)村”指的是有很多外來農(nóng)民工進(jìn)入的農(nóng)村，與傳統(tǒng)相對封閉并且農(nóng)業(yè)化程度較高的農(nóng)村不同的是，這些農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)、居住方式和生活環(huán)境已經(jīng)與城市較為接近。

從治理體制維度來看，相比于傳統(tǒng)農(nóng)村，城市化了的農(nóng)村在治理過程中會采用更加現(xiàn)代化、更加規(guī)范的體制進(jìn)行治理。雖然目前存在一些已經(jīng)城市化了的農(nóng)村，但傳統(tǒng)農(nóng)村仍然是主力軍。因此，不同地區(qū)不同類型的農(nóng)村需要有不同的農(nóng)村基層治理體制機(jī)制，只有形成與當(dāng)下農(nóng)村相匹配的農(nóng)村基層治理體制，才能逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理體系現(xiàn)代化。[2]但從當(dāng)前各地區(qū)農(nóng)村基層治理的實(shí)際情況來看，并沒有完全根據(jù)不同類型的農(nóng)村進(jìn)行有針對性地治理。

（三）治理方式維度：“管控與自治”的困境

1、行政化下沉趨勢日益凸顯

在實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”模式后，雖然給了村民一定的自治權(quán)利，但自治空間依然有限。改革開放后，國家通過稅費(fèi)改革，取消農(nóng)業(yè)稅，給予農(nóng)民各種補(bǔ)貼來減少對農(nóng)村的汲取，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)已不能再通過收取稅費(fèi)的方式來約束農(nóng)民，但自上而下的“行政支配型”力量依然存在。目前，許多農(nóng)村地區(qū)還出現(xiàn)了“村章鄉(xiāng)管”“村財(cái)鄉(xiāng)管”等“強(qiáng)代管”，以及上級的其他種種“強(qiáng)管理”現(xiàn)象，這樣一來，村莊管理者的行政職能就遠(yuǎn)大于本身的自治職能，行政化下沉趨勢越來越明顯。

2、村民自治能力有待提升

在村民的腦海中，封建專制制度下形成的等級意識、特權(quán)意識等觀念始終揮之不去，而且農(nóng)村傳統(tǒng)的人情社會讓很多村民在行使自治權(quán)利時(shí)顯得很被動(dòng)。有些村民由于文化素質(zhì)不高、思想不夠活躍等原因以至于習(xí)慣安于現(xiàn)狀，習(xí)慣于聽之任之，習(xí)慣于被人支配，最終影響了村民在政治行為上的理性選擇。雖然“鄉(xiāng)政村治”的模式實(shí)行以來，村民的自治意識和民主覺悟有了很大提高，但村民參與農(nóng)村基層治理的動(dòng)力依然不足。[3]主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：第一，村民的民主法治意識欠缺。除了較少村民受過高等教育外，大部分留守村民的文化水平都停留在中學(xué)甚至小學(xué)的階段，對于村民自治方面的法律知識非常欠缺。第二，村民參與村莊事務(wù)的熱情較低。大部分村民對于與自身利益相關(guān)的村級事務(wù)較為關(guān)心，存在“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)，缺乏參與自治的熱情和激情。第三，村民處理村莊事務(wù)的能力有待提高。尤其在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村級治理很多存在基層黨組織“一家獨(dú)大”現(xiàn)象，辦理的很多村級事務(wù)很多村民依然不知，在公開程度和透明程度上有待提高。正因?yàn)榇迕袢狈Υ寮壺?cái)務(wù)等內(nèi)容的了解，因此在村級自治方面顯得束手束腳，作用沒能得到很好發(fā)揮。

（四）治理?xiàng)l件維度：“需求與供給”的困境

1、公共產(chǎn)品與服務(wù)需求日益多樣化

在物質(zhì)匱乏年代，村民的需求往往是單一的，必須以解決溫飽為主，隨著時(shí)代的更替和社會財(cái)富的豐富，村民的需求也日益多樣化。雖然江西省在農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)方面都得到了很大進(jìn)步，比如醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、公路設(shè)施等基礎(chǔ)條件得到了極大改善，但仍然無法很好地滿足村民的生產(chǎn)生活需要。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“重城輕鄉(xiāng)”理念至今仍然主宰著公共產(chǎn)品與服務(wù)資源的配置。盡管村民對于當(dāng)?shù)氐慕逃?、文化、就業(yè)、社保、醫(yī)療等社會公共事業(yè)需求越來越多，但在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)這些公共事業(yè)發(fā)展仍然相對滯后，“三留守”人群合法權(quán)益保護(hù)亟待解決，而且教育與醫(yī)療等公平問題依然是農(nóng)村基層治理過程中需要權(quán)衡的問題。

2、集體經(jīng)濟(jì)衰敗弱化鄉(xiāng)村供給能力

雖然鄉(xiāng)政府在村級財(cái)務(wù)方面有一定的支配權(quán)，但由于轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村社會各個(gè)方面都需要經(jīng)濟(jì)支出，村級財(cái)務(wù)顯然不足以完全覆蓋。加之多數(shù)村落村級集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營方式單一，在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)此現(xiàn)象表現(xiàn)地尤為嚴(yán)重，有些鄉(xiāng)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)甚至都出現(xiàn)了問題。具體比如：江西省撫州市，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級集體經(jīng)濟(jì)收入幾乎為零。撫州全市共有1810個(gè)行政村，截至2018年底，村級集體經(jīng)濟(jì)為零的行政村數(shù)量高達(dá)839個(gè)，占比46.35%;村級集體經(jīng)濟(jì)在5萬元以下的行政村數(shù)量為754個(gè)，占比41.65%;村級集體經(jīng)濟(jì)在5-10萬元的有172個(gè)，占9.5%。由以上數(shù)據(jù)可以看到，撫州村級集體經(jīng)濟(jì)收入5萬元以下的行政村占比88%，也就是說，將近九成村落的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要靠財(cái)政扶持。因此，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的衰敗直接影響著鄉(xiāng)村的供給能力，制約著鄉(xiāng)村社會的向前發(fā)展。

加強(qiáng)江西農(nóng)村基層治理的有效路徑

當(dāng)前，在“鄉(xiāng)政村治”模式下，雖然取得了良好的成績，但在治理過程中仍存在“農(nóng)村空心化”“三留守”、村民參與不足等問題。因此，必須創(chuàng)新農(nóng)村基層治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實(shí)施。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，則必須立足于實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位不動(dòng)搖，推動(dòng)政府與市場、農(nóng)民和社會之間形成良性雙向互動(dòng)，只有這樣才能真正建立起更加有效、充滿活力的新型農(nóng)村基層治理體系。

（一）堅(jiān)持政府高位推動(dòng)，確保鄉(xiāng)村善治的政治優(yōu)勢

回顧江西農(nóng)村基層治理的發(fā)展歷程，政府高位推動(dòng)在治理過程中發(fā)揮著重要作用。江西農(nóng)村基層治理諸多成功的實(shí)踐探索都得益于政府層面的高位推動(dòng)，這一作用的發(fā)揮集中表現(xiàn)為政府對于社會的整合能力，通過鄉(xiāng)政府“有形的手”進(jìn)行宏觀調(diào)控，有效避免農(nóng)村社會的矛盾和糾紛，在充分聽取村民意見的基礎(chǔ)上形成政策落地見效的強(qiáng)大動(dòng)力，發(fā)揮特色社會主義的政治優(yōu)勢，最大限度地維護(hù)村民的切身利益。

在農(nóng)村基層實(shí)行村民自治的模式以來，給予村民一定的治理權(quán)利，正所謂群眾的事交給群眾自己依法去辦，雖然仍有問題出現(xiàn)，但村民的治理能力和法治意識得到有效提高，農(nóng)村基層治理效率顯然高于只由鄉(xiāng)政府單方治理的效率。當(dāng)然，政府高位推動(dòng)并行使相應(yīng)權(quán)利時(shí)，需要保證其科學(xué)性和規(guī)范性，而且必須堅(jiān)持以人民為中心的原則，只有這樣，出臺的政策和舉措才能真正惠及群眾。

（二）健全市場運(yùn)作機(jī)制，優(yōu)化鄉(xiāng)村善治的調(diào)節(jié)手段

在農(nóng)村基層治理過程中發(fā)揮政府“有形的手”的同時(shí)，發(fā)揮市場這雙“無形的手”的作用也顯得至關(guān)重要。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化程度也越來越高。市場有效運(yùn)作有否不僅影響著農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，同時(shí)也影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)揮的活力。縱觀新中國成立以來特別是改革開放之后農(nóng)村基層治理的歷史進(jìn)程，市場運(yùn)作機(jī)制的不斷完善促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理逐漸朝著更加專業(yè)、更加有組織的方向發(fā)展。

在健全的體制機(jī)制推動(dòng)下，農(nóng)民可以不依附于任何人而獨(dú)立地面對市場，對于現(xiàn)階段的生產(chǎn)生活農(nóng)民擁有充分的自主選擇權(quán)，之前傳統(tǒng)社會下所形成的盲目從眾心態(tài)也開始慢慢進(jìn)行轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，要構(gòu)建鄉(xiāng)村善治格局，必須從體制機(jī)制上真正解決“為誰治理、由誰治理以及怎樣合理用權(quán)”等深層次問題，通過市場這雙“無形的手”來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共資源的最優(yōu)配置，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生動(dòng)力。

（三）發(fā)揮農(nóng)民主體作用，凝聚鄉(xiāng)村善治的核心力量

有效發(fā)揮農(nóng)民主體作用，讓農(nóng)民參與農(nóng)村基層治理，是構(gòu)建鄉(xiāng)村善治格局的重要因素，是農(nóng)村基層治理可持續(xù)發(fā)展的決定性力量。隨著市場化程度的向前推進(jìn)，農(nóng)民對于美好生活的需求也越來越多，農(nóng)民不再滿足于安居樂業(yè)，還希望能夠更大程度地參與村級公共事物決策與管理，依法依規(guī)地維護(hù)自身權(quán)益。比如天津市的寶坻區(qū)針對于村級事務(wù)決策落實(shí)不力的現(xiàn)狀推出了“六步?jīng)Q策法”，即：確定議題、審核批復(fù)、民主協(xié)商、表決通過、公開公示和組織實(shí)施，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾的積極性，提高農(nóng)民在基層治理過程中的參與度。

要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，則必須把農(nóng)民作為主體，把農(nóng)民滿意作為首要標(biāo)準(zhǔn)，把實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，絕不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)換取農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)繁榮，更不能讓豐富的農(nóng)村資源變成企業(yè)家獲取利益的途徑。因此，讓農(nóng)民參與基層治理過程中，增強(qiáng)農(nóng)民的主體意識，提高農(nóng)民能力和素養(yǎng)，不斷拓展村民自治的發(fā)展空間，為鄉(xiāng)村振興凝聚力量，是農(nóng)村發(fā)展應(yīng)該高度重視的問題。

（四）鼓勵(lì)社會組織參與，維護(hù)鄉(xiāng)村善治的和諧穩(wěn)定

要構(gòu)建鄉(xiāng)村善治格局，維護(hù)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定，必須建立大量的社會組織。建立的這些社會組織一方面能夠承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變之后的一些鄉(xiāng)村事務(wù)，另一方面也能充分調(diào)動(dòng)社會力量，讓農(nóng)村基層治理主體更加多元化。

發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村社會組織通常具有資源優(yōu)勢，而江西作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是一些偏遠(yuǎn)或者貧困山區(qū)，農(nóng)村社會組織對于鄉(xiāng)政府的依附程度較高，現(xiàn)有的一些農(nóng)村社會組織都是由當(dāng)?shù)乇容^有威望的年長者組成，但這些年長者對于處理村級事務(wù)卻心有余而力不足。因此，要改變這一現(xiàn)狀，首先需要號召村里有能力有文化的村民自發(fā)組成各種社會組織，使其成為農(nóng)村基層治理的參與者、農(nóng)民利益的代言人。其次，積極引導(dǎo)社會公益組織在偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)進(jìn)行互助幫扶，助力農(nóng)村形成新型社會合作組織。當(dāng)然，政府要有意識地去培育和發(fā)展農(nóng)村社會組織，在此過程中要做好牽線搭橋的各項(xiàng)工作，讓更多主體參與其中，形成農(nóng)村基層治理的更強(qiáng)合力。

注釋

[1]楊春娟.村莊空心化背景下農(nóng)村基層治理困境及破解對策——以河北為分析個(gè)案[J].河北學(xué)刊，2016，36（6）：205-206.

[2]賀雪峰.農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化：村莊與體制[J].求索，2017（10）：6.

[3]馬佳林.鄉(xiāng)村社會個(gè)體化背景下農(nóng)村基層治理的困境及解決路徑[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018，21（5）：25.

參考文獻(xiàn)

[1]楊春娟.村莊空心化背景下農(nóng)村基層治理困境及破解對策——以河北為分析個(gè)案[J].河北學(xué)刊，2016，36（6）：205-206.

[2]賀雪峰.農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化：村莊與體制[J].求索，2017（10）：6.

[3]馬佳林.鄉(xiāng)村社會個(gè)體化背景下農(nóng)村基層治理的困境及解決路徑[J].福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2018，21（5）：25.

[4]馬池春，馬華.中國鄉(xiāng)村治理四十年變遷與經(jīng)驗(yàn)[J].理論與改革，2018（6）：27-28.

作者簡介

張 燕 中共撫州市委黨校講師，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策

王 佳 中共新余市委黨校講師，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)