日本教師輪崗制度的經(jīng)驗借鑒與政策啟示

陸小成

教師輪崗制度是促進(jìn)一定區(qū)域內(nèi)學(xué)校教育環(huán)境的公平性、義務(wù)教育階段公共教育服務(wù)質(zhì)量的均等化配置的重要制度。教師輪崗在一定程度上打破了“教師終身制”。各學(xué)校教師有序流動和輪崗，有利于解決當(dāng)前我國教育資源分配不均問題，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間教師相互交流。推進(jìn)教師交流輪崗，統(tǒng)籌配置師資是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要手段[1]。

2021年8月25日，北京正式發(fā)布“雙減”政策下推出的優(yōu)秀校長教師交流輪崗實施細(xì)則[2]，提出大比例推進(jìn)干部教師輪崗交流，在東城區(qū)、密云區(qū)先行試點的基礎(chǔ)上，2021年年底前再啟動六個區(qū)的試點。北京實行干部教師輪崗交流制度具有重要的戰(zhàn)略意義，對于進(jìn)一步貫徹落實“雙減”政策、破解“學(xué)區(qū)房”難題、促進(jìn)教育資源均衡化配置、實現(xiàn)教育公正與高質(zhì)量發(fā)展等，均有積極的引導(dǎo)和推動作用。

日本教師輪崗制度在保障師資配置均衡、實現(xiàn)教育公平、提高國民素質(zhì)等方面發(fā)揮了重要作用，并引起世界的廣泛關(guān)注[3]。該制度有效地維護(hù)了日本教育，特別是基礎(chǔ)教育的公平性、均衡化配置，在一定程度上消除了教職人員的職業(yè)倦怠感，有利于穩(wěn)定并提升中小學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量。本文重點研究日本教師輪崗制度的經(jīng)驗啟示，以期為北京進(jìn)一步完善教師輪崗制度，切實推進(jìn)教育高質(zhì)量發(fā)展提供一定借鑒。

一、日本教師輪崗制度的基本情況與重要經(jīng)驗

“二戰(zhàn)”后，日本為解決城鄉(xiāng)二元教育分化、城市義務(wù)教育階段各類學(xué)校差距擴大等系列問題，制定并實施了教師輪崗制度。該制度通過在不同地區(qū)、不同學(xué)校之間實現(xiàn)教師多渠道輪崗、多向流動，進(jìn)而促進(jìn)教育公平，激發(fā)城鄉(xiāng)教育活力，減少城市不同學(xué)校之間以及城鄉(xiāng)之間教育差距問題。日本教師輪崗制度的重要經(jīng)驗主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1. 提高教師地位，增加輪崗積極性

充分調(diào)動教職員工的積極性，通過輪崗制度提升學(xué)校教育教學(xué)活力，促進(jìn)教育公平和學(xué)校健康可持續(xù)發(fā)展，一直是日本政府關(guān)注的重要課題。日本通過保障教師享有公務(wù)員的崇高社會地位，獲得相對優(yōu)厚的經(jīng)濟收入，擁有較為健康安全的學(xué)校環(huán)境，增加教師輪崗的積極性和主動性。1949年1月，日本國會通過并頒布《教育公務(wù)員特例法》，明確規(guī)定校長或園長、教員、部局長及教育委員會的教育長和專門教育職員為教育公務(wù)員。教育公務(wù)員選拔具有嚴(yán)格的程序，國家給予豐厚的薪水。1974年，日本頒布《確保教育人才法》《教育增薪三年計劃》，大幅度提高教師的工資待遇，明確教育公務(wù)員工資必須比一般公務(wù)員工資高[4]。完善的法律規(guī)定，較高的教師地位和工資水平，保證教師輪崗或流動不影響工資和待遇。

日本政府嚴(yán)格教師人事管理權(quán)限，做到“三權(quán)分立”，明確教師輪崗規(guī)定。20世紀(jì)50年代中期，日本發(fā)布《地方教育行政組織及運營法律》，將教師人事管理權(quán)由市、町、村上移至都、道、府、縣等更高層級的教育委員會，建立教師流動人事管理上的申報權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任命權(quán)“三權(quán)分立”制度。教師在一所學(xué)校連續(xù)任職10年以上或新任教師在同一所學(xué)校連續(xù)工作6年以上必須輪崗。經(jīng)過多年的制度完善與發(fā)展，到2015年，日本通過《教育公務(wù)員特例法》《義務(wù)教育費國庫負(fù)擔(dān)制度》《教師相關(guān)津貼規(guī)則》等具體的政策法規(guī)構(gòu)建了完整的教師輪崗法律體系。完備的法律規(guī)定為日本教師輪崗制度的成功實施提供了重要保障。

2. 全員參與輪崗，雙向流動暢通

除了國家層面制定鼓勵教師輪崗的基本法律制度之外，不同城市或地區(qū)為了保障輪崗制度有效實施，也制定出臺了具體實施辦法，鼓勵教師參與輪崗，確保雙向流動暢通無阻。以東京為例，東京都教育委員會制定了教職員工輪崗的實施細(xì)則，每年11月上旬向社會公布實施辦法和具體要求，教師可以申請并提交意向書。校長統(tǒng)一收集匯總并經(jīng)過校務(wù)辦公會討論，通過后交給上級部門審核。一般經(jīng)上級部門批準(zhǔn)后，教師就可以在第二年4月到新學(xué)校進(jìn)行輪崗工作。

日本中小學(xué)實行區(qū)域輪崗制度，要求全員參與，包括學(xué)校管理者如校長、教務(wù)主任等，實現(xiàn)全面覆蓋。全國公立學(xué)校，包括小學(xué)、初中、高中和各類職業(yè)技術(shù)學(xué)院在內(nèi)的教育者，從教師到校長，都要定期流動，確保教職人員，特別是優(yōu)秀教師資源共享。區(qū)域輪崗基本能做到雙向流動，即有從城市學(xué)校輪崗到農(nóng)村學(xué)校的教師，也有從偏遠(yuǎn)農(nóng)村學(xué)校流動到繁華城市學(xué)校的教師。

3. 增加財政投入，學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化

在日本，教師是一個中上等收入的職業(yè)，而且有編制，屬于國家公務(wù)員。日本教師工資僅次于挪威和瑞士，在世界上名列前茅。目前，剛?cè)肼毜娜毡窘處熜剿韧诘囊话愎珓?wù)員高16%左右。日本教師的工資水平基本執(zhí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域差距不大，待遇不分區(qū)域，只看資歷，教師工資根據(jù)個人資歷年限上漲而自動上調(diào)。日本政府還制定了《關(guān)于國家公務(wù)員寒冷地津貼的法律》和《關(guān)于學(xué)校教師地域津貼的規(guī)則》等鼓勵教師從發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)流動的法律法規(guī)?！镀h(yuǎn)地區(qū)教育振興法》規(guī)定為教師發(fā)放偏僻地津貼與偏僻地準(zhǔn)津貼。這就意味著，無論在發(fā)達(dá)城市，還是在相對偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，教師工資水平相差無幾。而且，教師還會因輪崗到偏遠(yuǎn)、寒冷地區(qū)的學(xué)校享受更多的特殊津貼。這極大提高了教師輪崗的積極性。

日本數(shù)十年來實行雙向輪崗制度，農(nóng)村學(xué)校教師能正常流動到城市學(xué)校工作，依靠的是學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化。日本對基礎(chǔ)教育財政投入充足，各學(xué)校設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，配置均等化，學(xué)校之間差距較小。早在1947年3月，日本政府依據(jù)憲法及《教育基本法》的有關(guān)規(guī)定頒布了《學(xué)校教育法》?！秾W(xué)校教育法》規(guī)定，所有學(xué)校，無論規(guī)模大小和學(xué)生人數(shù)多少，必須具備辦學(xué)的必備條件和設(shè)施，執(zhí)行統(tǒng)一、規(guī)范的教學(xué)要求，促進(jìn)基礎(chǔ)教育均衡化發(fā)展和教育機會均等。為了實現(xiàn)教育公平目標(biāo)，日本法律對學(xué)校設(shè)施等硬件建設(shè)有統(tǒng)一的嚴(yán)格要求，各地方教育委員會對所轄區(qū)公立學(xué)校校舍建設(shè)定有具體標(biāo)準(zhǔn)。如根據(jù)當(dāng)?shù)貎和藬?shù)確定學(xué)校的教室、辦公室、體育館、游泳池、音樂教室、操場、桌椅設(shè)備等數(shù)量?？梢哉f，日本有貧困的地區(qū)，但是沒有貧窮的學(xué)校。中小學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，保障教育資源公平均衡配置，也為教師輪崗提供了相對公平、標(biāo)準(zhǔn)化的學(xué)校環(huán)境，消除各種后顧之憂。

二、日本教師輪崗制度的政策啟示

1. 制定具體方案，細(xì)化輪崗規(guī)定，建立“蓄水池”機制

教師輪崗的頻率、范圍、周期、對象等每個環(huán)節(jié)都影響著教師輪崗工作能否實現(xiàn)優(yōu)秀教育資源均等化。北京可以借鑒日本經(jīng)驗，結(jié)合實際情況，制定全市教師輪崗制度的統(tǒng)一實施方案，對輪崗目標(biāo)、原則、分階段實施步驟、政策措施、保障機制等做出明確規(guī)定，進(jìn)一步明確教師輪崗制度實施的具體細(xì)則。交流輪崗可采取定期交流、跨校競聘、集團化辦學(xué)、對口支援、鄉(xiāng)村學(xué)校支教等多種途徑和方式，建立全市區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)校與普通校的輪崗交流機制。特別是借助疏解非首都功能、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的實施，加快建立并完善全市中心城區(qū)與遠(yuǎn)郊區(qū)之間的學(xué)校對口幫扶與教師輪崗制度，形成全市教師輪崗的穩(wěn)定發(fā)展與合作交流機制。

將教師輪崗制度作為教師職稱評定、職務(wù)晉升以及優(yōu)秀教師評定的重要考核指標(biāo)，建立健全教師輪崗“蓄水池”機制。明確規(guī)定教師在一定年限內(nèi)須有規(guī)定的輪崗記錄，特級校長、特級教師、正高級教師等必須到鄉(xiāng)村學(xué)校或跨區(qū)輪崗學(xué)校支教，要特別重視發(fā)揮校長輪崗在提高教學(xué)管理水平、提高學(xué)校教育質(zhì)量中的突出作用。通過骨干教師流動、培養(yǎng)等多種方式確保每所學(xué)校的生均高級教師、優(yōu)秀骨干教師數(shù)相對均衡，避免有的優(yōu)質(zhì)學(xué)校高級教師、骨干教師過度集中，避免學(xué)校之間優(yōu)質(zhì)教育資源相差懸殊，推進(jìn)學(xué)校優(yōu)質(zhì)教育資源相對均衡發(fā)展。

2. 提高輪崗待遇，增強教師歸屬感，解決后顧之憂

考慮到北京市各區(qū)空間距離較遠(yuǎn)、各校教學(xué)條件相差較大，應(yīng)提高輪崗教師待遇，采取相應(yīng)配套措施，完善保障機制，以解決教師諸如長距離通勤、跨區(qū)流動等所帶來的高交通費、高租房費和陪護(hù)子女時間少等后顧之憂。

（1）提高輪崗教師待遇，統(tǒng)一全市教師工資收入水平

確保教師無論在中心城區(qū)工作，還是在發(fā)展新區(qū)工作，工資收入水平相對一致，避免教師因輪崗導(dǎo)致薪酬待遇下降。在此基礎(chǔ)上，借鑒日本給予偏遠(yuǎn)地區(qū)、寒冷地區(qū)等學(xué)校輪崗教師的特殊津貼制度，可以面向遠(yuǎn)郊區(qū)、條件相對艱苦的學(xué)校工作的教師給予必要的輪崗交通津貼、跨區(qū)租房津貼、特殊崗位津貼等，提高教師輪崗的積極性和內(nèi)在動力。

（2）為輪崗教師提供校內(nèi)住房，破解長距離通勤難題

面對跨區(qū)域經(jīng)濟條件差距大以及階段性發(fā)展存在的青年教師工資低、購房難、租房貴等現(xiàn)實難題，建議政府幫助輪崗學(xué)校及教師在輪崗學(xué)校內(nèi)部或者周邊提供一定數(shù)量的公租房，鼓勵有條件的學(xué)校利用校內(nèi)閑置土地或空房，通過自建、改造等為輪崗教師提供過渡性住房。讓輪崗教師能盡快適應(yīng)新環(huán)境，增加歸屬感，減少遠(yuǎn)距離通勤以及租房、生活等方面的難題。鼓勵輪崗教師住校也有利于集中精力搞好教學(xué)，有更多時間聯(lián)系學(xué)生，增強學(xué)校如家的文化氛圍。

（3）做好思想動員和社會引導(dǎo)，分區(qū)分階段實施輪崗

先以區(qū)域內(nèi)部輪崗為主，部分教師靈活性跨區(qū)輪崗為輔。大部分教師在區(qū)內(nèi)輪崗，不宜短時間內(nèi)進(jìn)行跨區(qū)、大面積教師輪崗，以維持現(xiàn)有學(xué)校教育格局基本穩(wěn)定。加強思想動員，提高輪崗教師地位、榮譽和歸屬感。要避免因教師大面積輪崗導(dǎo)致的學(xué)校大變動和教師情緒波動;避免部分學(xué)生家長因優(yōu)質(zhì)學(xué)校教師“大換血”而對學(xué)校教學(xué)質(zhì)量產(chǎn)生過多擔(dān)憂;避免可能出現(xiàn)的家長上訪、網(wǎng)絡(luò)吐槽等負(fù)面現(xiàn)象。

（4）堅持雙向選擇原則，增強教師輪崗主動性和積極性

在交流和輪崗中，允許教師根據(jù)居住距離及個人偏好選擇合適學(xué)校輪崗。由教師提出輪崗申請，學(xué)校根據(jù)情況統(tǒng)籌安排，讓更多學(xué)生有實際獲得，推動校際優(yōu)質(zhì)教育資源均衡與高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展，形成制度化、全員參與的教師輪崗氛圍。

3. 建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，完善學(xué)校硬件，推進(jìn)均衡化發(fā)展

學(xué)校之間存在的設(shè)施條件、教育質(zhì)量等較大差距是影響教師輪崗的重要障礙。目前，北京各區(qū)之間的學(xué)校以及中心城區(qū)與發(fā)展新區(qū)之間的學(xué)校，在硬件、軟件設(shè)施配置上存在一定差距，這直接或間接影響了學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量以及輪崗教師的待遇?？梢越梃b日本經(jīng)驗，加快制定全市中小學(xué)校設(shè)施及服務(wù)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如對全市各學(xué)校的場地設(shè)施、教材教具、教學(xué)樓、體育館、運動場、游泳池等基本硬件和軟件做出統(tǒng)一規(guī)定和配置，推動北京各區(qū)教育資源的均等化供給和均衡化發(fā)展，為教師輪崗提供支撐和保障?？偨Y(jié)和推廣北京優(yōu)質(zhì)校幫扶郊區(qū)校的成功經(jīng)驗?zāi)Ｊ?，繼續(xù)強化學(xué)區(qū)制和集團化教育改革，推動優(yōu)質(zhì)教師資源的輪崗流動，切實提升學(xué)校硬軟件條件和辦學(xué)質(zhì)量，實現(xiàn)首都教育資源更加均衡化、公平化、高質(zhì)量發(fā)展。

北京作為國家首都和首善之區(qū)，立足新階段，在推進(jìn)義務(wù)教育服務(wù)資源均等化布局、公平化發(fā)展方面應(yīng)發(fā)揮率先引領(lǐng)作用，制定更加科學(xué)有效的教師輪崗制度，提高輪崗教師地位與待遇，以高水平的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提升各類學(xué)校硬軟件設(shè)施，加快推進(jìn)義務(wù)教育服務(wù)的均衡化、公平化、高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1] 呂壽偉，姜先亮.教師輪崗制度的倫理反思[J].教育學(xué)報，2021，17（5）：123-133.

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[3] 陳瑤.日本教師輪崗制度及對我國的啟示[J].當(dāng)代教育實踐與教學(xué)研究，2015（6）：22-23.

[4] 陶琳琳，楊艷紅.日本：教師輪崗制度的“前世今生”[N].中國教師報，2021-11-24（3）.

（作者單位：北京市社會科學(xué)院）

責(zé)任編輯：胡玉敏