提高國企董事會的治理有效性

仲繼銀

從1994年開始實(shí)施公司法，到2004年央企董事會試點(diǎn)，2018年國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)，以及2020年開始的國企改革三年行動計(jì)劃，董事會在中國公司治理中的作用逐步得到重視。

國有企業(yè)改革三年行動已經(jīng)接近尾聲，國有企業(yè)全面建立了董事會制度，董事會成為國有企業(yè)治理中的一個關(guān)鍵角色，提高國有企業(yè)董事會的治理有效性成為下一步國有企業(yè)改革和公司治理完善中的一個重要問題。

國企改革，實(shí)現(xiàn)國有資本管理和國有公司治理之間的機(jī)制相容

中國國有企業(yè)改革是漸進(jìn)式改革過程中的一個不斷試驗(yàn)和探索的過程，是隨整體經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展而不斷變化的一個動態(tài)概念。

1980年代的國企改革，無論承包制還是資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制，都是企業(yè)內(nèi)部管理體制上的改革，是在傳統(tǒng)企業(yè)體制下的一種管理結(jié)構(gòu)的變化。1990年代開始，從股份公司試點(diǎn)、《公司法》頒布到百戶現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，是國有企業(yè)制度本身以公司化為方向的改革，開始具有了市場經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代企業(yè)制度的含義。相對傳統(tǒng)的管理結(jié)構(gòu)變化來說，根據(jù)現(xiàn)代公司機(jī)關(guān)（股東會、董事會等）設(shè)置進(jìn)行的國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)改革，帶來了中國國有企業(yè)行為的很多實(shí)質(zhì)性變化，就是從行政機(jī)構(gòu)附屬物逐漸變成了市場經(jīng)濟(jì)中的競爭主體。

進(jìn)入21世紀(jì)后，特別是從2003年開始的央企董事會試點(diǎn)開始，到2020年開始的國有企業(yè)改革三年行動，董事會等現(xiàn)代公司內(nèi)部治理機(jī)制，從股份制公司和上市公司進(jìn)入到幾乎所有的國有企業(yè)。至此，傳統(tǒng)含義上的國有企業(yè)——全民所有制工業(yè)企業(yè)法調(diào)整下的國有企業(yè)已基本不復(fù)存在，都已經(jīng)是公司法調(diào)整下的國有全資或是國有控股公司。相應(yīng)地，國有企業(yè)改革這一名詞，也可以由國有資本管理體制改革和國有公司（全資、控股和參股）治理改革（與完善）所替代了。

在內(nèi)部管理改革和公司化改制完成之后，國企改革的核心內(nèi)涵和關(guān)鍵挑戰(zhàn)是，構(gòu)建國有資本管理體制和國有公司治理機(jī)制之間激勵相容的一套制度體系、運(yùn)行模式和行為方式。要讓公司化后的國有企業(yè)，或準(zhǔn)確地說是國有獨(dú)資、控股和參股公司，和市場化的公司那樣運(yùn)作，并在公平的市場競爭中發(fā)展和壯大。這需要從國資管理到企業(yè)行為，都把現(xiàn)代公司治理原則和機(jī)制落到實(shí)處。

國資管理上，要真正從管資產(chǎn)、管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，就是要不再有公司化改制完成之前那樣的國有企業(yè)和民營企業(yè)等出身之分，尤其是在股份公司和上市公司層面。無論國有企業(yè)出身還是民營企業(yè)出身，只要進(jìn)行了公司化改革，就都是現(xiàn)代公司，都要按公司法和公司治理規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作，都要在產(chǎn)品和資本兩個市場上競爭。國有資本可以挑選市場競爭中的優(yōu)勝者進(jìn)行投資，從競爭力弱的企業(yè)中退出。不論公司化之前是國有企業(yè)還是民營企業(yè)，有國有資本進(jìn)入則是國有公司，國有資本退出則不再是國有公司。

規(guī)范的“出資人”應(yīng)該關(guān)心的“事”就是資本增值，“人”就是董事會成員。政府和國資部門作為出資人，對國有企業(yè)可以只管到董事會，由董事會按市場規(guī)則選聘、考核企業(yè)高管人員。國有資本出資人可以借鑒現(xiàn)代機(jī)構(gòu)投資者參與公司治理的一些有效做法。機(jī)構(gòu)投資者從被動投資、用腳投票變?yōu)榉e極投資、用手投票有三個基本原因。一是擁有的資產(chǎn)規(guī)模龐大，在股價下跌時不容易靈活迅速地轉(zhuǎn)讓拋售;二是自身資產(chǎn)的性質(zhì)（如養(yǎng)老金），要求其追求穩(wěn)定收益而不是具有高風(fēng)險(xiǎn)的高收益;三是要關(guān)注整個經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)作效率和質(zhì)量以及出于其所承載的社會責(zé)任的要求。這三點(diǎn)在國有資產(chǎn)身上同時具備，這是國資管理可以借鑒現(xiàn)代機(jī)構(gòu)投資者公司治理做法的客觀基礎(chǔ)。

在這樣一種市場導(dǎo)向的國有資本管理體制下，國有公司也和民營公司一樣面臨市場化的融資壓力，要通過改進(jìn)公司治理和創(chuàng)造公司價值來競爭獲取包括國有資本在內(nèi)的各種資本。國有資本要做一種更負(fù)責(zé)任、更具耐心的長期資本，成為優(yōu)秀公司要爭相獲取的對象，成為推動公司治理改進(jìn)、把現(xiàn)代公司治理原則落到實(shí)處的一種市場力量。

夯實(shí)董事會治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“三個區(qū)分開來”，解決為官不為問題

這些年中國國有企業(yè)的發(fā)展和公司治理改革都取得了巨大成就，在強(qiáng)化國有企業(yè)的董事會治理方面，也取得了很大進(jìn)步。但還是存在一些不足和可以改進(jìn)之處，形式上的董事會距離實(shí)際發(fā)揮作用還有一定距離。董事會制度的真正到位，不能寄托于“一把手”的開明領(lǐng)導(dǎo)，要有強(qiáng)有力的股東行動，和強(qiáng)有力的法律支撐。

公司制企業(yè)將管理權(quán)賦予董事和職業(yè)經(jīng)理人之后，需要防范董事和職業(yè)經(jīng)理人的行為不忠和瀆職。有效的“忠實(shí)義務(wù)”和“勤勉義務(wù)”的責(zé)任追究和“商業(yè)判斷準(zhǔn)則”適用，保證董事和經(jīng)理對股東負(fù)責(zé)，同時有足夠的自主權(quán)和擔(dān)當(dāng)去經(jīng)營管理公司。還需要有健全的資本市場和積極的股東行動，對董事和經(jīng)理人進(jìn)行有效的篩選和獎懲，通過競爭和優(yōu)勝劣汰，讓優(yōu)秀企業(yè)家和優(yōu)秀企業(yè)有更大成長空間。

國有企業(yè)所有權(quán)集中，誰負(fù)主要責(zé)任的問題清晰，這可以帶來優(yōu)勢，包括戰(zhàn)略選擇上的堅(jiān)定性和獨(dú)特性，以及風(fēng)險(xiǎn)控制上更強(qiáng)的動力。但另一方面，可能會忽視環(huán)境變化，導(dǎo)致公司戰(zhàn)略過時和組織僵化，給公司帶來災(zāi)難性后果。公司治理質(zhì)量決定著一個企業(yè)是被集中所有權(quán)的缺陷所束縛，還是有效地發(fā)揮集中所有權(quán)的優(yōu)勢。

就國有公司內(nèi)部治理來說，把現(xiàn)代公司治理原則落到實(shí)處，需要解決的一個問題是公司管理模式的行政化和公司高管的“政府官員化”，及其中存在著的一些與懶政、怠政官員同樣的“為官不為”問題。

在公司層面上，“能力不足不能為”有董事會制度建設(shè)和職業(yè)經(jīng)理人市場發(fā)展方面的問題，“動力不足不想為”有市場導(dǎo)向與公司價值掛鉤的激勵機(jī)制設(shè)計(jì)方面的問題，“擔(dān)當(dāng)不足不敢為”則有注重程序而非結(jié)果的責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)、作為董事責(zé)任安全港的商業(yè)判斷準(zhǔn)則和董事責(zé)任保險(xiǎn)等方面的問題。

通過公司治理基礎(chǔ)規(guī)則上的忠實(shí)勤勉義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和商業(yè)判斷準(zhǔn)則應(yīng)用，可以在一定程度上解決國有企業(yè)的“為官不為”問題，同時可以在一定程度上有效促進(jìn)在國有企業(yè)改革和發(fā)展所出現(xiàn)問題處理上“三個區(qū)分開來”原則的落實(shí)。

就公司董事和高管來說，“為謀取私利的違紀(jì)違法行為”顯然屬于違反忠實(shí)義務(wù)，犯了目的性的錯誤;“明知故犯的違紀(jì)違法行為”“上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為”則屬違反勤勉義務(wù)，犯了程序性的錯誤?！霸谕七M(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤”“上級尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯誤”都沒有違反忠實(shí)義務(wù)，也沒有明確的程序性錯誤，可以通過商業(yè)判斷準(zhǔn)則予以保護(hù);“為推動發(fā)展的無意過失”屬于輕微性的程序性錯誤，可以通過董事高管責(zé)任保險(xiǎn)來解決。

國企改革三年行動方案中明確提出了“對程序合規(guī)的投資、混改、重組、資產(chǎn)交易等產(chǎn)生的正常損失，按商業(yè)原則公平判斷是非”，就是商業(yè)判斷準(zhǔn)則的體現(xiàn)。

構(gòu)建一個戰(zhàn)略性的董事會，提高國有企業(yè)董事會的治理有效性

董事會是最重要的一種公司治理機(jī)制，高質(zhì)量的董事會是良好公司治理的基石。要從董事會開始構(gòu)筑基業(yè)長青的組織資源，積累持續(xù)強(qiáng)盛的組織資本。董事會“定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險(xiǎn)”，定戰(zhàn)略居于首位是有道理的。戰(zhàn)略錯誤是企業(yè)最大的風(fēng)險(xiǎn)，在錯誤的戰(zhàn)略之下，決策越正確，損失越大。

董事會是勇挑重?fù)?dān)，積極參與公司的戰(zhàn)略制定過程，還是采取通常的消極做法，只做一些監(jiān)督和審核性的工作，是一個公司董事會質(zhì)量高低、是否積累起了保證基業(yè)長青的組織資源的重要標(biāo)尺。

戰(zhàn)略制定是董事會的一個基本職責(zé)，也是董事會所能扮演的最能為公司增加價值的角色。董事會要在遵守規(guī)則類問題（檢查公司的過去和現(xiàn)在）和戰(zhàn)略決策類問題（塑造公司的未來）之間均衡使用其時間和精力。董事會的職責(zé)中，績效要比合規(guī)更為重要，沒有績效公司就沒有存在的價值。

戰(zhàn)略性董事會一個明顯的好處是給公司帶來其他途徑可能難以得到的高級專家。他們不僅能夠提高公司的戰(zhàn)略計(jì)劃能力，也能給公司帶來戰(zhàn)略性的伙伴關(guān)系和商業(yè)機(jī)會，以及更為方便的融資渠道。戰(zhàn)略性董事會還可以為公司的重大事項(xiàng)及戰(zhàn)略性決策提供一個思想庫，確保公司管理層的責(zé)任感，支持更規(guī)范化的管理，吸引更優(yōu)秀的員工進(jìn)入公司等。

在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，很多公司董事會沒有在戰(zhàn)略決策中發(fā)揮多大作用。一些看上去似乎發(fā)揮了戰(zhàn)略決策作用的公司董事會，實(shí)際上只是制定一些數(shù)量性的指標(biāo)（如增長率和贏利），而把具體的戰(zhàn)略制定責(zé)任留給了經(jīng)理層。在這些公司中，戰(zhàn)略問題只是在由經(jīng)理層提出和提請之后，董事會才會討論，而不是在由經(jīng)理層提供的詳實(shí)信息基礎(chǔ)上，董事會自主和定期地討論戰(zhàn)略問題，制定戰(zhàn)略性決策，交由經(jīng)理層具體實(shí)施和執(zhí)行。

董事會形式上建立起來并不難，難的是這些董事會能在實(shí)際運(yùn)作中真正發(fā)揮作用。不存在“一個型號適應(yīng)全體、放之四海而皆準(zhǔn)”的公司治理模版。每一個董事會必須根據(jù)其自身所處環(huán)境制定公司戰(zhàn)略、控制其業(yè)務(wù)。但是，有一些基本的最佳做法，值得所有公司參考，無論其處于什么地域和產(chǎn)業(yè)。就目前如何中國國有企業(yè)的董事會治理有效性來說，以下四點(diǎn)尤為重要。

戰(zhàn)略性地招募合適的董事

戰(zhàn)略性董事會要盡可能避免簡單地接受股東推薦董事人選的狀況。公司要有一個通盤的考慮，應(yīng)該制定董事會規(guī)則，明確董事會的結(jié)構(gòu)和董事需求，把一些良好的聘請經(jīng)理人的程序借鑒到聘請董事的工作中來。戰(zhàn)略性董事會，要是一個能夠高效運(yùn)作的高層領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，董事的質(zhì)量和相互合作至關(guān)重要?，F(xiàn)任的全體董事會成員都應(yīng)該參加面試和推薦新的董事候選人，集體討論決定新董事會成員的提名。

戰(zhàn)略性董事會的本質(zhì)是其獨(dú)立性，要盡可能地減少內(nèi)部人在董事會中的比例。董事會中的內(nèi)部人最好只有一個或者兩個。內(nèi)部人效忠的對象總是他的上司，而不是全體股東和整個公司。內(nèi)部人關(guān)注的焦點(diǎn)也總是其職業(yè)前途而不是股東價值。內(nèi)部人所掌握的信息要通過有效的治理機(jī)制而被董事們充分利用，而不是成為其可以憑借的個人優(yōu)勢，入選董事會。

各種現(xiàn)實(shí)和潛在的利益沖突都不利于董事會戰(zhàn)略職責(zé)的發(fā)揮。有作為純粹股東之外利益的股東會干擾公司戰(zhàn)略制定偏離最優(yōu)目標(biāo)，有純粹董事之外利益的董事也會影響公司董事會戰(zhàn)略職責(zé)的有效發(fā)揮。戰(zhàn)略性董事會中要盡可能減少各種各樣與公司有純粹股東和純粹董事之外利益關(guān)系的人。

有一種不良現(xiàn)象是只招募熟悉的人進(jìn)入董事會，把公司限制在了現(xiàn)有的能力范圍之內(nèi)。盡管董事之間的信任非常重要，但任用太多的親信為董事，會導(dǎo)致偏袒，失去公正。

以每個董事的能力和知識為基礎(chǔ)建構(gòu)董事會

因?yàn)楝F(xiàn)代商業(yè)的復(fù)雜性，導(dǎo)致任何一個個人甚至是一個小的團(tuán)隊(duì)，都不可能非常熟悉董事會所面臨的所有方面的問題。但是董事會要對所有這些問題進(jìn)行明智的討論，并提出指引。這就需要以每個董事能夠帶來的能力和知識為基礎(chǔ)建構(gòu)董事會，以使董事會作為一個整體具備領(lǐng)導(dǎo)和管理公司所需要的廣泛的專業(yè)技能。

要通盤考慮每一位董事的專業(yè)和知識背景，使董事會作為一個整體擁有理解整個產(chǎn)業(yè)、進(jìn)行公司治理以及對組織的設(shè)計(jì)和管理做出貢獻(xiàn)和把握公司經(jīng)營的能力。要識別所需要的知識領(lǐng)域，包括經(jīng)營戰(zhàn)略、管理人員開發(fā)、技術(shù)、組織設(shè)計(jì)、變革管理、財(cái)務(wù)、政府事務(wù)、經(jīng)濟(jì)法和國際經(jīng)驗(yàn)等?？梢圆捎脤I(yè)矩陣——董事會成員在一個軸、關(guān)鍵的專業(yè)知識領(lǐng)域在另一個軸的方法來思考這一問題。畫出這一矩陣之后，可以很快發(fā)現(xiàn)董事會的專業(yè)才能缺口，據(jù)此指導(dǎo)董事選聘。

要注意董事背景的多樣化。建立一個背景多樣化的董事會，可以提高董事會決策的質(zhì)量，避免“思維共振”的風(fēng)險(xiǎn)。具有不同年齡、才能和背景的人在一起高效地工作，可以提出不同的有用觀點(diǎn)和看法，以促進(jìn)公司發(fā)展。

確定適宜的董事會人數(shù)，有效決策，避免僵局

董事會人數(shù)對董事會的工作效率影響很大，技能需求和團(tuán)體動力是決定董事會規(guī)模的兩個考慮因素。成員太多使董事會行動遲緩，容易出現(xiàn)分歧，形成小幫派，影響共同意志的形成。成員太少，又難以形成合理的知識、能力和經(jīng)驗(yàn)結(jié)構(gòu)。

董事會的人數(shù)最好是單數(shù)。雙數(shù)董事會下，簡單多數(shù)同意通過類的決策，容易出現(xiàn)投票僵局（贊成票與反對票數(shù)量一樣）。

解決這種雙數(shù)董事會投票僵局的辦法大致有三類。一是將問題提交股東會審議批準(zhǔn)，這樣操作增加決策成本，同時相對削弱了董事會的權(quán)力空間，提高了股東會的權(quán)力空間;二是董事長多一票，這樣操作增加了董事長角色的重要性，相對削弱了普通董事的權(quán)力空間;三是暫緩決策，進(jìn)一步研究之后再討論，這樣做增強(qiáng)了董事們“意見一致化”的重要性，等于是“明顯多數(shù)同意”才能通過，會提升經(jīng)理層的權(quán)力空間，因?yàn)闀蕾嚱?jīng)理層的所補(bǔ)充的信息，也往往會更多地向經(jīng)理層授權(quán)。

合理安排董事任期，促進(jìn)董事會的能力更新

對董事的任期進(jìn)行限制有助于董事會吸納新董事和獲得新的想法與觀點(diǎn)，給董事會帶來新的活力。但同時會蒙受失去老董事的損失，老董事通過長期的工作，對公司的情況及運(yùn)作已相當(dāng)熟悉，能夠?yàn)槎聲龀鲈絹碓骄薮蟮呢暙I(xiàn)。

中國公司法規(guī)定董事任期每屆三年，任期屆滿可以連選連任。既然可以連選連任，并且沒有連選連任的期數(shù)限制，三年任期的概念也就沒有什么實(shí)際意義了，還不如每年股東大會都選舉一次董事。為了保證平穩(wěn)過渡和董事會運(yùn)作的連續(xù)性，也可以安排每年三分之一的董事任職到期，重新選舉。

在董事會成員任期未到辭職或其他原因?qū)е露聲蓡T空缺的情況下，國外公司可以由余下董事會成員任命一位新董事會成員替補(bǔ)，該任命將由下一次股東大會進(jìn)行確認(rèn)。中國公司是需要續(xù)任董事到位后前任董事的辭職才能生效，這是給董事辭職設(shè)置了不必要的障礙。如果是不可抗力導(dǎo)致某位董事不能履職怎么辦？可以考慮由余下董事任命替補(bǔ)董事的做法。

本文為中國社會科學(xué)院國有經(jīng)濟(jì)研究智庫“國有企業(yè)公司治理有效性評價”課題的階段性成果

“三個區(qū)分開來”

2016年1月，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上提出：要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來，保護(hù)那些作風(fēng)正派又敢作敢為、銳意進(jìn)取的干部，最大限度調(diào)動廣大干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，激勵他們更好帶領(lǐng)群眾干事創(chuàng)業(yè)，確保如期全面建成小康社會，不斷開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面。