海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略下緊追權(quán)行使的分工和協(xié)調(diào)

申傲 姜澤慧

【摘 要】 為有效行使緊追權(quán)，維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，在我國(guó)現(xiàn)行法律體系下，分析在特定條件下海警機(jī)構(gòu)、海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)、漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)外國(guó)籍船舶行使國(guó)際法上的緊追權(quán)的不同分工。在海警機(jī)構(gòu)與海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)或者漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同時(shí)享有緊追權(quán)的情形下，建議根據(jù)“誰(shuí)發(fā)現(xiàn)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則確定具體行使緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)，同時(shí)建議有關(guān)部門(mén)通過(guò)聯(lián)合出臺(tái)部門(mén)規(guī)章的方式對(duì)協(xié)助緊追的問(wèn)題作出規(guī)定。

【關(guān)鍵詞】 緊追權(quán);海警機(jī)構(gòu);海關(guān);海事管理機(jī)構(gòu);漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

0 引 言

國(guó)際法上的緊追權(quán)是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋法公約》）賦予沿海國(guó)有效行使管轄權(quán)、維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的一項(xiàng)重要權(quán)利。我國(guó)擁有1.8萬(wàn)多km大陸海岸線(xiàn)、1.4萬(wàn)多km島嶼岸線(xiàn)、300萬(wàn)km2主張管轄海域，擁有廣泛的海洋戰(zhàn)略利益。有效行使緊追權(quán)對(duì)維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)具有重要意義。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的日臻完善，我國(guó)關(guān)于緊追權(quán)的行使機(jī)構(gòu)逐漸明晰，但在多個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)享有緊追權(quán)時(shí)，緊追權(quán)應(yīng)當(dāng)如何行使并未明確。為解決該問(wèn)題，助力加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，筆者梳理現(xiàn)行法律，就緊追權(quán)行使的分工和協(xié)調(diào)展開(kāi)討論。

1 緊追權(quán)的概念

國(guó)際法上的緊追權(quán)是指沿海國(guó)主管當(dāng)局有充足理由認(rèn)為外國(guó)籍船舶在其管轄海域內(nèi)違反該國(guó)法律和規(guī)章時(shí)，在一定條件下，可將該外國(guó)籍船舶追至公海，并拿捕及強(qiáng)制帶至沿海國(guó)港口的權(quán)利。按“公海自由”的原則，船旗國(guó)以外的國(guó)家對(duì)公海上航行的船舶沒(méi)有管轄權(quán)。但為了保證沿海國(guó)在其管轄領(lǐng)域行使有效的管轄權(quán)，國(guó)際法上將緊追權(quán)作為“公海自由”原則的例外賦予沿海國(guó)。[1] 1958年《公海公約》在第23條中確認(rèn)了緊追權(quán)及其相關(guān)規(guī)則。1982年《海洋法公約》第111條對(duì)《公海公約》第23條內(nèi)容進(jìn)行了補(bǔ)充和修改。我國(guó)作為《海洋法公約》的締約國(guó)，先后在《中華人民共和國(guó)領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和《中華人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》中進(jìn)一步重申和規(guī)定了緊追權(quán)。根據(jù)上述規(guī)定，緊追權(quán)只可由軍艦、軍用船舶或者其他有清楚標(biāo)志可以識(shí)別的為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)緊追的船舶或飛機(jī)行使。沿海國(guó)行使緊追權(quán)應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足3個(gè)條件：（1）外國(guó)籍船舶違反了該沿海國(guó)的法律和規(guī)章;（2）開(kāi)始實(shí)施緊追時(shí)，被追逐的外國(guó)籍船舶應(yīng)當(dāng)在沿海國(guó)的管轄海域內(nèi);（3）行使緊追權(quán)的船舶或者航空器應(yīng)當(dāng)發(fā)出追逐的信號(hào)。[2] 緊追開(kāi)始后，不得中斷。如果中斷，沿海國(guó)即喪失其緊追權(quán)。緊追權(quán)在被追逐的船舶進(jìn)入其本國(guó)領(lǐng)?；虻谌龂?guó)領(lǐng)海時(shí)立即終止。

2021年2月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海警法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海警法》）為中國(guó)海警機(jī)構(gòu)開(kāi)展緊追等海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)提供了法律依據(jù)?！逗＞ā返?8條規(guī)定的緊追權(quán)不僅包括沿海國(guó)對(duì)外國(guó)籍違法船舶進(jìn)行緊追，還包括船旗國(guó)對(duì)本國(guó)違法船舶進(jìn)行緊追。但是，船旗國(guó)對(duì)本國(guó)違法船舶行使的緊追權(quán)并不是國(guó)際法意義上作為“公海自由”原則例外的緊追權(quán)，而是基于船旗國(guó)對(duì)本國(guó)船舶的國(guó)籍管轄權(quán)而依法享有的追緝或者追逐的權(quán)利。正因如此，船旗國(guó)對(duì)本國(guó)違法船舶進(jìn)行“緊追”時(shí)不需要滿(mǎn)足國(guó)際法上關(guān)于緊追權(quán)行使的嚴(yán)格條件，而沿海國(guó)對(duì)外國(guó)籍違法船舶進(jìn)行緊追時(shí)則需要遵守該國(guó)締結(jié)、參加的國(guó)際條約的有關(guān)規(guī)定。筆者主要對(duì)國(guó)際法意義上的緊追權(quán)的行使及協(xié)調(diào)進(jìn)行討論。

2 有權(quán)行使國(guó)際法意義上的緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)

在現(xiàn)行法律體系下，有權(quán)行使國(guó)際法意義上的緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)包括海警機(jī)構(gòu)、海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)及漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。

2.1 海警機(jī)構(gòu)

《海警法》第18條、第24條、第36條及第41條明確規(guī)定海警機(jī)構(gòu)享有緊追權(quán)。海警機(jī)構(gòu)行使緊追權(quán)的對(duì)象是在其執(zhí)行海上安全保衛(wèi)任務(wù)、開(kāi)展海上行政執(zhí)法任務(wù)或者辦理海上刑事案件時(shí)依法登臨、檢查時(shí)現(xiàn)場(chǎng)逃跑的船舶。海上安全保衛(wèi)是指維護(hù)海上安全和秩序;海上行政執(zhí)法是指對(duì)違反海上治安、海關(guān)、海洋資源開(kāi)發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋漁業(yè)管理等法律、法規(guī)、規(guī)章的組織和個(gè)人，依法實(shí)施包括限制人身自由在內(nèi)的行政處罰、行政強(qiáng)制或者法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施。

2.2 海 關(guān)

《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海關(guān)法》）第6條第（六）項(xiàng)規(guī)定：“進(jìn)出境運(yùn)輸工具或者個(gè)人違抗海關(guān)監(jiān)管逃逸的，海關(guān)可以連續(xù)追至海關(guān)監(jiān)管區(qū)和海關(guān)附近沿海沿邊規(guī)定地區(qū)以外，將其帶回處理”。雖然該條款沒(méi)有明確使用“緊追權(quán)”的概念，但該條款確實(shí)是關(guān)于海關(guān)具有緊追權(quán)的規(guī)定。[3] 海關(guān)行使緊追權(quán)的對(duì)象是違抗海關(guān)監(jiān)管逃逸的進(jìn)出境運(yùn)輸工具或者個(gè)人。

2.3 海事管理機(jī)構(gòu)

2021年4月29日修訂的《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《海上交通安全法》）第92條第2款規(guī)定：“外國(guó)籍船舶違反中華人民共和國(guó)海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規(guī)的，海事管理機(jī)構(gòu)可以依法行使緊追權(quán)”。該條款為此次修訂《海上交通安全法》時(shí)新增加的內(nèi)容。在此之前，交通運(yùn)輸部出臺(tái)的《外國(guó)籍商船違法逃逸應(yīng)急處置規(guī)定》規(guī)定了海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)違法逃逸的外國(guó)籍商船實(shí)施緊追。海事管理機(jī)構(gòu)行使緊追權(quán)的對(duì)象是違反我國(guó)海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法規(guī)的外國(guó)籍船舶。

2.4 漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)

《中華人民共和國(guó)管轄海域外國(guó)人、外國(guó)船舶漁業(yè)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《漁業(yè)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》）第11條第2款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其檢查人員在必要時(shí)，可以對(duì)外國(guó)船舶采取登臨、檢查、驅(qū)逐、扣留等必要措施，并可行使緊追權(quán)。”《漁業(yè)活動(dòng)管理暫行規(guī)定》屬于部門(mén)規(guī)章，不屬于法律或者行政法規(guī)，其法律層級(jí)較低，賦予漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的緊追權(quán)與《海警法》《海關(guān)法》《海上交通安全法》分別賦予海警機(jī)構(gòu)、海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)的緊追權(quán)相比，明顯遜色。建議在修改《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》時(shí)，直接在該法中賦予漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)緊追權(quán)。

3 有關(guān)機(jī)構(gòu)間行使國(guó)際法意義上的緊追權(quán)的協(xié)調(diào)

通過(guò)比較海警機(jī)構(gòu)、海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)及漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)行使緊追權(quán)的條件可以發(fā)現(xiàn)，在某些情形下，海警機(jī)構(gòu)與海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)或者漁政漁港監(jiān)督管理局可能同時(shí)享有國(guó)際法意義上的緊追權(quán)。此時(shí)，緊追權(quán)是應(yīng)當(dāng)由其中某一機(jī)構(gòu)行使，還是由兩個(gè)機(jī)構(gòu)共同行使，法律并未明確。

筆者認(rèn)為，當(dāng)海警機(jī)構(gòu)與海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)或者漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同時(shí)享有緊追權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰(shuí)發(fā)現(xiàn)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則確定緊追權(quán)的具體行使機(jī)構(gòu)。多個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)享有緊追權(quán)的情形與兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰都有管轄權(quán)的情形類(lèi)似。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》）規(guī)定此時(shí)應(yīng)由“最先立案”的行政機(jī)關(guān)管轄;當(dāng)對(duì)管轄存在爭(zhēng)議時(shí)，則通過(guò)協(xié)商解決或者報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄。在行使緊追權(quán)的過(guò)程中，與行政處罰中“立案”環(huán)節(jié)類(lèi)似的應(yīng)當(dāng)是有關(guān)機(jī)構(gòu)“發(fā)現(xiàn)”特定船舶存在違法行為這個(gè)環(huán)節(jié);因此，將“發(fā)現(xiàn)”作為確定哪個(gè)機(jī)構(gòu)具體行使緊追權(quán)的標(biāo)志具有合理性。國(guó)際法中緊追權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足緊迫性原則，追逐必須是立即的。[4]也就是說(shuō)，享有緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)在相信外國(guó)籍船舶有違法行為后應(yīng)當(dāng)立即采取行動(dòng)實(shí)施緊追，如果緊追不是即時(shí)的，緊追就不再是緊迫的，緊追權(quán)因此而終止，追逐船舶必須放棄繼續(xù)追逐。[5]緊追權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足緊迫性條件，不應(yīng)當(dāng)允許各機(jī)構(gòu)通過(guò)類(lèi)似《行政處罰法》關(guān)于確定行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)的規(guī)則采用協(xié)商或者報(bào)請(qǐng)上級(jí)的方式來(lái)確定緊追權(quán)具體行使機(jī)構(gòu)。而且，根據(jù)“誰(shuí)發(fā)現(xiàn)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則確定緊追權(quán)具體行使機(jī)構(gòu)的做法與《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》對(duì)于發(fā)生在共管區(qū)、疊區(qū)的漁業(yè)違法行為適用“誰(shuí)查獲、誰(shuí)處理”的原則來(lái)確定管轄權(quán)的做法具有異曲同工之意。

在《海警法》出臺(tái)和《海上交通安全法》修改前，對(duì)于緊追權(quán)應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)行使的問(wèn)題，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)同時(shí)賦予海警機(jī)構(gòu)和海事管理機(jī)構(gòu)緊追權(quán)。理由是，如果我國(guó)法律僅僅將緊追權(quán)賦予海警機(jī)構(gòu)，那么當(dāng)海事管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)一艘外國(guó)籍船舶在我國(guó)管轄海域從事違法行為時(shí)，海事管理機(jī)構(gòu)并不能及時(shí)對(duì)該違法船舶進(jìn)行緊追，而只能報(bào)給海警機(jī)構(gòu)由海警機(jī)構(gòu)行使緊追權(quán)。這樣的做法極易導(dǎo)致外國(guó)籍違法船舶逃離違法區(qū)域，等到海警機(jī)構(gòu)趕到時(shí)，可能已經(jīng)不具有緊追的即時(shí)性。[6] 《海警法》出臺(tái)和《海上交通安全法》修改后，海警機(jī)構(gòu)與海事管理機(jī)構(gòu)均享有緊追權(quán)，而且在某些情形下，二者會(huì)同時(shí)享有緊追權(quán)。此時(shí)，如果規(guī)定只能由某一機(jī)構(gòu)行使緊追權(quán)，就會(huì)發(fā)生該機(jī)構(gòu)沒(méi)有及時(shí)發(fā)現(xiàn)海上違法行為而喪失行使緊追權(quán)所具備的緊迫性的條件，從而因不能行使緊追權(quán)而造成國(guó)家海洋權(quán)益的損害。另外，如果規(guī)定兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)同時(shí)行使緊追權(quán)，雖然能夠在最大程度上保護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，但是可能會(huì)造成海上執(zhí)法資源的浪費(fèi)。因此，“誰(shuí)發(fā)現(xiàn)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則不僅具有正當(dāng)性、合理性，而且有利于保護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，避免海上執(zhí)法資源的浪費(fèi)。

同時(shí)，為了解決某一執(zhí)法部門(mén)在具體行使緊追權(quán)時(shí)因執(zhí)法力量不足而造成緊追困難的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)規(guī)定某一機(jī)構(gòu)在已經(jīng)行使緊追權(quán)的情況下，及時(shí)通知其他享有緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)，并可以請(qǐng)求其予以協(xié)助，被請(qǐng)求的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配合?！逗＞ā返?9條已對(duì)執(zhí)法協(xié)助制度作出規(guī)定，允許海警機(jī)構(gòu)因開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法工作需要向有關(guān)部門(mén)提出協(xié)助請(qǐng)求，有關(guān)部門(mén)在職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)配合。但是，其他相關(guān)法律還沒(méi)有關(guān)于海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)、漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在行使緊追權(quán)時(shí)可以請(qǐng)求享有緊追權(quán)的海警機(jī)構(gòu)予以協(xié)助的規(guī)定。相關(guān)部門(mén)可以通過(guò)聯(lián)合出臺(tái)部門(mén)規(guī)章的方式對(duì)協(xié)助緊追的問(wèn)題作出規(guī)定。應(yīng)當(dāng)注意的是，在協(xié)助對(duì)外國(guó)籍船舶實(shí)施緊追的情形下，需要退出緊追的船舶或飛機(jī)必須在接替者到達(dá)后才可退出，否則構(gòu)成緊追的中斷。[7]此外，某一機(jī)構(gòu)在已經(jīng)行使緊追權(quán)的情況下，還應(yīng)當(dāng)及時(shí)向外交部通報(bào)，以利對(duì)外交涉。

以上是筆者提出的“誰(shuí)發(fā)現(xiàn)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則的第一層含義，即當(dāng)兩個(gè)機(jī)構(gòu)同時(shí)享有緊追權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)由先發(fā)現(xiàn)違法船舶的機(jī)構(gòu)行使緊追權(quán)，該機(jī)構(gòu)可以請(qǐng)求其他享有緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)予以協(xié)助?！罢l(shuí)發(fā)現(xiàn)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則還包含第二層含義，即該具體行使緊追權(quán)的機(jī)構(gòu)（“發(fā)現(xiàn)”機(jī)構(gòu)），應(yīng)當(dāng)對(duì)其緊追行為負(fù)責(zé)。國(guó)際法規(guī)定，如果沿海國(guó)不當(dāng)行使緊追權(quán)，沿海國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。沿海國(guó)對(duì)外承擔(dān)了國(guó)家責(zé)任后，其在國(guó)家內(nèi)部可以進(jìn)一步追究不當(dāng)行使緊追權(quán)的“發(fā)現(xiàn)”機(jī)構(gòu)的責(zé)任。另外，如果“發(fā)現(xiàn)”機(jī)構(gòu)因過(guò)錯(cuò)或者疏忽而沒(méi)有追上違法船舶，盡管沿海國(guó)不需要承擔(dān)國(guó)際法上的國(guó)家責(zé)任，但其也可以追究“發(fā)現(xiàn)”機(jī)構(gòu)履職過(guò)錯(cuò)或者履職疏忽的責(zé)任。即使有其他機(jī)構(gòu)協(xié)助緊追，也不得轉(zhuǎn)移“發(fā)現(xiàn)”機(jī)構(gòu)的責(zé)任。同時(shí)，為避免同時(shí)享有緊追權(quán)的兩個(gè)機(jī)構(gòu)為推卸責(zé)任均不行使緊追權(quán)，在兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)行使而均未行使緊追權(quán)的情況下，應(yīng)當(dāng)同時(shí)追究?jī)蓚€(gè)機(jī)構(gòu)的責(zé)任。

4 結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)以上分析，可以得出以下結(jié)論：

（1）沿海國(guó)針對(duì)外國(guó)籍船舶行使的緊追權(quán)是“公海自由”原則的例外，而船旗國(guó)對(duì)本國(guó)違法船舶實(shí)施的緊追則是基于國(guó)籍管轄權(quán)而對(duì)其依法享有的追緝或者追逐的權(quán)利。

（2）在我國(guó)現(xiàn)行法律體系下，海警機(jī)構(gòu)、海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)及漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)均可在特定條件下對(duì)違反我國(guó)相關(guān)法律的外國(guó)籍船舶行使國(guó)際法上的緊追權(quán)。

（3）在海警機(jī)構(gòu)與海關(guān)、海事管理機(jī)構(gòu)或者漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同時(shí)享有緊追權(quán)的情形下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)“誰(shuí)發(fā)現(xiàn)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則確定具體行使緊追權(quán)的機(jī)構(gòu);同時(shí)有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)聯(lián)合出臺(tái)部門(mén)規(guī)章的方式對(duì)協(xié)助緊追的問(wèn)題作出規(guī)定。

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