“軟柿子”啃不了“硬骨頭”

曾那迦

之所以有“牽頭”的產(chǎn)生，本就是因為突然產(chǎn)生的專項工作僅靠一個部門單打獨斗難以完成，需多個部門通力合作。但在實踐中，牽頭部門往往自嘲是“頭疼”部門，在配合單位面前像“軟柿子”，協(xié)調(diào)起來“吃力不討好”，還面臨上級的督導(dǎo)問責(zé)。于是一些部門和公職人員變得不愿“牽”、不敢“牽”、不會“牽”。

如何理解牽頭體系，牽頭機制還需要哪些制度保障，個體和單位在面對牽頭任務(wù)時怎樣發(fā)揮好牽頭作用？廉政瞭望·官察室記者就此采訪了四川省廣安市廣安區(qū)人大常委會主任尹才宏、中央黨校（國家行政學(xué)院）教授竹立家、武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授呂普生。

廉政瞭望·官察室：主要領(lǐng)導(dǎo)在安排牽頭部門時有哪些權(quán)衡和考量？

尹才宏：黨委政府通常依據(jù)部門法定職責(zé)，明確主責(zé)主業(yè)部門為牽頭部門。當(dāng)某項牽頭工作從職責(zé)看，幾個部門都可以明確為牽頭部門時，領(lǐng)導(dǎo)通常將職責(zé)更強大的部門，或者是一把手能力更強的部門明確為牽頭部門。不過，也有可能將近期相對工作不繁忙的部門明確為牽頭部門。

竹立家：牽頭部門是在專項工作中負主要責(zé)任的部門。一般而言，主要領(lǐng)導(dǎo)安排專項工作負責(zé)人，應(yīng)該是一個比牽頭部門級別更高的分管領(lǐng)導(dǎo)。比如一個市里就是分管副書記或副市長來負責(zé)牽頭，如果是更急難險重的任務(wù)，則需要市長甚至市委書記來做總牽頭人，這樣在規(guī)劃工作和協(xié)調(diào)部門之間關(guān)系時，更具有權(quán)威性。

呂普生：黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在安排任務(wù)的牽頭部門時一般會考慮幾個因素：首先是任務(wù)屬性，包括擬安排任務(wù)的輕重緩急，該項任務(wù)的完成對于治理大局的影響。其次是職責(zé)對口，即牽頭部門的職責(zé)范圍與擬安排任務(wù)是否對口，主責(zé)主業(yè)部門常常是牽頭部門的首選。最后是完成預(yù)期，即牽頭部門特別是其負責(zé)人是否有能力完成擬安排任務(wù)，是否會不折不扣加以落實。

廉政瞭望·官察室：牽頭工作中部門間為什么會存在“博弈”？

尹才宏：從是否牽頭的意愿上講，可能會有幾種情況：部門若覺得牽頭工作會帶來資金項目，維護本系統(tǒng)權(quán)威和影響力，那么部門會主動爭取某項工作的牽頭權(quán);部門若感覺某項工作牽頭力度不夠，任務(wù)完成不好追責(zé)風(fēng)險大，就會盡量推脫牽頭權(quán)。特別是近年來，因為層層追責(zé)的壓力持續(xù)加強，多數(shù)部門即便能牽頭、該牽頭，也不愿意主動牽頭某項工作。

在牽頭部門與協(xié)作部門的關(guān)系上，通常各部門按照各自法定職責(zé)和明確的牽頭協(xié)辦任務(wù)，有序開展工作。但是當(dāng)牽頭或協(xié)辦的工作，不屬于部門法定職責(zé)，且部門不想?yún)⑴c時，該部門通常會搬出三定方案中的法定職責(zé)，來“軟拒”領(lǐng)導(dǎo)的安排，或者表面堅決答應(yīng)但不實際支持配合工作。當(dāng)部門某項重要職能被黨委政府明確為由其他部門牽頭或統(tǒng)籌開展時，通常該部門會有大權(quán)旁落或部門利益被侵犯的心態(tài)產(chǎn)生，可能出現(xiàn)推諉扯皮不作為、慢作為等問題。

此外，黨委政府在明確某牽頭工作時，通常會拋開黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員的常規(guī)分工，臨時明確一名領(lǐng)導(dǎo)牽頭負責(zé)，但此工作涉及的牽頭或協(xié)辦部門，又可能分由多個領(lǐng)導(dǎo)分管。這就造成牽頭部門或協(xié)辦部門的常規(guī)工作是一名領(lǐng)導(dǎo)分管，臨時牽頭（或協(xié)辦）的重要工作又是另一名領(lǐng)導(dǎo)分管。接受多個領(lǐng)導(dǎo)的直接分管，十分考驗部門領(lǐng)導(dǎo)的大局意識、政治水平和協(xié)調(diào)溝通能力。

呂普生：部門爭取或推托牽頭是存在的。通常情況下，部門爭取牽頭是由于擬安排任務(wù)會帶來大量資源和權(quán)力，或擬安排任務(wù)的完成質(zhì)量對于本部門的治理業(yè)績和領(lǐng)導(dǎo)干部自己的政治晉升有顯著影響，或者兼而有之。個別部門之所以推托牽頭責(zé)任，很重要的原因在于擬安排任務(wù)完成難度大、風(fēng)險高、責(zé)任重;也可能是擬安排任務(wù)不屬于本部門職責(zé)范疇;另外，部門負責(zé)人對于安排牽頭任務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)人的認同狀況也會影響到部門決策。

牽頭工作中往往出現(xiàn)以下常見問題：一種情況是責(zé)重權(quán)輕，缺乏配套資源，導(dǎo)致職能部門不想牽頭、不愿牽頭、不敢牽頭、無力牽頭。另一種情況是，一些專項工作推進過程中，缺乏常態(tài)化牽頭機制，牽頭與配合部門的職責(zé)不清，致使配合部門協(xié)同乏力。此外，個別牽頭工作附帶的資源密集，尋租空間大，也可能產(chǎn)生爭相牽頭、以超常規(guī)手段牽頭的現(xiàn)象。

竹立家：需要綜合性、協(xié)調(diào)性、配合性的這種專項工作，往往在問題比較多、反映比較強烈的一些領(lǐng)域。然而，一些部門盡管好像表面上很重視上級交代的牽頭工作，但是由于牽頭的往往是非常設(shè)機構(gòu)或單位內(nèi)的普通處室，結(jié)果工作協(xié)調(diào)、執(zhí)行不到位，流于形式主義，在權(quán)威性、執(zhí)行力、協(xié)調(diào)力方面都需要加強。

廉政瞭望·官察室：如何讓牽頭這種工作形式免于無作為、倦作為或亂作為？

尹才宏：我們注意到，近幾年，在實踐中的確大多數(shù)部門都不愿意去當(dāng)牽頭部門，因為牽頭部門意味著工作更多，責(zé)任更大，特別是協(xié)調(diào)其他工作部門費力不討好。牽頭還意味著承擔(dān)主要責(zé)任，工作進展要面臨黨委政府的督查考核，出現(xiàn)問題要面臨紀委監(jiān)委的監(jiān)督問責(zé)，以及審計等監(jiān)督部門的事后檢查等等。

事實上，牽頭的出現(xiàn)，通常就是為了解決兩大問題：一是該工作較新，部門職能不明確，需要明確給某部門;二是該工作涉及單位多，職能有交叉重復(fù)，大家都該抓但卻無人抓，或者是大家都在抓，但抓得亂了套，需要一個部門牽頭和多部門合成作戰(zhàn)。

牽頭工作開展不力，可以從主觀和客觀分別分析。有時是黨委政府“亂點鴛鴦譜”。比如領(lǐng)導(dǎo)對某部門一把手不認可，把本該該部門牽頭的工作，交給另一個缺乏相關(guān)職能的部門，結(jié)果造成牽頭部門“牽”不起，該牽頭的部門干瞪眼。有的部門主觀上不想、不愿牽頭，推諉扯皮。個別協(xié)辦部門則經(jīng)常以工作忙為由不參與，或者在審批審核時，故意以部門法律法規(guī)或上級對口部門要求為借口推諉。

呂普生：首先，領(lǐng)導(dǎo)在確定牽頭部門時要考慮到職責(zé)對口，牽頭部門的職能范圍與牽頭任務(wù)的工作內(nèi)容必須密切相關(guān);同時權(quán)、責(zé)、能匹配，牽頭部門應(yīng)具有完成牽頭任務(wù)所需的權(quán)力、資源和能力。明權(quán)定責(zé)很關(guān)鍵，要通過明確發(fā)文的形式確定牽頭部門和配合部門的權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任。此外要精準考核，根據(jù)實際情況，就牽頭工作的完成質(zhì)量制定合理精準的驗收與考核辦法，制定相應(yīng)的獎懲機制。

廉政瞭望·官察室：缺乏行政能力或相對弱勢的單位在牽頭時，有哪些途徑來推動相關(guān)部門配合？

呂普生：對于相對弱勢的單位，要推動相關(guān)部門配合本部門牽頭的工作，一種有效的辦法是推動牽頭任務(wù)列入政府中心工作，特別是在部門考核中列入該項任務(wù)的完成情況。同時，爭取同級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)特別是同級黨委常委擔(dān)任牽頭任務(wù)的負責(zé)人，以便調(diào)動相關(guān)部門的力量。從制度層面看，要推動相關(guān)部門配合本部門牽頭的工作，需要爭取同級黨委和政府正式發(fā)文，明文確定相關(guān)部門的配合責(zé)任與義務(wù)。當(dāng)然，在實踐當(dāng)中，牽頭單位負責(zé)人也不乏通過私人感情爭取相關(guān)部門的配合。

尹才宏：領(lǐng)導(dǎo)開會明確牽頭和協(xié)辦部門，要以會議紀要或黨委政府（辦公室）文件，明確領(lǐng)導(dǎo)小組、工作組、工作專班等，把有關(guān)部門納入。然后要細化牽頭、協(xié)辦部門的工作清單，以文件或表格方式固化明確，再把此工作任務(wù)清單納入黨委政府督辦項目，借黨委政府威力推動牽頭或協(xié)辦部門落實牽頭協(xié)辦任務(wù)，檢查通報問題，提出整改要求。

同時，分管領(lǐng)導(dǎo)要對此工作經(jīng)常開展調(diào)研檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。牽頭部門可以定期不定期召開工作會、碰頭會、階段會議，通過匯報工作提出問題推動落實。最后是把牽頭和協(xié)辦工作納入年終考核和績效發(fā)放，以及干部晉升考核。

廉政瞭望·官察室：“牽頭”需要哪些保障和創(chuàng)新？

竹立家：目前有的牽頭工作搞得很籠統(tǒng)，大而化之，讓具體經(jīng)辦的部門和人員無從下手。其實應(yīng)該在合法合規(guī)的情況下盡可能地強化牽頭部門的權(quán)威性。對于成立的領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時性機構(gòu)，要充分明確工作內(nèi)容、規(guī)范、標準、章程，同時有必要時給牽頭部門或機構(gòu)引入崗位績效制度。監(jiān)督也很重要，牽頭處理的一般是群眾反映強烈的工作。這種情況下，群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督到位了，牽頭工作才有壓力。最后就是公開透明，尤其對于已經(jīng)成立的臨時性機構(gòu)，在沒涉密的情況下，應(yīng)該對工作流程、工作進度、工作效果公開透明。

廉政瞭望·官察室：對正在因“牽頭”而困擾的部門和個人有哪些建議？

呂普生：對正在牽頭的部門和經(jīng)辦人，一是要站在同級黨委和政府工作全局看待牽頭工作，避免把牽頭工作“部門化”和“個人化”。二是抓住牽頭工作的機遇推進部門班子建設(shè)，檢驗和鍛煉部門隊伍。三是及時向同級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)人匯報工作進展及遇到的難題，爭取主要領(lǐng)導(dǎo)人對本部門牽頭工作的理解和支持。四是以制度建設(shè)和情感溝通雙重并重方式爭取相關(guān)部門的協(xié)同與配合。

尹才宏：無論部門或個人，均應(yīng)重視牽頭工作。因為需要牽頭的工作，肯定是當(dāng)前黨委政府推動，上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)安排，人民群眾關(guān)注的急難險重臨時工作、重大項目等。這些工作通常都受到黨委政府的高度重視。而且上級黨委政府還會通過牽頭工作看干部、識干部、檢驗干部，發(fā)現(xiàn)優(yōu)秀干部和庸碌干部。所以，無論部門還是干部個人，應(yīng)該認識到牽頭工作比部門的常規(guī)職能工作更重要，必須帶著負責(zé)任的態(tài)度和行動來完成。