試論WTO上訴機(jī)構(gòu)的停擺與復(fù)活問(wèn)題

張瀚月

摘 要：WTO上訴機(jī)構(gòu)作為WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)中的常設(shè)機(jī)構(gòu)，在世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境瞬息萬(wàn)變的今天，對(duì)國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端的有效緩解和解決起到了至關(guān)重要的作用，然而，其所而臨的挑戰(zhàn)也在不斷顯現(xiàn)。當(dāng)下，WTO上訴機(jī)構(gòu)正因人數(shù)不足而陷入無(wú)法審理上訴的空椅危機(jī)，這一危機(jī)雖是直接源于DSU規(guī)定的瑕疵，但更是美國(guó)惡意濫用規(guī)則以逞貿(mào)易保護(hù)訴求的結(jié)果，整個(gè)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制因此癱瘓，國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序不確定不穩(wěn)定性增大。許多WTO成員國(guó)正在積極尋求解決問(wèn)題的方法，我國(guó)提出的多邊臨時(shí)上訴仲裁安排作為主要改革方案已受到部分成員國(guó)的接納。本文擬探究WTO上訴機(jī)構(gòu)停擺的經(jīng)過(guò)、原因，并主要評(píng)析作為主要替代路徑的多邊臨時(shí)上訴仲裁安排的利弊，為WTO上訴機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供思路。

關(guān)鍵詞：WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制;WTO上訴機(jī)構(gòu);MPIA

一、引入：WTO上訴機(jī)構(gòu)的概況

WTO 關(guān)于爭(zhēng)端解決機(jī)制最基本的法律文件是《建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)定》附件二《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，簡(jiǎn)稱DSU）。它規(guī)定了適用于烏拉圭回合各項(xiàng)協(xié)議下可能產(chǎn)生的爭(zhēng)端的一套統(tǒng)一規(guī)則，確立了WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制。

事實(shí)上，無(wú)論是專家組還是上訴機(jī)構(gòu)，它們都是在代表DSB做出裁決判斷。依據(jù)DSU第19條的條約用語(yǔ)，DSB報(bào)告內(nèi)容本身屬DSB內(nèi)部工作部門（專家組和上訴機(jī)構(gòu)）針對(duì)具體爭(zhēng)端解決而向DSB整體提出的建議方案（recommendation）。其轉(zhuǎn)化為具有約束力的法律文件的程序前提是由該專家組或上訴機(jī)構(gòu)將該建議案提交至DSB大會(huì)由眾成員方表決通過(guò)。DSB裁斷的效力僅及于具體的爭(zhēng)端案件，而對(duì)其后的案件不具有判例法下的法的約束力。就此方面而言，上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告的性質(zhì)與專家組報(bào)告的性質(zhì)是相同的。

二、美國(guó)提出對(duì)上訴機(jī)構(gòu)不滿的理由

美國(guó)最開始以政治領(lǐng)導(dǎo)層過(guò)渡為理由反對(duì)上訴機(jī)構(gòu)任命，后在DSB會(huì)議上陸續(xù)拋出各種理由，盡量為自己的行為辯護(hù)。理由既有程序?qū)用娴?，也有制度層面的，最主要還是制度層面的，某些不滿已經(jīng)由來(lái)已久。

美國(guó)指出，上訴機(jī)構(gòu)違反90天的審理期限規(guī)定。DSU第17.5條規(guī)定，上訴訴訟程序絕不能超過(guò)90天，且沒(méi)有例外。起初上訴機(jī)構(gòu)較好地遵守了這一時(shí)限，1996-2011年，101起上訴中有87起在90天期限內(nèi)發(fā)布了報(bào)告，在超時(shí)案例中與當(dāng)事方協(xié)商并獲得了延期的同意。但自2011年“美國(guó)-輪胎（中國(guó)）”案開始，上訴機(jī)構(gòu)開始忽視90天的要求，并不再獲得當(dāng)事方同意。2011年以來(lái)，上訴機(jī)構(gòu)平均處理上訴時(shí)間達(dá)149天，而2014年5月以來(lái)，平均時(shí)間達(dá)到163天（不包括空客和波音案件）。美國(guó)建議，對(duì)超過(guò)90天發(fā)布的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告，DSB應(yīng)不予認(rèn)可。

三、美國(guó)對(duì)于上訴機(jī)構(gòu)的裁決結(jié)果不滿

從爭(zhēng)端數(shù)量來(lái)看，爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)美國(guó)的影響較大。美國(guó)是在WTO中最頻繁運(yùn)用爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行起訴的成員，同時(shí)被起訴的次數(shù)也最多。1995-2018年，美國(guó)共對(duì)其他成員提出了123項(xiàng)磋商請(qǐng)求，占全球近1 /4，其中，對(duì)中國(guó)和歐盟分別發(fā)起23項(xiàng)和20項(xiàng);收到152起關(guān)于美國(guó)措施的投訴，占全球的28%，其中來(lái)自歐盟、加拿大、韓國(guó)和中國(guó)的投訴分別為34起、20起、15起和14起;作為第三方參與了147起案件。從2002年起，美國(guó)被訴的次數(shù)開始增多，讓其感受到了壓力。

美國(guó)在90%的申訴案件中獲勝，但在被訴案件中敗訴率也很高。美國(guó)在一些重要案件中敗訴，判決的先例價(jià)值意味著美國(guó)很難在后續(xù)的相似案件中翻盤。從被訴領(lǐng)域來(lái)看，除GATT1994中的一般原則外，在具體領(lǐng)域中，美國(guó)的貿(mào)易救濟(jì)措施引發(fā)的爭(zhēng)端數(shù)量最多，其次為知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施和投資措施等方面。從美國(guó)對(duì)外國(guó)銷售公司稅收待遇造成補(bǔ)貼，到《伯德修正案》將反傾銷、反補(bǔ)貼稅款分配給提起訴訟的企業(yè)而非全部上繳美國(guó)財(cái)政部，從反傾銷“歸零”做法，到“公共機(jī)構(gòu)”認(rèn)定和雙重救濟(jì)做法，再到羊肉、鋼管等諸多保障措施，美國(guó)尤其在貿(mào)易救濟(jì)領(lǐng)域的許多做法被判不符合WTO規(guī)則，由此導(dǎo)致對(duì)上訴機(jī)構(gòu)的判決不滿，認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)對(duì)美國(guó)貿(mào)易救濟(jì)制度存在偏見(jiàn)。美國(guó)舉例表示，上訴機(jī)構(gòu)對(duì)補(bǔ)貼協(xié)議中“公共機(jī)構(gòu)”概念的解釋、TBT協(xié)議第2.1條非歧視義務(wù)的解釋、保障措施“可預(yù)見(jiàn)發(fā)展”的解釋等增加或減少了WTO成員的權(quán)利和義務(wù)。

四、現(xiàn)有路徑：多邊臨時(shí)上訴仲裁安排

如今上訴機(jī)構(gòu)最后一位職員也已離職，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制可以說(shuō)是在美國(guó)的一手操縱下陷入停擺，這無(wú)疑是反全球化浪潮的逆流。對(duì)此情形，各國(guó)并未放棄依靠世貿(mào)組織規(guī)則解決國(guó)際貿(mào)易糾紛的努力，在2020年1月，17位世貿(mào)組織成員已經(jīng)發(fā)表聲明稱自己會(huì)采取仲裁機(jī)制應(yīng)對(duì)上訴機(jī)構(gòu)的停擺危機(jī)。2020年3月27日，中國(guó)、歐盟等十多個(gè)WTO成員聯(lián)合發(fā)表部長(zhǎng)聲明，決定在WTO建立多邊臨時(shí)上訴仲裁安排，在上訴機(jī)構(gòu)停擺期間利用DSU第25條規(guī)定的仲裁程序，審理參加方提出上訴的爭(zhēng)端案件，該安排向其他WTO成員開放，擬加入成員只需書面通知WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)其認(rèn)可該安排即可加入。另外，任何參加方也可以在書面通知爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)后退出臨時(shí)上訴安排。2020年4月30日，中國(guó)、歐盟和其他17個(gè)WTO成員正式向WTO提交通知，共同建立“多邊臨時(shí)上訴仲裁安排”（MPIA）。自該通知提交之日起，MPIA開始生效運(yùn)行。

五、結(jié)語(yǔ)

WTO上訴機(jī)構(gòu)“停擺”危機(jī)是全球經(jīng)貿(mào)治理困境的突出體現(xiàn)，上訴機(jī)構(gòu)停擺使得DSB這一“皇冠上的明珠”暫時(shí)蒙塵，不復(fù)往日光彩。為使全球經(jīng)貿(mào)治理體系走出困境，各方對(duì)WTO多邊貿(mào)易體制改革寄予厚望，WTO亦成為各方博弈的舞臺(tái)。上訴機(jī)構(gòu)由此成為一些成員撬動(dòng)WTO改革的杠桿，并希望在新一輪多邊貿(mào)易體系改革中繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。WTO改革事關(guān)各方利益，正如WTO總干事所言“通過(guò)用力搖樹，可能使樹上的果實(shí)掉落，但是如果用力過(guò)猛則可能將樹搖死”。WTO上訴機(jī)構(gòu)作為WTO改革的一項(xiàng)重要議題，對(duì)后續(xù)經(jīng)貿(mào)爭(zhēng)端解決至關(guān)重要。爭(zhēng)端解決機(jī)制一旦陷入癱瘓，一些成員可能單方面采用與WTO規(guī)則不一致的措施，因此，避免多邊貿(mào)易體系的崩潰，也已成為絕大多數(shù)成員的共識(shí)。尤其是后疫情時(shí)代，一些成員可能采取貿(mào)易限制措施或產(chǎn)業(yè)刺激政策，以應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑，上訴機(jī)構(gòu)如果無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)，必然導(dǎo)致WTO在應(yīng)對(duì)相關(guān)成員措施時(shí)顯得乏力。因此，維護(hù)爭(zhēng)端解決機(jī)制權(quán)威和國(guó)際法治，意義重大。今后一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)需要“守正創(chuàng)新”，一方面，積極參與爭(zhēng)端解決路徑的創(chuàng)新嘗試，以緩解上訴機(jī)構(gòu)“停擺”帶來(lái)的影響;另一方面，積極關(guān)注WTO爭(zhēng)端解決的最新實(shí)踐，并將上訴機(jī)構(gòu)的改善作為優(yōu)先事項(xiàng)，防止貿(mào)易治理體系走向碎片化。

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