論社會(huì)保障法律制度的建設(shè)目標(biāo)

滕騰

摘 要：我國(guó)的社會(huì)保障法律體系還不健全，現(xiàn)有法規(guī)多是為了解決改革中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行的應(yīng)急措施，不同法規(guī)之間、不同制度之間還缺少必要銜接，甚至有沖突?，F(xiàn)有立法滯后于現(xiàn)實(shí)需要，立法覆蓋面過(guò)窄，關(guān)于社會(huì)救助、社會(huì)福利的許多問(wèn)題，還有許多立法空白地帶。法律可操作性、執(zhí)行力有待增強(qiáng)。因此，定位社會(huì)保障法律制度的建設(shè)目標(biāo)，并以此為基礎(chǔ)，探討社會(huì)保障立法的基本原則，對(duì)完善社會(huì)保障法律體系有一定理論意義。

關(guān)鍵詞：社會(huì)保障法;建設(shè)目標(biāo);社會(huì)保險(xiǎn)

社會(huì)保障法制是指調(diào)整一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)保障關(guān)系的法律規(guī)范的總和，包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的社會(huì)保障法律和國(guó)家行政機(jī)關(guān)頒布的社會(huì)保障法規(guī)、命令和條例等。社會(huì)保障制度本身就是一項(xiàng)法制化事業(yè)，由于社會(huì)保障調(diào)整的是不同社會(huì)階層的利益分配格局，本質(zhì)上屬于社會(huì)再分配，因此，只有由代表民意的立法機(jī)關(guān)來(lái)制定規(guī)制才能真正集中體現(xiàn)國(guó)家在社會(huì)保障方面的意志，并具有最高權(quán)威性與強(qiáng)制性。[1]社會(huì)保障法制系統(tǒng)具有統(tǒng)率性、規(guī)范性、最高層次的特點(diǎn)，是社會(huì)保障制度運(yùn)行的客觀依據(jù)和行為準(zhǔn)則，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度良性運(yùn)行的保證。因此，有必要從各個(gè)層面完善社會(huì)保障法律制度。

一、社會(huì)保障法律制度模式的爭(zhēng)議

新中國(guó)成立后，我國(guó)制定的社會(huì)保障方面的法律法規(guī)絕大多數(shù)是針對(duì)城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村社會(huì)保障立法進(jìn)程緩慢。完善農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，既符合廣大農(nóng)民的利益要求，也是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的客觀需要。

如何構(gòu)建覆蓋6億多農(nóng)民的社會(huì)保障法律制度，學(xué)界有爭(zhēng)議。一是主張制定統(tǒng)一的社會(huì)保障法，徹底打破城鄉(xiāng)界限，取消身份差別，通過(guò)社會(huì)保障一體化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度。[2]二是反對(duì)說(shuō)，認(rèn)為現(xiàn)階段還不具備一體化的條件，一元化的制度安排是最終發(fā)展目標(biāo)，但不適合作為現(xiàn)實(shí)政策的出發(fā)點(diǎn)。[3]三是主張應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這是一種整體的、靈活的、多樣化的保障模式，而不是統(tǒng)一、劃一、相同，[4]不是馬上完全消除不平等，而是在承認(rèn)差距和不平等的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“適度公平”，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。[5]

關(guān)于第二種反對(duì)說(shuō)，《社會(huì)保險(xiǎn)法》頒布時(shí)增加了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)定，這意味著中央采納了“全國(guó)一統(tǒng)”的觀點(diǎn)，反對(duì)說(shuō)也不再具有現(xiàn)實(shí)意義。

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為第三種觀點(diǎn)更符合中國(guó)國(guó)情，認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)東西部發(fā)展水平不一致，差距較大，在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系完全一體化不具有現(xiàn)實(shí)性，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，制定適合農(nóng)村實(shí)際情況的社會(huì)保障法律法規(guī)，再逐步與城市接軌，最終建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障立法體系。

二、社會(huì)保障法律制度構(gòu)建的層次

具體而言，社會(huì)保障法律制度建設(shè)應(yīng)分為三個(gè)層次：一是以全國(guó)人大或人大常委會(huì)制定的《社會(huì)保障法》為核心，對(duì)社會(huì)保障法立法宗旨、基本原則、基本內(nèi)容以及社會(huì)保障資金的籌集和管理等方面作出原則性的規(guī)定，為城鄉(xiāng)社會(huì)保障的統(tǒng)籌提供法律依據(jù);二是制定關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置的單行法，這幾個(gè)平行的、內(nèi)容相互協(xié)調(diào)的法律不同于作為基本法的社會(huì)保障法，能在各自調(diào)整范圍內(nèi)起到基本法的作用[6];三是以國(guó)務(wù)院、有立法權(quán)的地方人大及政府制定的下位法為補(bǔ)充。

有學(xué)者建議，在統(tǒng)籌具體社會(huì)保障項(xiàng)目方面，應(yīng)從難度相對(duì)較小的最低生活保障開(kāi)始，然后是社會(huì)保險(xiǎn)，重點(diǎn)是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，最終建立起城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障立法體系。[7]

目前上位法還無(wú)法全面調(diào)整社會(huì)保障法律關(guān)系，地方立法規(guī)范社會(huì)保障工作就極為重要，地方結(jié)合本地實(shí)際情況，制定適合當(dāng)?shù)厍闆r的地方法規(guī)和規(guī)章制度。一是要注意下位法須與上位法相協(xié)調(diào)。社會(huì)保障法律制度是一個(gè)分工協(xié)調(diào)性系統(tǒng)。由于社會(huì)保障的內(nèi)容龐雜、規(guī)模宏大，需要按照總括與分工的原則來(lái)制定多部社會(huì)保障方面的法律制度，因此，在社會(huì)保障法律與法律之間、法律與法規(guī)之間、法規(guī)與法規(guī)之間，既存在分工，又需相互協(xié)調(diào)。這就要求立法機(jī)關(guān)同時(shí)制定的多部社會(huì)保障法律既不能重復(fù)交叉，又需要相互配合，共同構(gòu)成一個(gè)完整的社會(huì)保障法律系統(tǒng)。二是要注意立法的規(guī)范性。社會(huì)保障法律制度是一個(gè)規(guī)范性系統(tǒng)，社會(huì)保障立法作為社會(huì)保障制度的所有實(shí)施對(duì)象及整個(gè)運(yùn)行過(guò)程的依據(jù)，不能存在含糊不清或相互矛盾的內(nèi)容，須用規(guī)范性的文字和盡可能通俗的語(yǔ)言嚴(yán)密、具體規(guī)范社會(huì)保障事務(wù)。

三、兼顧與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則

目前我國(guó)處于社會(huì)保障水平初級(jí)階段，農(nóng)村人口在總?cè)丝谥姓急容^大，城鄉(xiāng)差距較大，若農(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)高于農(nóng)村實(shí)際生活生平，則農(nóng)民負(fù)擔(dān)會(huì)加重，反之，標(biāo)準(zhǔn)制定太低又不能滿足保障的最基本需求。因此，在社會(huì)保障立法實(shí)踐中，維護(hù)社會(huì)保障制度的正常運(yùn)行是根本目標(biāo)，應(yīng)結(jié)合短期利益與長(zhǎng)期利益，既考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)社會(huì)保障的客觀要求，又要客觀估量所處時(shí)代的經(jīng)濟(jì)承受能力，立足實(shí)際，考慮社會(huì)保障資金籌措的現(xiàn)實(shí)困難，在人民可承受范圍內(nèi)，從較低水平開(kāi)始逐漸提高。遵循社會(huì)保障與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的原則。

需要說(shuō)明的是，我國(guó)各地發(fā)展不均衡，東西部差距較大，因此，制定全國(guó)統(tǒng)一繳費(fèi)比例、統(tǒng)一待遇標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的，有必要授權(quán)地方人大和政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定具體針對(duì)性較強(qiáng)的法規(guī)和規(guī)章。從這個(gè)意義上看，目前社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌思想指導(dǎo)下，分階段、分步驟逐漸實(shí)現(xiàn)一體化。

注釋：

[1] 鄭功成.加入WTO與中國(guó)的社會(huì)保障改革[J].管理世界，2002（4）.

[2] 胡榮.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的模式選擇[J].社會(huì)學(xué)研究，1995（4）.

[3] 鄭功成.加入WTO與中國(guó)的社會(huì)保障改革[J].管理世界，2002（4）.

[4] 景天魁.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障：思路與對(duì)策[J].思想戰(zhàn)線，2004（1）.

[5] 郭影帆、高平、郭熙.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下社會(huì)保障問(wèn)題研究[J].江西社會(huì)科學(xué)，2009（8）.

[6] 史探徑.中國(guó)社會(huì)保障法的幾個(gè)理論問(wèn)題[J].法學(xué)研究，1998（4）.

[7] 林俏.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障法律制度研究[M].清華大學(xué)出版社.2016：189.