以制度為基礎(chǔ)的信任：放管結(jié)合的理論路徑

孟亞歡

摘 ?要：放管結(jié)合是當(dāng)前我國高等教育發(fā)展的必然趨勢，政府在下放權(quán)力的同時必須做好監(jiān)管工作，這就要求在改革的過程中轉(zhuǎn)變放和管二者相對立的觀點，改變一味放權(quán)或一味管控的局面，避免造成“一放就亂、一管就死”的尷尬境地。放管結(jié)合對我國高等教育發(fā)展的積極意義是顯而易見的，但如何落實放管結(jié)合是當(dāng)前改革中面臨的難題。文章擬以契約理論為基礎(chǔ)，從契約關(guān)系入手，詳細論述放管結(jié)合實現(xiàn)過程中處理政府與高校關(guān)系時，構(gòu)建二者之間顯性契約與隱性契約的必要性以及具體構(gòu)建路徑，以期為放管結(jié)合的落實提供一種路徑參考。

關(guān)鍵詞：制度;信任;顯性契約;隱性契約;放管結(jié)合

中圖分類號：G640 ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1673-7164（2022）19-0042-04

在我國過去三十多年的高等教育體制改革實踐中，政府不斷在放權(quán)與收權(quán)這兩種狀態(tài)中徘徊，高等教育領(lǐng)域的改革經(jīng)常陷入“放收死”的怪圈，一放就亂，一亂就收，一管就死。究其原因，在過去的改革實踐中政府常常將把放和管二者割裂開來，置于對立面，或者一味放權(quán)，只放不管，或者一味監(jiān)管，緊抓不放。其實，放與管二者是相互矛盾、對立統(tǒng)一的，政府既不能只放不管，也不能只管不放，只有既放又管、放管結(jié)合才能達到理想的效果。在放管結(jié)合的過程中，最重要的是要處理好政府與大學(xué)之間的關(guān)系，定位好二者的權(quán)責(zé)利關(guān)系，明確政府下放什么權(quán)利，監(jiān)管好哪些方面，大學(xué)擁有哪些權(quán)利，應(yīng)做好哪些事情，只有這樣才能實現(xiàn)二者關(guān)系的和諧發(fā)展。本文擬以契約理論為基礎(chǔ)，嘗試從契約關(guān)系入手，論述為什么契約關(guān)系的構(gòu)建能改善政府與大學(xué)的關(guān)系，以及如何通過構(gòu)建政府與大學(xué)之間的契約關(guān)系來促進放管結(jié)合的實現(xiàn)。

一、高等教育領(lǐng)域放管結(jié)合的深度解析

（一）放管結(jié)合的內(nèi)涵

自2017年4月6日教育部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》中提出要加快推進高等教育領(lǐng)域“放管服”改革以來，高等教育領(lǐng)域進行了一系列改革，也取得了一些成就，但“持續(xù)推進高等教育領(lǐng)域‘放管服改革，進一步向高校放權(quán)賦能”仍是當(dāng)前教育工作的重點之一。“放”即簡政放權(quán)，“管”即加強監(jiān)管，放和管二者是相互統(tǒng)一的，“放”并不是不“管”，而是將那些不該管且管不好的事情剝離出去，集中精力把該管的事情管好[1]。放管結(jié)合的實質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在下放應(yīng)該下放的權(quán)力的同時又必須加大對下放權(quán)力的監(jiān)管力度，不能一放了之;而對于政府該“管”的事情，必須切實履行好政府的職能，加強監(jiān)管，增強政府管理的效果。只有既放又管，才能充分激發(fā)政府和高校兩大主體的活動，構(gòu)建政府和學(xué)校之間的和諧共贏關(guān)系。

（二）實現(xiàn)放管結(jié)合的關(guān)鍵

放管結(jié)合的實質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變，而在高等教育領(lǐng)域，政府職能轉(zhuǎn)變的核心問題是政府與大學(xué)之間的關(guān)系問題，主要是二者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府應(yīng)該下放哪些權(quán)力，而在下放權(quán)力的同時如何監(jiān)管這些權(quán)力的運行，大學(xué)又如何行使好下放的權(quán)力，接受政府的監(jiān)督。因此，在放管結(jié)合的改革中如何處理二者的關(guān)系是值得深思的問題。本文嘗試引入契約理論，試著從二者的契約關(guān)系入手，定位好二者的權(quán)責(zé)關(guān)系，從而促進放管結(jié)合改革的實現(xiàn)。

二、政府與大學(xué)之間的契約關(guān)系：顯性契約與隱性契約

契約是協(xié)調(diào)人們交易活動的基本規(guī)則，既包括各種明文規(guī)定的顯性契約，還包括以各種默契方式存在的隱性契約，契約一旦締結(jié)，就對當(dāng)事人產(chǎn)生約束，要求其依約承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù)，隱性契約和顯性契約共同影響締結(jié)契約雙方的關(guān)系發(fā)展。政府與大學(xué)之間的契約是指二者在高等教育活動中交往的基本規(guī)則，其契約關(guān)系既包括各種制度、規(guī)定等顯性契約，又包括隱性契約，顯性契約和隱性契約共同影響二者在高等教育活動中的關(guān)系及其行為表現(xiàn)。

（一）政府與大學(xué)間的顯性契約關(guān)系

顯性契約是指有書面協(xié)議或法律協(xié)議的合約，一般表現(xiàn)為法律認可或明文規(guī)定的明示條款。在政府與大學(xué)的契約關(guān)系中，顯性契約是普遍存在的，表現(xiàn)為政府制定的各種法律、制度、規(guī)章等。政府與大學(xué)之間的顯性契約以明確的形式界定了雙方在交往過程中的權(quán)力與義務(wù)，并就雙方的權(quán)限界定達成一致，具有靜態(tài)性。但正因為顯性契約是以相應(yīng)的法律、法規(guī)為保證，因而對政府與大學(xué)的行為影響具有強制性，是顯性與剛性的。

（二）政府與大學(xué)間的隱性契約關(guān)系

隱性契約是指主體之間非顯性合同關(guān)系下的相互信任和承諾，是對彼此權(quán)利義務(wù)的心理期望。在政府與大學(xué)的契約關(guān)系中，隱性契約主要表現(xiàn)為雙方的互相信任，即雙方都相信對方會按約定行使各自的權(quán)責(zé)，并且在任何情況下都不會損害自身的利益。隱性契約的實施在于自我執(zhí)行，其對政府與大學(xué)行為的影響是非強制的，是隱性與柔性的。

（三）政府與大學(xué)間的雙重契約關(guān)系

政府與大學(xué)之間的契約關(guān)系既有顯性契約，同時又包含了隱性契約。顯性契約是隱性契約的基礎(chǔ)，顯性契約與隱性契約互補。唐曉華和王丹在《集群企業(yè)合作隱性契約的博弈分析》[2]、陳冬華在《法律環(huán)境、政府管制與隱性契約》中指出締約雙方的契約關(guān)系除了雙方明文約定的顯性契約關(guān)系，還存在著眾多隱性契約[3]。Sloof &Sonnemans通過反復(fù)的“信任游戲”實驗，驗證了顯性契約與隱性契約的互補性。郎國清在《工會組織推動發(fā)展雙重契約勞動關(guān)系的思考》中指出顯性契約是隱性契約的基礎(chǔ)，隱性契約是顯性契約的補充[4]。全裕吉在《高新技術(shù)企業(yè)虛擬型學(xué)習(xí)團隊的雙重激勵約束機制——經(jīng)濟契約與心理契約的互動》中指出，隱性契約可以很好地解決顯性契約的不完全性，因此必須同等重視顯性契約和隱性契約的構(gòu)建[5]?？傊?，政府與大學(xué)之間的顯性契約與隱性契約是相輔相成的，雙重契約相互配合，共同構(gòu)建政府與大學(xué)之間的良好契約關(guān)系。

三、放管結(jié)合實現(xiàn)中雙重契約的必要性

高等教育領(lǐng)域放管結(jié)合的改革要求政府把不該管和管不好的權(quán)力下放，集中精力管好該管的事情。政府權(quán)力的下放必須以制度為基礎(chǔ)，需要以明確的條文規(guī)定下放哪些權(quán)力、怎樣下放這些權(quán)力，構(gòu)建好二者之間的顯性契約。而政府的監(jiān)管必須以信任為基礎(chǔ)，只有政府真正放手，才能集中精力管好該管的事，同時也能激發(fā)大學(xué)的自主能動性，使大學(xué)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。因此高等教育管理中實現(xiàn)放和管的結(jié)合必須以制度為基礎(chǔ)，加上互相的信任才能實現(xiàn)。

（一）無制度的放權(quán)必然會“一放就亂”

政府放權(quán)必須以制度為依據(jù)，否則就會“一放就亂”。放管結(jié)合中，“放”要求政府把不該管和管不好的權(quán)力下放，這其中涉及兩個問題：第一，政府必須明確哪些是需要下放的權(quán)力，即政府不該管和管不好的事情;第二，政府不能一放了之，應(yīng)該保證下放的權(quán)力被有效地運行。因此，政府放權(quán)不能是隨意的，必須以各種制度、法律法規(guī)為基礎(chǔ)，包括對權(quán)力下放的具體內(nèi)容的規(guī)定以及權(quán)力下放之后的后續(xù)管理制度。具體來說，在涉及政府與大學(xué)的關(guān)系時，必須加強二者之間的顯性契約關(guān)系，以制度約束、規(guī)范二者的行為，明確規(guī)定政府需要下放的權(quán)力，如何下放這些權(quán)力;大學(xué)接受哪些新權(quán)力，如何行使這些權(quán)力;政府如何監(jiān)督大學(xué)權(quán)力的行使等。只有把這些內(nèi)容都以顯性的、強制的方式作出規(guī)定，才能對政府與大學(xué)的行為產(chǎn)生強制性約束力，才不會“一放就亂”。

（二）無信任的監(jiān)管必然“一管就死”

政府對學(xué)校的監(jiān)管必須以信任為基礎(chǔ)，否則就會“一管就死”。放管結(jié)合要求政府集中精力管好該管的事，這就意味著政府必須監(jiān)管，但只能監(jiān)管應(yīng)該監(jiān)管的事情。在這個過程中，必須加強政府與大學(xué)之間的隱性心理契約的構(gòu)建，增強二者間的信任感。當(dāng)政府與大學(xué)之間有足夠的信任時，政府才會真正愿意放手，從而集中所有的精力管好該管的事，并且相信大學(xué)能運行好下放的權(quán)力，大學(xué)也能真正享受該有的權(quán)力，自覺承擔(dān)該有的責(zé)任。這樣不僅有利于政府與大學(xué)各司其職，防止權(quán)力越位或者缺位的情況，而且有利于二者的合作，形成共贏的局面。如果政府與大學(xué)之間沒有足夠的信任，政府就無法真正放松監(jiān)管，可能出現(xiàn)表面放權(quán)，實則收權(quán)的局面，使放權(quán)流于形式，導(dǎo)致大學(xué)改革缺乏內(nèi)部動力，結(jié)果必然是“一管就死”。

（三）以制度為基礎(chǔ)的信任才能實現(xiàn)放管結(jié)合

放管結(jié)合既要放權(quán)，同時又要加強監(jiān)管，在這個過程中，政府要積極發(fā)揮作用，大學(xué)也必須積極配合。在政府與大學(xué)的關(guān)系中，既要加強政府與大學(xué)的顯性契約建設(shè)，加強制度建設(shè)，又要加強二者的隱性契約，增強互信。但信任是以制度為基礎(chǔ)的，制度可以減少復(fù)雜性，使信任成為可能[6]。首先，制度規(guī)定了政府與大學(xué)之間的權(quán)責(zé)，規(guī)定了各自的行為準則，規(guī)定了政府與大學(xué)分別可以做什么、不可以什么，減少了未來的不確定性，形成一種較穩(wěn)定的秩序，減少雙方的疑慮，從而增強彼此的信任。其次，制度具有自我保護的功能，政府與大學(xué)之間相關(guān)制度的建立能有效保障各自的權(quán)責(zé)運行，防止互相的權(quán)力干擾和介入?？傊c大學(xué)間的信任構(gòu)建必須以相應(yīng)的制度為基礎(chǔ)，只有這樣，政府的放權(quán)才能有所依據(jù)，監(jiān)管才能有所限度，放管結(jié)合才有可能實現(xiàn)。

四、從雙重契約視角分析放管結(jié)合的實現(xiàn)路徑

高等教育領(lǐng)域放管結(jié)合的實現(xiàn)既離不開以制度為基礎(chǔ)的政府與大學(xué)之間顯性契約的構(gòu)建，又離不開以信任為基礎(chǔ)的政府與大學(xué)之間隱性契約的構(gòu)建，信任的構(gòu)建又必須以制度為基礎(chǔ)。在放管結(jié)合的實現(xiàn)中，必須加強相應(yīng)的制度建設(shè)，在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)政府與大學(xué)間的信任。

（一）加強相應(yīng)的制度建設(shè)，完善顯性契約

政府與大學(xué)之間顯性契約的構(gòu)建必須以具體的制度為基礎(chǔ)，我國當(dāng)務(wù)之急是建立好大學(xué)清單制度、現(xiàn)代大學(xué)制度和大學(xué)章程建設(shè)。

1. 教育清單管理制度

在高等教育領(lǐng)域放管結(jié)合中，最核心的問題是政府與大學(xué)權(quán)責(zé)的厘定與執(zhí)行。教育清單管理制度即是以清單的形式公示政府及學(xué)校各自的權(quán)責(zé)，當(dāng)前，我國高校在試行的負面清單管理制度是我國管理大學(xué)的新舉措。負面清單管理模式的實質(zhì)是堅持“法不禁止即可為”[7]的原則，在高等教育領(lǐng)域則是指政府規(guī)定屬于國家事務(wù)并且由政府管控的事項，并且對管控的事項以清單公示，而對于清單之外的事項，其他的都屬于大學(xué)自主權(quán)支配的范圍。實行教育負面清單管理制度，政府必須擬定“負面清單”，從而實現(xiàn)對政府的準確定位，在清單之內(nèi)的事項，政府必須嚴格執(zhí)行，而對于清單之外的事項，政府堅決不得干涉，而是由大學(xué)自主決定，政府做好監(jiān)督工作。負面清單也為大學(xué)的權(quán)責(zé)劃出了明確的界限，大學(xué)能做什么，不能做什么，可以按照清單來做出判斷，充分發(fā)揮大學(xué)的自主權(quán)。

2. 現(xiàn)代大學(xué)制度

建立完善的現(xiàn)代大學(xué)制度對大學(xué)的外部管理而言，有利于理順大學(xué)與政府、社會等其他利益主體之間的關(guān)系，明晰各自的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)等，為大學(xué)的發(fā)展提供一個和諧、良好的空間。對大學(xué)的內(nèi)部管理而言，有利于大學(xué)建立管理教學(xué)科研等工作的規(guī)則，使大學(xué)的管理有據(jù)可依，提高內(nèi)部管理的效率。必須完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，注重協(xié)調(diào)政府與大學(xué)之間的關(guān)系以及大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的調(diào)整，貫徹大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的現(xiàn)代大學(xué)基本理念和原則，弘揚現(xiàn)代大學(xué)精神。加強和改善政府宏觀管理，轉(zhuǎn)變過去政府對大學(xué)管得過死過嚴的情況，對政府的權(quán)責(zé)做出制度性的規(guī)定，避免角色的缺位和越位。完善大學(xué)立法，加強大學(xué)的自主地位，增強大學(xué)的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)。理順大學(xué)內(nèi)部的各種權(quán)力關(guān)系，對大學(xué)內(nèi)部的管理運行做出明確的規(guī)定，使大學(xué)真正實現(xiàn)依法管理、獨立自主。

3. 大學(xué)章程建設(shè)

大學(xué)章程在大學(xué)中具有“憲章”的地位和功能，是確保大學(xué)成為獨立主體的根本依據(jù)。加強大學(xué)章程建設(shè)，為教育清單管理制度和現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)奠定基礎(chǔ)。通過章程的制定，明確大學(xué)自主權(quán)的邊界和權(quán)限，理順政府與大學(xué)之間的關(guān)系問題，大學(xué)可以在法律允許的范圍內(nèi)明晰自身在運行過程中的基本形式依據(jù)，自主厘定自身與政府、社會在權(quán)責(zé)方面的界限，確保大學(xué)既能夠按照國家法律和政府法規(guī)的框架運行。加強大學(xué)章程建設(shè)，有利于理清大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，使大學(xué)內(nèi)部的運行有據(jù)可依，提高大學(xué)運行的法治化和科學(xué)性，這也是大學(xué)自主管理的前提。

（二）增強二者的心理信任，構(gòu)建隱理契約

政府與大學(xué)之間的隱性契約是顯性契約的重要補充，是維系、調(diào)節(jié)、控制、保障雙方行為與關(guān)系的內(nèi)在動力，隱性契約的構(gòu)建與維護是解決雙方矛盾沖突的有效途徑。因此，必須建立二者良好的溝通機制，加強交流，增強彼此了解，培養(yǎng)互相信任，還必須加強心理認同，增強二者對契約的認可和接受，促進契約的運行。

1. 建立溝通機制，加強二者的交流了解

良好有效的溝通是政府與大學(xué)互相了解的必經(jīng)過程，同時也是建立雙方互相信任的基礎(chǔ)。要建立政府與大學(xué)之間有效溝通的機制，確定固定的溝通交流時間及必須溝通交流的事項，明確溝通的目的和原則，建立科學(xué)的溝通程序和流程，形成一整套程序化的溝通機制。通過定期的交流，加強彼此的認識及雙方的信息共享程度，防止“自以為是”的做法。應(yīng)該保證政府與大學(xué)之間信息傳送的真實性和全面性，減少互相之間的信息阻塞和遺漏，增強雙方信息的透明度，使政府充分了解學(xué)校，從而敢于真正放權(quán)，奠定雙方互信的良好前提，為雙方隱性契約的構(gòu)建做好前期鋪墊。

2. 加強心理認同，增強對契約的接受

隱性契約反映的是雙方的心理期望，政府與大學(xué)是不同的行為利益主體，在制定契約時其立場、態(tài)度、目的、要求等都是不同的，這些也會影響二者隱性契約的制定和實施效果。因此，必須加強政府與大學(xué)之間的心理認同，尤其是對彼此權(quán)責(zé)的認同，這樣政府與大學(xué)才會對各自的權(quán)責(zé)明晰并且強烈的認同，這也是雙方建立良好隱性契約的關(guān)鍵。此外，強烈的心理認同是影響雙方契約運行實際效果的重要因素，只有政府與大學(xué)擁有強烈的心理認同，政府信任大學(xué)，敢于放權(quán)，大學(xué)信任政府，履行好自己的職權(quán)，這樣政府與大學(xué)才有可能達到一致的隱性契約，二者之間的契約關(guān)系才有可能順利實現(xiàn)。

處理好政府與大學(xué)之間的關(guān)系問題是我國高等教育領(lǐng)域的難題，同時也是放管結(jié)合實現(xiàn)的關(guān)鍵。建立政府與大學(xué)之間的良性雙重契約，不僅要加強相應(yīng)的制度建設(shè)，為雙方顯性契約的建立提供充足的制度性保證，同時必須加強雙方的溝通，增強彼此的心理信任，為雙方的隱性契約提供完善的前提工作和根本保證。只有顯性契約與隱性契約互相配合，才能為政府與大學(xué)之間關(guān)系的改善提供完備的契約制約，實現(xiàn)二者的和諧發(fā)展，促進放管結(jié)合的實現(xiàn)，加快我國高等教育改革的步伐。

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（薦稿人：孫陽春，大連理工大學(xué)教授）

（責(zé)任編輯：羅欣）