PPP模式下公租房項目風(fēng)險評價研究

[ 作者簡介 ]

蔣萬興，男，廣西靈川人，桂林市疊彩房產(chǎn)管理處，中級經(jīng)濟師，本科，研究方向：建筑與房地產(chǎn)經(jīng)濟。

[ 摘要 ]

隨著當(dāng)前人口的不斷增長和城市化進度的推進，百姓可居住用地正受到威脅，誘發(fā)住房價格漲幅超過中低收入群體的可承受水平，如何建立好中低收入群體的住房保障體系也逐漸受到國家注意，其中公租房是為了幫助解決收入不滿足廉租房標(biāo)準(zhǔn)而又無法承擔(dān)經(jīng)濟適用房的中低收入群體的窘境。然而由于我國的公租房建設(shè)處于起步階段，在融資和施工建設(shè)效率等方面存在不足，引入PPP模式不僅可以有效解決公租房項目融資困難，同時還能促進政府部門結(jié)合社會資本先進的項目建設(shè)管理經(jīng)驗進行PPP模式公租房項目管理。但是由于PPP模式公租房項目實踐案例少，導(dǎo)致風(fēng)險管理經(jīng)驗較少，風(fēng)險因素認(rèn)識、風(fēng)險評價方法都有所欠缺，因此有必要對PPP模式公租房項目的風(fēng)險評價進行研究。

[ 關(guān)鍵詞 ]

PPP模式;公租房;風(fēng)險評價

中圖分類號：F29

文獻標(biāo)識碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.08.007

1 ? ?緒論

1.1 ?研究背景

1.1.1 ?公租房建設(shè)與發(fā)展

自2010年《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》出臺以來，中國公共租賃住房一直處于蓬勃發(fā)展的階段。2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，進一步提出“推進公租房貨幣化”;截止2019年底，公共租賃住房能夠滿足3800多萬中低收入人群的住房需求，同時有關(guān)數(shù)據(jù)顯示近2200萬中低收入人群領(lǐng)到了公共租賃住房租金補貼。我國對于公共租賃住房的建設(shè)制定了目標(biāo)，在“十二五”期間建成保障房 3 600 萬套，建設(shè)規(guī)模大約是過去 10 年保障房總和的兩倍，建成后我國保障房的覆蓋率將達(dá)到 20%。在當(dāng)今經(jīng)濟快速發(fā)展的時代，解決好人民的居住問題成為重中之重，這其中公租房扮演了一個重要角色。

然而伴隨著公租房在我國的推廣實施，在實際操作中也顯現(xiàn)出一些問題，亟待解決。

1.1.1.1 ?融資成本高。現(xiàn)有融資模式以政府財政劃撥為主要來源，社會資本在其中的占比低，通常政府還給予一定的補貼來保障公積金項目的正常運營，具體來講，由地方政府下設(shè)地方保障性住房公司向銀行借款進行建設(shè)，以地方政府財政資金還款或者擔(dān)保[1]。

1.1.1.2 ?資金回收慢?；厥胀恋爻杀竞徒ㄖ惭b費用越早，越有利于項目的資金周轉(zhuǎn)，然而項目流入資金的唯一來源——租金卻備受限制。首先公租房主要面向城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難群眾和無房有固定職業(yè)的務(wù)工人員，考慮到受眾人群的經(jīng)濟承受能力，租金較低。其次公租房作為一項惠民政策受到政府的監(jiān)管和要求，租金更不能超出標(biāo)準(zhǔn)范圍。最后公租房從2010年起步到如今已有十年之余，普及和發(fā)展的速度緩慢，受多種客觀因素干擾租金回收不穩(wěn)定，回收社會資本也只能望而卻步，難度較大[2]。

1.1.1.3 ?效率不足。對于普通民眾來說，申請公租房的條件多，對于個人房產(chǎn)、工作和收入都有限制，審核條件嚴(yán)格，要經(jīng)過“三級評審，兩次公示”，申請難度較高，等待時間較長。對于政府部分來說，從資格審查、搖號選房和簽約入住涉及的程序和部門較多， 很容易造成辦事效率低下和安排事務(wù)冗雜。通過以上分析可知，公租房政策的落實對于普通民眾和政府而言都是一個不小的考驗。

1.1.2 ?PPP模式應(yīng)用

PPP模式全稱Public-Private-Partnership，指的是在公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，政府和社會資本采取合作，共同參與到項目全壽命周期管理中的模式。根據(jù)財政部對PPP模式的要求，首先PPP模式公租房項目中政府必須持有一定量的股份，就目前而言政府部門持有的股份數(shù)占少數(shù)，其次，是既然是公私合營，私人部門必須包括運營部分。PPP模式在概念上有廣義與狹義之分，而廣義PPP模式在表現(xiàn)形式上又可細(xì)分為BOO、BOT、BTO等。

1.2 ?研究意義

當(dāng)前學(xué)者對PPP模式下的公租房項目的研究主要集中于融資、項目可行性和風(fēng)險管理等方面，沒有對項目風(fēng)險評價進行深入探討。目前PPP模式公租房僅處于試點階段，但是其所具有的融資成本低、風(fēng)險共擔(dān)和工作效率高等優(yōu)勢不可忽視，同樣PPP模式在本土化過程中也會存在一定風(fēng)險，建立全面的風(fēng)險評價模型不僅有利于政府和社會資本在風(fēng)險評價時有據(jù)可循，同時對于PPP模式公租房項目長期發(fā)展有利，具體表現(xiàn)如下。

1.2.1 ?促進項目資金鏈的良性循環(huán)

PPP模式通過引進社會資本減輕了政府部門融資壓力，同時也保障了雙方的利益分配，使得資源配置效率提高。在項目前期，社會資本的加入減少了政府進行項目開發(fā)的啟動壓力，社會部門競爭式上崗保證了項目建設(shè)質(zhì)量，政府部門有效的監(jiān)督管理也提升了資金的使用效率，項目的資金回收效率提升促進了資金鏈的良性循環(huán)，解決了公租房融資過分依賴政府部門的缺點。

1.2.2 ?建設(shè)效率和建設(shè)質(zhì)量得到保障

社會資本擁有的先進技術(shù)促使項目建設(shè)質(zhì)量得到保障的同時降低了建設(shè)成本，進一步縮短了建設(shè)周期時長，能夠在有限時間內(nèi)保證滿足質(zhì)量要求的新增公租房產(chǎn)量，這對于公租房“僧多粥少”的現(xiàn)狀具有積極作用。

1.2.3 ?項目管理統(tǒng)籌更加合理

社會資本對于公租房的建設(shè)相對于政府部門更具有經(jīng)驗，管理的結(jié)構(gòu)和層次也更加科學(xué)合理。社會資本在提供有效的管理措施的同時，政府部門也發(fā)揮了自己監(jiān)管者的職責(zé)，保證了項目的權(quán)責(zé)分明，更有利于后期項目交付中產(chǎn)生的矛盾沖突解決。

2 ? ? PPP模式公租房項目風(fēng)險識別

2.1 ?PPP模式公租房風(fēng)險識別方法的選擇

風(fēng)險識別方法經(jīng)過國內(nèi)外學(xué)者長期實踐發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)十分豐富，風(fēng)險識別定性分析法是指根據(jù)風(fēng)險危害性因素的發(fā)生可能性和造成損失的嚴(yán)重性進行評價，具體包括SWOT分析法和德爾菲法等。

一般的風(fēng)險識別方法不能全面細(xì)致地分析風(fēng)險因素，因此結(jié)合對工作分解法、德爾菲法、專家打分法等識別方法的分析與篩選，本文選擇了WBS-RBS綜合風(fēng)險分析法。

WBS-RBS綜合風(fēng)險分析法的適用性體現(xiàn)如下。

2.1.1 ?WBS分析法可以對項目進行階段分解，便于進行項目階段性風(fēng)險分析。在項目運營的各個階段還會有不同類型的風(fēng)險出現(xiàn)，WBS分析法針對工程項目過程的分解有利于我們了解各個階段可能出現(xiàn)的風(fēng)險因素，把握每個階段的風(fēng)險特征。

2.1.2 ?RBS分析法可以對風(fēng)險進行層次分析。通過上文對PPP模式公租房項目幾個主要的風(fēng)險來源分析，RBS分析法可以對這幾個主要風(fēng)險來源進行層次分解，在分解過程中盡可能細(xì)致，確保風(fēng)險因素不遺漏。本文RBS分析法是基于WBS分析的基礎(chǔ)上進行，故在分解過程中可結(jié)合已經(jīng)分解得到的過程結(jié)構(gòu)進行更深層次分解，提升了本項目的風(fēng)險因素分析識別的全面性[3]。

2.1.3 ?WBS-RBS分析法在工程項目管理中適用性程度高。WBS-RBS綜合風(fēng)險分析法在工程項目管理過程中應(yīng)用的普遍性強，對于風(fēng)險因素識別的全面性和準(zhǔn)確性有保障，應(yīng)用于PPP模式具有可行性[4]。

2.2 ?基于WBS-RBS分析法的PPP模式公租房項目風(fēng)險識別矩陣分析項目準(zhǔn)備階段

在項目準(zhǔn)備階段主要有項目的可行性研究、項目的招投標(biāo)以及簽訂合作協(xié)議書，在該階段風(fēng)險因素比較多[5]。政府首先會結(jié)合當(dāng)?shù)貙夥康男枨笠约癙PP模式在當(dāng)?shù)毓夥宽椖繎?yīng)用進行可行性分析，然后進行項目的招投票以及選擇合適的私人部門簽訂合作[6]。在這個過程中如果政府可行性研究不夠深入會導(dǎo)致私人合作部門選擇不當(dāng)，項目的成本、技術(shù)和質(zhì)量都不會得到保障，同時在合作管理過程中也會因為合作過程中部分信息不流通或是雙方在簽訂合同過程中意見不一致造成嚴(yán)重的后果[7]。

2.2.1 ?項目融資階段

項目融資階段主要圍繞融資制定計劃并簽訂相關(guān)協(xié)議，這個階段主要產(chǎn)生金融方面的風(fēng)險。PPP模式公租房項目雖然融通資金成本較低，但是存在項目規(guī)模較大、建設(shè)周期長和資金回收期限長，這導(dǎo)致項目融資過程中不能夠籌集到足夠資金維持項目運營、通貨膨脹和利率方面的風(fēng)險，而私人部門更會因為融資協(xié)議中的不利條款降低項目合作的信心[8]。

2.2.2 ?項目建設(shè)階段

項目建設(shè)階段政府主要對私人部門的施工進行監(jiān)理，主要涉及工程質(zhì)量方面的風(fēng)險因素。在項目建設(shè)前期，如果政府部門選擇社會資本合作部門不當(dāng)，項目的質(zhì)量、建設(shè)成本和技術(shù)方面都難以保障，甚至?xí)c合同條件相沖突[9]。

2.2.3 ?項目運營階段

項目運營階段主要受政策方面的影響，項目的轉(zhuǎn)移、運營和移交都受到政策調(diào)整帶來的風(fēng)險。公租房項目的本質(zhì)是政府公益性質(zhì)的項目，對項目的質(zhì)量有一定的要求，隨著公租房項目的推廣和政府與私人部門合作經(jīng)驗的提升，對于公租房項目要求會有一定的提升，由于項目建設(shè)期長，難免會出現(xiàn)不可抗力導(dǎo)致項目驗收的標(biāo)準(zhǔn)提高，進而使政府和私人部門就項目的運營產(chǎn)生沖突[10]。

2.3 ?PPP模式公租房項目風(fēng)險因素清單

基于上文WBS-RBS分析法的風(fēng)險識別矩陣的分析，按照項目的四個階段進行風(fēng)險因素的歸納整理建立PPP模式公租房項目風(fēng)險因素清單。

3 ? ?案例分析

貴州省遵義市余慶縣存量公租房 PPP 項目包括公租房 11 個子項目，公租房132878.01 m2、配套物業(yè)出租 16235.57 m2、停車場16567.91 m2，共計 280 個停車位。專家對整個項目進行評估，資產(chǎn)達(dá)到了30 000萬以上。該縣人民政府與建設(shè)局決定采用轉(zhuǎn)讓—運營—移交模式進行建設(shè)，對于私人合作部門采用公開招標(biāo)的方式，以促進投標(biāo)方公平競爭，提升項目建設(shè)質(zhì)量和施工效率。在項目建設(shè)運營期間，政府部門給予私人部門一定的合法權(quán)利，并且成立臨時聯(lián)合項目管理公司，在合同有效期內(nèi)聯(lián)合管理公司嚴(yán)守條款約定，承擔(dān)相關(guān)建設(shè)管理責(zé)任。合作期結(jié)束，項目驗收合格即可完成權(quán)利轉(zhuǎn)移，完全由政府部門接手該項目。本項目的建設(shè)周期較長，需要分期進行，總時間跨度為15年，對于承包PPP模式公租房項目的私人部門提出了嚴(yán)格要求。本項目中政府部門由一個當(dāng)?shù)毓咀鳛槌鲑Y代表，經(jīng)過公私雙方協(xié)商，其中私人部門融資達(dá)到5000萬，在項目總股份占比達(dá)到80%，同時政府部門融資達(dá)1200萬元，占據(jù)剩余20%。

通過相關(guān)模型計算得出風(fēng)險概率在55%，也就是說本項目發(fā)生風(fēng)險的概率為50%～60%，為中等風(fēng)險，需要加強對本項目建設(shè)階段和運營階段的風(fēng)險管理。

4 ? ?結(jié)論與展望

4.1 ?結(jié)論

PPP模式公租房作為一項新興的惠民政策在實施過程中阻礙不斷，由于國內(nèi)目前缺乏相關(guān)案例的風(fēng)險管理經(jīng)驗，PPP模式公租房發(fā)展也不順利。結(jié)合國外PPP模式公租房發(fā)展經(jīng)驗和國內(nèi)PPP模式公租房發(fā)展現(xiàn)狀，本文對PPP模式公租房風(fēng)險管理相關(guān)理論進行研究，對多種風(fēng)險評價方法進行了抉擇，選擇了最契合PPP模式公租房項目的CIM-AHP綜合風(fēng)險分析法構(gòu)建評價模型，并通過了實際案例驗證。

4.1.1 ?PPP模式公租房項目風(fēng)險具有多樣性、層次性和相關(guān)性的特征，在進行相關(guān)風(fēng)險管理研究時需結(jié)合風(fēng)險特征選擇合適的方法。不同類型風(fēng)險識別或評價方法可以進行結(jié)合，對于風(fēng)險評價結(jié)果的全面性和準(zhǔn)確性有提升。

4.1.2 ?本文創(chuàng)新應(yīng)用WBS-RBS綜合風(fēng)險分析法對PPP模式公租房進行風(fēng)險識別，將PPP模式公租房按工作結(jié)構(gòu)和風(fēng)險層次進行分解，將項目劃分為準(zhǔn)備、融資、建設(shè)和運營四個階段，分解出15種風(fēng)險因素。

4.1.3 ?結(jié)合了 CIM模型與AHP分析法，較全面地考慮了PPP模式公租房中的復(fù)雜風(fēng)險因素，提高了風(fēng)險評價的準(zhǔn)確度和風(fēng)險管理效率。通過對貴州省遵義市余慶縣存量公租房 PPP 項目的實證分析，進一步表明該方法有效可行，能為PPP模式公租房的風(fēng)險評價工作提供借鑒和參考。

4.2 ?展望

由于當(dāng)前國內(nèi)的PPP模式公租房處于起步階段，項目風(fēng)險管理相關(guān)案例較少，對于風(fēng)險識別和風(fēng)險評價尚處于摸索階段，理論基礎(chǔ)不扎實。在本文進行構(gòu)建風(fēng)險因素清單的過程中存在遺漏風(fēng)險因素的可能，因此在未來PPP模式公租房風(fēng)險管理研究中對于風(fēng)險因素要進行更全面的整理，同時在未來對于PPP模式公租房應(yīng)當(dāng)建立一個具有可操作性的風(fēng)險管理系統(tǒng)并且培養(yǎng)具有PPP模式管理經(jīng)驗的從業(yè)人員。

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